I GSK 459/25

I GSK 459/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący/
Henryk Wach /sprawozdawca/
Monika Krzyżaniak
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Sygn. powiązane
I SA/Ol 433/24 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2025-01-08
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Wójta Gminy Grunwald i S. "P. D. P." im. J. P. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 stycznia 2025 r. sygn. akt I SA/Ol 433/24 w sprawie ze skargi S. "P. D. P." im. J. P. w O. na czynność Wójta Gminy Grunwald w przedmiocie aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 8 stycznia 2025 r., I SA/Ol 433/24 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. "P. D. P." im. J. P. w O. na czynność Wójta Gminy Grunwald w przedmiocie aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej w pkt 1. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej w stosunku do punktu przedszkolnego prowadzonego przez S. W pkt 2. zasądził od organu na rzecz S. 480 złotych (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły obie strony postępowania sądowego.
Wójt Gminy Grunwald (dalej: "skarżący kasacyjnie organ") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i oddalenia skargi w całości, ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. W każdym przypadku wniósł o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych a także wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
1. prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 44 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 44 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 9, 12 ust. 1 i art. 21 ust. 3 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203, dalej jako u.f.z.o.) poprzez uznanie, że obliczenia organu nie są transparentne, nie wszystkie obliczenia zostały należycie udokumentowane, organ nie uwzględnił wszystkich wydatków bieżących zaplanowanych w budżecie na prowadzenie przedszkola, co miało wpływ na zaniżenie PKD, podczas gdy aktualizacja wysokości PKD w październiku 2019 r. w stosunku do punktu przedszkolnego prowadzonego przez S. "P. D. P." im. J. P. w O. została przeprowadzana zgodnie zobowiązującymi przepisami;
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
S. "P. D. P." im. J. P. w O. (dalej: "skarżące kasacyjnie S.") wniosło skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i rozpoznania skargi, gdyż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności względem skarżącego i skorygowanie błędnych części uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, uzupełnienie uzasadnienia w zakresie zarzutu sformułowanego podczas rozprawy 8 stycznia 2025 r., ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Olsztynie.
W każdym przypadku wniesiono o przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), w wysokości przewyższającej jednak stawkę minimalną, w oparciu o § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie z uwagi na niezbędny nakład pracy, poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy i wkład pracy w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie, rodzaj i zawiłość sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania:
- art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez brak logicznego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, poprzez stwierdzenie, że skarżący niezasadnie podważa pomiary dokonane w lipcu 2020 roku, przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia w tym zakresie, stanowiące podstawę rozdzielenia tzw. kosztów wspólnych, w tym kosztów centralnego ogrzewania całego budynku, gdy w istocie przedstawiona dokumentacja jest niespójna, zawiera błędy matematyczne. Ponadto Sąd I instancji nie wskazał jakiejkolwiek podstawy prawnej na której się oparł, a także nie wyjaśnił toku rozumowania, który doprowadził do przyjęcia rozstrzygnięcia, w myśl którego nieogrzewana piwnica stanowi powierzchnię użytkową, co wpływa na wyliczenie proporcji powierzchni zajmowanej przez Przedszkole Samorządowe w stosunku do całego budynku Zespołu Szkolno-Przedszkolnego i w konsekwencji ma zastosowanie do rozdziału kosztów wspólnych, w tym m.in. centralnego ogrzewania,
- mylne uznanie Sądu I instancji w zakresie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że czynności księgowe względem wszystkich placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę Grunwald w 2019 roku wykonywała jedna osoba Pani L. C., choć stanowisko takie wynika jedynie z deklaracji organu i pozostaje nie tylko w oczywistej sprzeczności z zasadą logiki i doświadczenia życiowego, ale także z zeznaniami pracownic Wydziału Finansowego Urzędu Gminy Grunwald, złożonymi przed Sądem Rejonowym w O., z których protokoły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dopuścił jako dowody w sprawie,
- brak logicznego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, poprzez zaniechanie wyjaśnienia na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął, że zaangażowanie pracownika ds. naliczania płac na rzecz Przedszkola w stosunku do jego pozostałych obowiązków jest zbyt nikłe, by przeliczać to na jakiekolwiek kwoty, choć żaden przepis ustawy o finansowaniu zadań oświatowych nie uzależnia uwzględnienia zaplanowanego w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatku na prowadzenie przedszkola przy dokonywaniu aktualizacji PKD od jego wartości,
- brak przedstawienia logicznego toku rozumowania Sądu I instancji, który uznał, że argument podnoszony przez skarżącego o konieczności wyliczenia stosownej proporcji wydatków zaplanowanych na pokrycie wynagrodzeń osób, zatrudnionych w Urzędzie Gminy Grunwald wykonujących czynności księgowo- płacowe na rzecz P. S. w M. w oparciu o wolumen wydatków na oświatę w stosunku do całego budżetu Gminy Grunwald jest niezasadny, natomiast zgodna z prawdą jest nieoparta o jakikolwiek dowód deklaracja organu, że czynności te wykonywała jedna osoba, czemu zaprzeczyły pracujące w Wydziale Finansowym Urzędu Gminy Grunwald pracownice, zeznając przed Sądem Rejonowym w O., a Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił dowód z protokołów rozpraw przed sądem powszechnym,
- brak przedstawienia logicznego toku rozumowania, które wpłynęły na odrzucenie argumentów skarżącego, że zaplanowane w rozdziale 80148 wydatki na prowadzenie stołówki należy rozdzielać jedynie na dzieci, które z tej stołówki korzystają, a nie również na te, które uczęszczają do szkoły, ale decyzją rodziców z niej nie korzystają, także w dniach obecności w szkole oraz brak wyjaśnienia czym kierował się Sąd I instancji uznając za niezasadny argument, że skoro przedszkole w okresie wakacji i ferii jest czynne i wówczas posiłki przygotowywane są jedynie dla dzieci z przedszkola, to niezgodna z zasadą logiki i doświadczenia życiowego jest metodologia, która przewiduje podział zaplanowanych na ten cel wydatków na wszystkich uczniów także szkoły podstawowej, którzy w tym czasie do niej nie uczęszczają,
- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a w zw. z art. 190 p.p.s.a., poprzez:
- niedokonanie kontroli zaskarżonej czynności pod kątem wytycznych wskazanych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2024 roku - I GSK 346/24, który nakazał Sądowi Administracyjnemu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy odnieść się szczegółowo do argumentów skarżącego podniesionych w skardze w kwestii pominięcia w obliczeniach dotacji wynagrodzenia nauczyciela języka angielskiego, a ten bezrefleksyjne powielił stanowisko organu, że nie można zabronić nauczycielowi zatrudnionemu w szkole świadczenia wolontariatu w przedszkolu, bez wyjaśnienia toku rozumowania na którym się oparł, nie wskazał w tym zakresie jakiejkolwiek podstawy prawnej, nie odniósł się ani słowem do szeroko wskazanych i omówionych przepisów prawa, z których wynika w sposób jednoznaczny, że nie ma możliwości zaangażowania w przedszkolu publicznym nauczyciela w charakterze wolontariusza, a dodatkowo nie wyjaśnił dlaczego umowa wolontariacka obowiązująca do 21 czerwca 2019 roku, może stanowić podstawę nieuwzględnienia stosownej części kosztów zaplanowanych na wynagrodzenie nauczyciela języka angielskiego, podczas gdy czynność aktualizacji PKD w październiku dokonywana jest w oparciu o stan na dzień 30 września 2019 roku,
- brak jakiegokolwiek zweryfikowania kwoty przyjętej przez organ jako zaplanowanej na wynagrodzenie osoby (osób) wykonujących czynności księgowe na rzecz placówek oświatowych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Grunwald, w tym P. S. w M., a tym samym niedokonanie kontroli zaskarżonej czynności pod kątem wytycznych wskazanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 20 września 2024 r. - I GSK 346/24, który nakazał Sądowi Administracyjnemu I instancji odnieść się szczegółowo do podniesionych kwestii, zwracając uwagę, że jest to o tyle konieczne, że strona w uzasadnieniu skargi operuje danymi w postaci konkretnych liczb, co wymaga precyzyjnego odniesienia do tak poczynionej argumentacji,
- brak podjęcia czynności weryfikujących dla jakich stanowisk zaplanowano w rozdziale 80104 wynagrodzenie, co w konsekwencji nie pozwoliło zweryfikować czy wszystkie wydatki ponoszone na rzecz P. S. w M., zaplanowane w innych rozdziałach niż 80104 i 80103 zostały w odpowiedniej proporcji uwzględnione przy dokonywanej w październiku 2019 roku aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli na terenie Gminy Grunwald, a to w konsekwencji doprowadziło do ustalenia nieprawidłowego stanu faktycznego,
- absolutnie błędne odniesienie się do zarzutu zaniżenia kwot przyjętych przez organ na wynagrodzenie sekretarki, dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego, będących w części wydatkiem przedszkola oraz nieuwzględnienia w wyliczeniach stosownej części wynagrodzenia zaplanowanego w paragrafie 4040 "Dodatkowe wynagrodzenie roczne" w stosunku do wynagrodzenia dyrektora, sekretarki, konserwatora i przyjęcie wbrew dowodom - sprawozdanie [...] Gminy Grunwald oraz Szkoły Podstawowej w M. na dzień 30 września 2019 roku, że takie wydatki nie zostały zaplanowane, a zatem z tego tytułu skarżący nie może domagać się uwzględnienia ich przy dokonywaniu zaskarżonej czynności.
- naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 253 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1568, dalej: "k.p.c.") w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a., poprzez dopuszczenie dowodu w postaci wyników inwentaryzacji z 1 lipca 2020 roku budynku, w którym funkcjonuje P. S. w M. i Szkoła Podstawowa im. J. P. [...] w M., a następnie zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dostarczonego dokumentu i w konsekwencji sporządzenie części uzasadnienia w sposób sprzeczny z zasadą logiki i doświadczenia życiowego.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżące kasacyjnie S. przedstawiło w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Wójt Gminy Grunwald w odpowiedzi na skargę kasacyjną S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 20 września 2024 r., I GSK 346/24 uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 8 listopada 2023 r., I SA/Ol 98/23 oddalający skargę S. "P. D. P." im. J. P. w O. na czynność Wójta Gminy Grunwald w przedmiocie aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej przedstawił w trybie art. 190 p.p.s.a. następującą wykładnię prawa: "Zasługują na uwzględnienie zarzuty nr 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, kiedy wskazują na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. (...) Powyższa kwestia, jako przykładowa, winna stanowić asumpt do odniesienia się do argumentacji skargi, zwłaszcza jej uzasadnienia, z uwzględnieniem wiążących wytycznych NSA w wyroku z 7 grudnia 2022 r. (zarzut nr 4 i 5 petitum skargi kasacyjnej). Mając na względzie powyższe - przy ponownym rozpoznaniu sprawy – należy uwzględnić wyżej poczynione wskazania nawiązując do precyzyjnej argumentacji poczynionej przez stronę w skardze, jak też kolejnych pismach procesowych. Sporządzone zaś uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku - o ile zostanie on zaskarżony - winno uwzględniać wymogi, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a."
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyroku z 8 stycznia 2025 r., I SA/Ol 433/24 uwzględniającym skargę S. "P. D. P." im. J. P. w O. na czynność Wójta Gminy Grunwald w przedmiocie aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. następującą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania:
"W wyroku z 7 grudnia 2022 r. sygn. akt I GSK 1577/20 NSA przesądził, że poza granicami niniejszej sprawy jest ocena prawidłowości likwidacji spornego oddziału przedszkolnego przy szkole. Poza granicami skargi jest kwestia utworzenia placówki. NSA wskazał, że nie mają znaczenia dla rozpoznawanej sprawy treści statutu szkoły. NSA podkreślił, że uchwała z 29 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia planu sieci publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę obowiązuje i stwierdza stan na dzień jej podjęcia, tj. na dzień 29 sierpnia 2019 r., niezależnie od tego czy została zachowana określona przepisami procedura likwidacji (względnie utworzenia) placówki. Wskazać trzeba, że wymieniona uchwała Rady Gminy Grunwald jest aktem w dalszym ciągu obowiązującym, wyrokiem z 29 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 183/23 (nieprawomocnym) tutejszy Sąd oddalił skargę s. na tę uchwałę. W związku z tym należy przyjąć w rozpatrywanym przypadku deklarację organów gminy
o włączeniu oddziału przedszkolnego do struktur przedszkola, co ma znaczenie dla oceny prawidłowości przyjętej przez organ metodologii ustalenia wydatków bieżących, uwzględniającej właśnie fakt połączenia oddziału przedszkolnego z przedszkolem przed dokonaniem aktualizacji PKD w październiku. Istotne jest również, że NSA w ww. wyroku jednoznacznie stwierdził, że statystyczna liczby dzieci (uczniów przedszkola) powinna być ustalana zgodnie z dyspozycją art. 11 ust. 2 u.f.z.o. (...) NSA wskazał, że zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt. 1 i 2 u.f.z.o. aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w październiku, jak w przedmiotowej sprawie, dokonuje się w oparciu o plan dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego według stanu z 30 września oraz zaktualizowaną zgodnie z art. 11 u.f.z.o statystyczną liczbę dzieci. (...) Jak zaznaczył NSA w wiążącym w sprawie wyroku, zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a) u.f.z.o. w aktualizacji uwzględnia się "plan dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego według stanu na dzień 30 września". (...) Mając powyższe na uwadze oraz treść pisma organu z 12 listopada 2019 r. (załączonego do skargi), przedstawiającego przyjętą przez organ metodologię aktualizacji PKD dla przedszkoli w październiku 2019 r. a także przedłożone w toku postępowania sądowego dokumenty (dopuszczone jako dowód na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a.) Sąd stwierdził, że obliczenia organu nie są transparentne, nie wszystkie obliczenia zostały należycie udokumentowane, organ nie uwzględnił wszystkich wydatków bieżących zaplanowanych w budżecie na prowadzenie przedszkola, wynikających w szczególności z połączenia oddziału przedszkolnego, co mogło mieć wpływ na zaniżenie PKD. (...) Z podanych przyczyn, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie związany dokonaną przez Sąd oceną prawną i wskazaniami przez co do dalszego postępowania wynikającymi z przedstawionych powyżej rozważań, zgodnie z art. 153 p.p.s.a."
Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację (...) albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Przepis art. 146 § 1 p.p.s.a. normujący postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania w razie uwzględnienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (odpowiednie stosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Według art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Według art. 190 p.p.s.a., sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i przepisy postępowania. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny nie może wykraczać poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej. Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną. Wydanie wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny z pominięciem wykładni dokonanej w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy sformułowaniu takiego zarzutu w skardze kasacyjnej prowadzi do jej uwzględnienia. Adresatem normy z art. 190 p.p.s.a. jest sąd, któremu sprawa została przekazana, a zastosowanie wskazanego przepisu w konkretnej sprawie przyspiesza postępowanie sądowoadministracyjne przez ostateczne przesądzenie pewnych kwestii spornych jeszcze przed przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Wykładnia prawa dokonana w trybie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., wiąże nie tylko sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpatrzeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie będąc z mocy art. 190 p.p.s.a. związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (dokonaną w wyrokach z 7 grudnia 2022 r. oraz z 20 września 2024 r.) wyrokiem z 8 stycznia 2025 r., I SA/Ol 433/24 uwzględnił ją i wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wiążące w sprawie sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie obecnym w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego po przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia jest zobowiązany zbadać zgodność podstaw kasacyjnych z ocenę prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi we wskazanym wyroku.
Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie związany jest wykładnią prawa dokonaną w trybie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2022 r., I GSK 1577/20. W tym wypadku wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i przepisy postępowania, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną opartą na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Natomiast, związanie wykładnią prawa dokonaną w trybie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 września 2024 r., I GSK 346/24 obejmuje jedynie przepis postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie prawidłowego sporządzenia uzasadnienia orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po ponownym rozpoznaniu skargi na czynność Wójta Gminy Grunwald w przedmiocie aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej opublikowanej 31 października 2019 r. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy. Przyjmuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu kasatoryjnym może nie tylko przeprowadzić krytykę orzeczenia sądu pierwszej instancji w kontekście zarzutów skargi kasacyjnej, dokonując prawidłowej wykładni prawa na tle przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, ale także narzucić temu sądowi określony sposób postępowania, który wyeliminuje powstałe w toku rozpoznania sprawy uchybienia i wątpliwości. Obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, jest najpierw ustalenie, jaką wykładnię prawa zawiera wcześniejsze orzeczenie, jakich norm prawnych ona dotyczy, oraz ocena zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 września 2024 r., I GSK 346/24. Według art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Wadliwie sporządzone uzasadnienie nie zawierające wyjaśnienia ustawowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia uniemożliwia kontrolę kasacyjną wyroku, podobnie kiedy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy zwrócić uwagę na to, że według art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił również wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2022 r., I GSK 1577/20, co wynika wprost z poszczególnych fragmentów uzasadnienia wyroku Sądu I instancji z 8 stycznia 2025 r. Związanie wykładnią prawa dokonaną we wskazanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego spowodowało, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a., nie mógł już zastosować art. 134 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają bowiem zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 190 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył że Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną, będąc związany przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził kompletną wykładnię prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Z mocy art. 170 p.p.s.a. (Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby) wskazane prawomocne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wytyczyły granice rozpoznania sprawy po uchyleniu dwóch wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
Według art. 190 zdanie drugie p.p.s.a., nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oparcie skargi kasacyjnej wbrew temu zakazowi na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa, ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zawsze powoduje oddalenie skargi kasacyjnej. Skoro w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2022 r. jednoznacznie przedstawił prawidłowy sposób dokonania wykładni przepisów dotyczących aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej, to jest to wykładnia niepodważalna. Wykładnia prawa dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. musi być uznana za jedynie słuszną, nawet gdyby sąd I instancji i strony miały odmienne stanowisko (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2016 r., I GSK 1088/14, LEX nr 2081039). Gdyby Sąd I instancji pominął w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, byłoby to istotne uchybienie uzasadniające wniesienie skargi kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w składzie obecnym w sprawie ze skargi kasacyjnej od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego wydanego po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania jest zobowiązany zbadać zgodność podstaw kasacyjnych z treścią wykładni prawa dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2022 r., którą jest związany. Zarzuty obu skarg kasacyjnych podważają i naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2017 r., FSK 541/15 (LEX nr 2258576) wyraził następujący pogląd: "Na mocy art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznawaniu danej sprawy jest związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w zakresie prawa materialnego jak i przepisów postępowania, przy czym ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni (a w konsekwencji zastosowania) przepisów postępowania. W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy co do oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne."
Przyjmuje się, że oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Nie ma jednak przeszkód normatywnych, aby w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywy zawężone do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, co oznacza że w skardze kasacyjnej należy sformułować w sposób jednoznaczny podstawy kasacyjne oraz umotywować je w taki sposób, aby poszczególne fragmenty uzasadnienia można było połączyć z poszczególnymi zarzutami. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga zatem prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji oraz uzasadnienia zarzutu ich naruszenia. Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Natomiast, prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego.
Należy przypomnieć, że podstawą prawną rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 8 stycznia 2025 r., I SA/Ol 433/24 jest art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z odpowiednim zastosowaniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Skarga kasacyjna S. "P. D. P." im. J. P. w O. opiera się na podstawie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. W tych ramach kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: "art. 141 § 4, art. 133 § 1 i art 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7,10 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a."; "art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a w zw. z art 190 p.p.s.a."; "art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 253 k.p.c. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a.".
Zgodnie z podstawową zasadą techniki prawodawczej tj. zasadą konsekwencji terminologicznej, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Z tej zasady wynika, że "wykładnia prawa" dokonana w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 190 p.p.s.a. oraz "wytyczne sądu" nie są pojęciami tożsamymi. Należy podkreślić, że w p.p.s.a. nie istnieje pojęcie "wytyczne sądu", tym samym nieuprawnionym jest posługiwanie się tym zwrotem, jak to uczynił kasator w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ uzasadnienie wyroku z 8 stycznia 2025 r. spełnia wymogi ustawowe, a wyrok został wydany po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Artykuł 134 § 1 p.p.s.a. nie miał zastosowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy po uwzględnieniu skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie stosował przepisów kpa, ponieważ czynność Wójta Gminy Grunwald w przedmiocie aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej opublikowanej 31 października 2019 r. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy nie jest decyzją administracyjną wydaną w trybie art. 104 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie naruszył art. 153 p.p.s.a., ponieważ w dacie wyrokowania 8 stycznia 2025 r. nie istniało prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wydane w trybie art. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny dwa razy wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., co skutkowało zastosowaniem w sprawie art. 190 p.p.s.a. Przyjmuje się, że: "Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" – tak: A. Kabat [w:] B. Dauter , M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153. "Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)" – tak: J. P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2011, art. 153.
W ocenie składu orzekającego w tej sprawie, stanowisko to ma również zastosowanie do art. 190 p.p.s.a., który jest przepisem prawa materialnego (zawartym w tym samym akcie co przepisy postępowania), ponieważ nakłada na sąd, któremu sprawa została przekazana, a także z mocy art. 170 p.p.s.a. inne sądy i inne organy państwowe określony obowiązek, którego nie wykonanie skutkuje sankcją w postaci uchylenia wyroku sądu administracyjnego wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy. Przepis ten reguluje stosunki pomiędzy podmiotami postępowania sądowoadministracyjnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Niezastosowanie się przez wojewódzki sąd administracyjny do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na tej podstawie - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Podnosząc zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. przez błędną jego wykładnię kasator winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tego przepisu w konkretnej sprawie. Podnosząc zarzut niewłaściwego zastosowania art. 190 p.p.s.a. kasator winien sprecyzować, na czym konkretnie polegało naruszenie wykładni prawa, czy naruszono wykładnię dotyczącą zastosowania przepisów postępowania, czy też wykładnię dotyczącą zastosowania prawa materialnego, lub też obie te wykładnie. Stawiając te zarzuty Sądowi I instancji, który uwzględnił skargę na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej wyrokiem wydanym po ponownym rozpoznaniu skargi kasator winien w uzasadnieniu przytoczonej podstawy skargi kasacyjnej (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) precyzyjnie wskazać te fragmenty pisemnego uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjego uwzględniającego skargę kasacyjną, w których zawarto elementy wykładni przepisów postępowania, elementy wykładni prawa materialnego, lub obie te wykładnie, których nie uwzględnił Sąd I instancji ponownie rozpoznając skargę na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej.
Z tych powodów, stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. nie może być prawnie skuteczne.
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. O istotnych wątpliwościach można mówić wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione, są sporne. Przeprowadzenie dowodu (dopuszczenie dowodu) ma formę postanowienia, które zapada na rozprawie; wpisuje się je do protokołu rozprawy bez spisywania odrębnej sentencji, ponieważ nie przysługuje na nie zażalenie. Postanowienie podlega ogłoszeniu i nie wymaga uzasadnienia. Dopuszczając dowód, sąd powinien wskazać, jakie okoliczności mają nim być stwierdzone. Do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 106 § 5 p.p.s.a.). Przepisami Kodeksu postępowania cywilnego, które mają odpowiednie zastosowanie do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. są, między innymi: art. 233 § 1 kpc (Zasada swobodnej oceny dowodów); art. 235 kpc (Zasada bezpośredniości); art. 236 § 1 kpc (Postanowienie dowodowe). W postanowieniu o dopuszczeniu dowodu sąd powinien oznaczy środek dowodowy i fakty, które mają nim zostać wykazane. Postanowienie o przeprowadzeniu dowodu, winno oznaczyć precyzyjnie środek dowodowy, w przypadku dokumentów z podziałem na dokumenty urzędowe i dokumenty prywatne. Gdy sąd administracyjny I instancji przeprowadzi postępowanie dowodowe, winien zaprezentować kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów (odpowiednie stosowanie zasady swobodnej oceny dowodów z art. 233 § 1 kpc), a przede wszystkim przedstawić dodatkowe ustalenia faktyczne dokonane w omawianym trybie w zakresie objętym sprawą administracyjną, których nie dokonał, lub błędnie dokonał organ administracji publicznej. Zarzut naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów są oczywiście błędne, a w konsekwencji błędne są również dodatkowe ustalenia faktyczne dokonane przez Sąd I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowody uzupełniające z dokumentów złożonych przez pełnomocnika s. do skargi kasacyjnej z 3 stycznia 2024 r. oraz dokumentów dołączonych do pisma procesowego z 2 stycznia 2025 r. Ostatni zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej nie poddaje się kontroli kasacyjnej, po pierwsze z powodu braku zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 233 § 1 kpc oraz powiązania art. 106 § 3 p.p.s.a. z przepisami art. 153 p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a., a także z powodu braku jego uzasadnienia oraz nie wykazania, że to zarzucane naruszenie przepisów postępowania było uchybieniem, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna S. "P. D. P." im. J. P. w O. nie ma uzasadnionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Skarga kasacyjna Wójta Gminy Grunwald opiera się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. W tych ramach kasator zarzucił Sądowi I instancji: "naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 44 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 44 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 9, 12 ust. 1 i art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203, dalej jako u.f.z.o.) poprzez uznanie, że obliczenia organu nie są transparentne, nie wszystkie obliczenia zostały należycie nie uwzględnił wszystkich wydatków bieżących udokumentowane, organ planowanych w budżecie na prowadzenie przedszkola, co miało wpływ na zaniżenie PKD, podczas gdy aktualizacja wysokości PKD w październiku 2019 r. w stosunku do punktu przedszkolnego prowadzonego przez S. "P. D. P." im. J. P. w O. została przeprowadzana zgodnie z obowiązującymi przepisami."
Naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie polega na błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Stawiając w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie kasator ma obowiązek wyjaśnić, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego.
Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Skoro skarga kasacyjna nie opiera się na podstawie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to tym samym kasator nie podważył skutecznie ustaleń w zakresie okoliczności sprawy, co do których Naczelny Sąd Administracyjny wyraził swoje stanowisko w ramach wykładni prawa ustalonej wyrokiem z 7 grudnia 2022 r., I GSK 1577/20. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i przepisy postępowania, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną opartą na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyroku z 8 stycznia 2025 r., I SA/Ol 433/24 kwestionując stan faktyczny przyjęty do czynności Wójta Gminy Grunwald w przedmiocie aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej opublikowanej 31 października 2019 r. na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy wyraził następujące wskazania co do dalszego postępowania:
"1. obliczenia organu nie są transparentne, nie wszystkie obliczenia zostały należycie udokumentowane, organ nie uwzględnił wszystkich wydatków bieżących zaplanowanych w budżecie na prowadzenie przedszkola, wynikających w szczególności z połączenia oddziału przedszkolnego, co mogło mieć wpływ na zaniżenie PKD;
2. organ pominął przy obliczeniach kwotę 117.349,88 złotych z rozdziału 80103. Z zawartych w tym rozdziale paragrafów wynika, że suma ta obejmuje wynagrodzenia dla osób zatrudnionych do prowadzenia grupy sześciolatków (pierwotnie oddziału przedszkolnego w ZSP);
3. objęte planem na dzień 30 września 2019 r. wydatki w rozdziale 80103 pozostawały aktualne i obejmowały uposażenie pracowników prowadzących grupę sześciolatków. Powinny być zatem wliczone do wydatków bieżących przedszkola, do którego grupa ta została włączona;
4. rozbieżności te są niezrozumiałe i podważają słuszność przyjęcia do aktualizacji niższej z podanych sum. Organ musi wyjaśnić z czego wynikają wskazane rozbieżności i ustalić prawidłową sumę wydatków zaplanowanych w rozdziale 80104;
5. skład orzekający podziela również zastrzeżenia s. co do prawidłowości przyjętej do obliczeń powierzchni przedszkola, a uwzględnionej przy rozdziale kosztów wspólnych za media;
6. nie ma w nim natomiast żadnych ustaleń na temat powierzchni pomieszczeń przedszkola. Nie wiadomo więc na jakiej podstawie Dyrektor ZSP uznał, że powierzchnia przedszkola po połączeniu z oddziałem przedszkolnym wynosi 135,45 m² ;
7. przy czym nie wiadomo w ogóle na jakiej podstawie, w oparciu o jakie dokumenty, organ przyjął podane sumy wynagrodzeń. Organ nie podał żadnych wyjaśnień na ten temat. W związku z tym nie sposób zweryfikować czy są to dane prawidłowe i czy wydatki na te cele zostały zaplanowane w budżecie i w jakiej ewentualnie wysokości."
Skarga kasacyjna Wójta Gminy Grunwald nie ma uzasadnionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.
Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.
oddalił obie skargi kasacyjne.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania kasacyjnego gdyż to skarżące S. wniosło skargę kasacyjną od korzystnego dla niego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W postępowaniu kasacyjnym orzekanie o zwrocie kosztów między stronami w zależności od wyniku procesu ma ograniczony zasięg do przypadków wskazanych w art. 203 i 204 p.p.s.a. Zgodnie z art. 204 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną jest zobowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ tylko w przypadku, gdy zaskarżyła skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji oddalający skargę. Nie ma natomiast takiego obowiązku, gdy przedmiotem zaskarżenia był wyrok Sądu I instancji stwierdzający bezskuteczność zaskarżonej czynności aktualizacji wysokości podstawowej kwoty dotacji oświatowej.