I GSK 457/18

I GSK 457/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2021-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-03-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Dudra
Henryk Wach /przewodniczący sprawozdawca/
Izabella Janson
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1291/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2017-05-31
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
art. 49 e
Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 153, art. 141 § 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 1291/16 w sprawie ze skargi A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1291/16 oddalił skargę A. (dalej: strona skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z [...] marca 2016 r. w przedmiocie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:
I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez nieuwzględnienie, że w decyzjach wydanych przez organy I i II instancji doszło do obrazy przepisów prawa administracyjnego - materialnego, tj.:
1) art. 49e ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. nr 127 poz. 721),
2) przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 20 grudnia 2012 roku, w sprawie trybu i sposobu przeprowadzania kontroli przez organy upoważnione do kontroli na podstawie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, (Dz.U. z roku 2013 poz.29), ze względu na to, że przepis przywołany jako podstawa prawna decyzji, na którego naruszenie wskazano w pkt. 1) powyżej, nie znajdował zastosowania w sprawie, tym bardziej, że została przeprowadzona kontrola, o jakiej mowa w przepisach rozporządzenia wymienionego w pkt. 2) powyżej, wobec czego przyjąć należy, że doszło do wydania decyzji administracyjnych obu instancji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.),
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w tym:
1) obrazę przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jest:
a) art. 153 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie się przez organy obu instancji do wiążącej oceny, wniosków oraz wytycznych wynikających z treści niezaskarżonego przez żadną ze stron i wobec tego prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2015 roku, sygn. akt V SA/Wa 996/15, zgodnie z którym w okolicznościach sprawy nie zaistniały przesłanki zwrotu dotacji wymienione w przywołanym wyżej w ust. 1 zarzutów, art. 49e ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, podczas gdy zarówno organ I instancji, jak również SKO w Ostrołęce w zaskarżonej decyzji uznały powyższy przepis za wyłączną materialno- prawną podstawę swoich rozstrzygnięć;
b) art. 141 § 4 p.p.s.a. ze względu na to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich obligatoryjnych elementów, takich jak zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze, opisu stanowiska strony przeciwnej, a także jednoznacznego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.
2) pominięcie przez WSA w Warszawie naruszeń przepisów o postępowaniu administracyjnym mających bezpośredni wpływ na treść obu decyzji objętych skargą złożoną do tego Sądu, w konsekwencji także na treść rozstrzygnięcia sądowo administracyjnego, omówionych w treści uzasadnienia odwołania od decyzji Starosty Ostrołęckiego, a następnie skargi do WSA w Warszawie, a w tym:
a) art. 9 i art. 11 wobec nienależytego pouczenia strony skarżącej występującej w sprawie bez profesjonalnego pełnomocnika i niewyjaśnienia w sposób prawidłowy zasadności przesłanek, jakimi organy obu instancji kierowały się przy załatwianiu sprawy;
b) art. 10 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. art. 38 k.p.a. oraz art. 61 § 1 i 4 k.p.a., poprzez niepowiadomienie strony o ponownym wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie, a w szczególności poprzez niezapewnienie stronie skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego oraz niewyjaśnienie przyczyn odstąpienia do realizacji powyższego obowiązku, wbrew jednoznacznemu uregulowaniu zawartemu w art. 10 § 2 k.p.a., zważywszy, że w sprawie nie zaistniały przesłaniu określone w tym przepisie i następnie nieuwzględnienie w postępowaniu odwoławczym przedmiotowego zarzutu naruszenia kilku kolejnych przepisów;
c) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz 78 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej jak również obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organy administracji publicznej, całego materiału dowodowego, ze względu na niedokonanie w ponownym rozpoznaniu sprawy w I instancji, a następnie w postępowaniu odwoławczym żadnych czynności, przy jednoczesnym niezapewnieniu stronie skarżącej możliwości składania wniosków dowodowych w trakcie ponownego rozpoznania sprawy, w tym także w trakcie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Ostrołęce;
d) art. 81 k.p.a., w związku z art. 10 § 1 k.p.a. ze względu na to, że w postępowaniu odwoławczym, analogicznie jak miało to miejsce w trakcie postępowania w I instancji, za udowodnione uznane zostały takie okoliczności faktyczne, w odniesieniu do których strona nie miała możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, podczas gdy w sprawie zachodziły okoliczności, o jakich mowa w art. 10 § 2 k.p.a.
e) art. 107 § 1 i 3 k.p.a., z uwagi na to, że skarżona do WSA w Warszawie decyzja organu II instancji, podobnie jak decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r., została wydana bez podstawy prawnej, a nadto nie zawiera także uzasadnienia faktycznego oraz prawnego spełniającego kryteria wynikające ze wskazanych w niniejszym punkcie przepisów, bowiem za takowe nie można uznać tej części decyzji, która została opatrzona mianem uzasadnienia, co zostało szczegółowo omówione niżej.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Za podstawę wyroku z 31 maja 2017 r., V SA/Wa 1291/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce. Na podstawie umowy z [...] grudnia 2003 r. zawartej między Zarządem Powiatu Ostrołęckiego a skarżącym utworzono i prowadzono Warsztaty [...] które miały działać prawidłowo do końca 2013 r. 27 grudnia 2013 r. pracownicy [...] dokonali sprawdzenia realizacji umowy obowiązującej do 31 grudnia 2013 r. i ustalili, że w placówce nie było ani wyposażenia ani żadnych uczestników, co oznaczało że PKPS nie realizował umowy - nie prowadził Warsztatu [...] i wydatki za okres od 23 grudnia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r., wykazane w sprawozdaniu rocznym PKPS zaliczone zostały do wydatków niekwalifikowalnych. Następnie [...] decyzją z [...] września 2014 r. zażądało zwrotu 7.875 złotych dotacji pochodzącej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych wraz z odsetkami. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce decyzją z [...] grudnia 2014 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 września 2015 r., V SA/Wa 996/15 uchylił zaskarżoną decyzję. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce decyzją z [...] grudnia 2015 r. uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego [...] decyzją z [...] stycznia 2016 r. zażądało zwrotu kwoty 7.875 złotych pochodzącej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych i wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce decyzją z [...] marca 2016 r. uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej wysokości kwoty dotacji żądanej do zwrotu i orzekło o żądaniu od PKPS zwrotu kwoty 6.125 złotych dotacji pochodzącej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Organ odwoławczy nie zgodził się z organem I instancji, że celem wyznaczonego spotkania 30 grudnia 2013 r. było omówienie sposobu i miejsca przejęcia lokalu 31 grudnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że od 23 grudnia 2013 r. do końca okresu wypowiedzenia, czyli do 31 grudnia 2013 r. Warsztat [...], na który udzielono dofinansowanie, nie funkcjonował w sposób przewidziany w umowie z [...] grudnia 2003 r., a więc w tym okresie nie była prowadzona działalność rehabilitacyjna i nie odbywała się terapia zajęciowa. Z akt sprawy wynika, że sprzęt został wywieziony 23 grudnia 2013 r. przez Zarząd Rejonowy PKPS w Ostrołęce, a opróżnienie pomieszczeń nastąpiło wcześniej z tego powodu, że prowadzący musiał mieć czas na likwidację. W konsekwencji tego prowadzący odstąpił od zorganizowania dowozu, gdyż spowodowałoby to bezpodstawne zwiększenie wydatków. Zlikwidowanie działalności warsztatu z dniem 23 grudnia 2013 r. było zamierzone i celowe, co oznacza że dotacja udzielona na działalność do końca 2013 roku winna zostać częściowo zwrócona. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 2 września 2015 r. wyraził w trybie art. 153 p.p.s.a. ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania:
"Zdaniem sądu okoliczności sprawy nie wskazują w sposób jednoznaczny na to, aby skarżący dopuścił się zarzucanych mu nieprawidłowości i to w całym wskazanym przez organ okresie. Trzeba bowiem pamiętać, że zastrzeżenia organu dotyczące funkcjonowania prowadzonego przez skarżącego Warsztatu Terapii Zajęciowej odnosiły się do końca 2013 r., a więc do okresu specyficznego, gdy chodzi o faktyczną możliwość realizacji zadania. Teza powyższa jest tym bardziej uprawniona, że zdaniem organu skarżący nie prowadził WTZ jedynie w okresie od 23 grudnia do 31 grudnia tegoż roku. Jeśli więc zastrzeżenia dotyczą jedynie ww. okresu to trzeba przypomnieć, iż na dzień 24 grudnia 2013 r. (wtorek) przypadała Wigilia, zaś na dwa kolejne dni, tj. 25 i 26 grudnia (środa i czwartek) Święta Bożego Narodzenia. Kolejnym dniem świątecznym była niedziela 29 grudnia 2013 r. Jeśli do tego dodamy, iż począwszy od "nowego" 2014 r. WTZ miał prowadzić inny podmiot (już nie skarżący), a starosta pismem z dnia 18 grudnia 2013 r. powiadomił skarżącego o konieczności przekazania kluczy do lokalu, w którym odbywały się zajęcia w dniu 30 grudnia 2013 r. o godz. 8:00 (w poniedziałek), to jawi się pytanie, czy i w jaki sposób skarżący mógł realizować umowę w dni świąteczne oraz w dniu 30 i 31 grudnia 2013 r. i czy przynajmniej po części realizacji umowy nie uniemożliwił tenże starosta. Skarżący podnosi również w sposób przekonujący, iż wyposażenie WTZ stanowiło jego własność i nie mogło zostać pozostawione nowemu podmiotowi bez żadnej umowy dotyczącej korzystania z niego, tym bardziej, że nikt nie wystąpił z jakąkolwiek propozycją w tym zakresie. Powyższe oznacza także i to, że skarżący powinien mieć czas i faktyczne możliwości oddania lokalu w związku z zakończeniem prowadzenia przez niego działalności (WTZ) w należytym stanie, tzn. chociażby uprzątniętego z przedmiotów stanowiących jego własność. Organ nie wskazuje, czy i kiedy skarżący mógł to zrobić, a nadto dlaczego zarzucił mu brak prowadzenia zajęć także w dni ustawowo wolne od pracy. Uczyni to ponownie rozpoznając sprawę. Mając powyższe na względzie sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Podstawą wyroku jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a."
Przepisy art. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przez ocenę prawną wyrażoną przez wojewódzki sąd administracyjny rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Ocena prawna o charakterze wiążącym wyrażona przez Sąd I instancji obejmuje wykładnię konkretnego przepisu prawa materialnego celem jego prawidłowego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Z kolei, ocena prawna obejmująca przepisy postępowania wskazuje sposób ich zastosowania przez organ administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i jest powiązana ze wskazaniami co do dalszego postępowania. Ocena prawna wyrażona przez wojewódzki sąd administracyjny jest opinią, osądem, krytyką, diagnozą o dotychczasowym zastosowaniu przepisów prawa w zaskarżonym akcie przez organ administracji publicznej. Elementy oceny prawnej muszą zostać wyrażone w postaci jednoznacznych twierdzeń sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Także Naczelny Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Ocena prawna wyrażona przez wojewódzki sąd administracyjny w trybie art. 153 p.p.s.a. w wyroku uchylającym decyzję ostateczną musi być uznana za jedynie słuszną, nawet gdyby organ administracji publicznej i strony miały odmienne stanowisko (porównaj: wyrok NSA z 18 kwietnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1088/14, LEX nr 2081039). Gdyby organ administracji publicznej i Sąd I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy pominęli ocenę prawną i wskazania, byłoby to istotne uchybienie procesowe uzasadniające oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 153 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich wojewódzki sąd administracyjny rozpoznał skargę, w tym postępowaniu nie ma już zastosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny jest związany zarzutami i wnioskami skargi i nie bada już w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, lecz w zakresie wytyczonym przepisem art. 153 p.p.s.a. Inaczej mówiąc, prawodawca założył że wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. dostrzegł już wszystkie naruszenia prawa, a w uzasadnieniu wyroku wyraził pełną ocenę prawną oraz zawarł wszystkie wskazania co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku z 31 maja 2017 r. stwierdzając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce nie naruszyło art. 153 p.p.s.a. przedstawił następujące uzasadnienie:
"Zdaniem Sądu wytyczne zawarte w wyroku z dnia 2 września 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 996/15 zostały w całości uwzględnione i prawidłowo omówione. Brak było wskazówek odnośnie przeprowadzenia nowych dowodów w sprawie, dlatego oparcie się na tym samym, kompletnym materiale dowodowym przez organ nie było błędem."
Zgodnie z podstawową zasadą techniki prawodawczej tj. zasadą konsekwencji terminologicznej, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Z tej zasady wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez wojewódzki sąd administracyjny w trybie art. 153 p.p.s.a. oraz "wytyczne"; "wskazówki" nie są pojęciami tożsamymi. Należy podkreślić, że w p.p.s.a. nie istnieją pojęcia: "wytyczne Sądu"; "wskazówki Sądu."
Skarga kasacyjna od zaskarżonego wyroku oparta na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. nie uwzględnia oceny prawnej i wskazań wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 2 września 2015 r., którymi związany jest również Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt II ppkt. 1) a) i b) petitum skargi kasacyjnej strona zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 153 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.
Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego – za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 stwierdził: "Przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia." Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe, ponadto Sąd wydał wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.
W świetle przedstawionego stanu faktycznego sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył też art. 153 p.p.s.a. akceptując sposób ponownego rozpatrzenia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce. Podkreślić jeszcze raz należy, że Sąd I instancji wskazał na ponowną ocenę zgromadzonych dowodów, nie zaś na uzupełnienie postępowania dowodowego.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt II ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej strona zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie wielu wskazanych tam przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie są trafne zarzuty podniesione w pkt od a) do pkt e) z tego powodu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi wyrokiem z 2 września 2015 r. uwzględniającym skargę, będąc związany przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. nie stwierdził naruszeń prawa podnoszonych w skardze kasacyjnej. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpatrując sprawę nie mógł naruszyć przepisów wskazanych przez autora skargi kasacyjnej. Dodać do tego wypada, że nie można zgodzić się z twierdzeniem strony o obowiązku organu wszczęcia na nowo postępowania w związku z tym, że WSA wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, a SKO uchyliło decyzję organu I instancji. Uchylenie decyzji przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania PCPR nie stanowi o wszczęciu nowego postępowania. W takim przypadku nie wydaje się ponownie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie. Sprawa administracyjna, której przedmiotem był zwrot dotacji dalej była bowiem procedowana, efektem czego było określenie przez SKO niższej kwoty tego zwrotu. Poza tym w zakresie tych wszystkich zarzutów procesowych stwierdzić należy, jak to już wcześniej zauważono, iż aby były one skuteczne trzeba wskazać wpływ tych naruszeń na wynik sprawy, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce nie naruszył żadnego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miały zastosowanie w sprawie sądowoadministracyjnej. Należy podkreślić, że zasadniczym ustaleniem dokonanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce niepodważonym przez stronę skarżącą było to, że sprzęt został wywieziony 23 grudnia 2013 r. przez Zarząd Rejonowy PKPS w Ostrołęce, a opróżnienie pomieszczeń nastąpiło wcześniej z tego powodu, że prowadzący musiał mieć czas na likwidację. Zlikwidowanie działalności warsztatu z dniem 23 grudnia 2013 r. było zamierzone i celowe, co oznacza że dotacja udzielona na działalność do końca 2013 roku winna zostać częściowo zwrócona. Warsztat nie funkcjonował od 23 grudnia 2013 r., gdyż z żądaniem zwrotu kluczy i zdania lokalu Starosta wystąpił 18 grudnia 2013 r. Od kwoty 7.875 złotych (9 dni x 875,03 zł), której domaga się organ I instancji winna zostać zatem odjęta, po stosownym zaokrągleniu, kwota 1.750 złotych.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 49e ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych przez jego niewłaściwe zastosowanie. Podniesiony zarzut strona sformułowała w ten sposób: "(...) nie znajdował w sprawie zastosowania."
Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej pozostają w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego tj. wyliczeniem kwoty podlegającej zwrotowi. Skoro autor skargi kasacyjnej nie podważył skutecznie tego ustalenia w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to stawianie Sądowi I instancji zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie może być prawnie skuteczne.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zaakceptował zastosowanie przepisów prawa materialnego do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy.
Zgodnie z art. 36 ust. 2 i 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zadania, o których mowa w ust. 1, mogą być realizowane ze środków Funduszu przez fundacje i organizacje pozarządowe również na zlecenie samorządu województwa lub powiatu. Do zlecania zadań, o którym mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Ta ustawa reguluje, między innymi zasady sprawowania nadzoru nad prowadzeniem działalności pożytku publicznego. Organizacje pozarządowe lub podmioty (...) przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem wskazanych przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (art. 16 ust. 1). Umowa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności i może być zawarta na czas realizacji zadania lub na czas określony, nie dłuższy niż 5 lat. W Rozdziale 4 Nadzór uregulowano czynności kontrolne (art. 29), protokół pokontrolny (art. 31) oraz wystąpienie pokontrolne (art. 32). Wystąpienie pokontrolne zawiera ocenę stanu faktycznego wynikającą z ustaleń zawartych w protokole kontroli, w tym opis ustalonych uchybień, z uwzględnieniem przyczyn ich powstania, zakresu, skutków oraz osób odpowiedzialnych za ich powstanie, a także termin usunięcia uchybień, nie krótszy niż 30 dni od dnia doręczenia wystąpienia pokontrolnego.
Według art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie (...) ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty (...). W tej sprawie kwota podlegająca zwrotowi została ustalona w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości - zlikwidowanie działalności warsztatu z dniem 23 grudnia 2013 r. W konsekwencji, PKPS miał obowiązek zwrotu kwoty dotacji udzielonej na działalność do końca 2013 roku.
Podstawą prawną decyzji ostatecznej był 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Dokonując ustaleń faktycznych w sprawie organ administracji publicznej przed wydaniem decyzji określającej kwotę podlegającą zwrotowi miał obowiązek zbadania, czy ustalona w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości kwota jest wyliczona prawidłowo. Dokonując określenia kwoty przypadającej do zwrotu organ administracji publicznej w ramach postępowania dowodowego miał obowiązek dokonania oceny zapisów umowy z [...] grudnia 2003 r. oraz sposobu jej wykonania, a następnie dokonując wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, działając w ramach zasady swobodnej oceny dowodów prawidłowo ustalił, jaka kwota podlega zwrotowi.
Końcowo wskazać wypada, w kontekście złożonego przez stronę wniosku o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, że Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, nie ustala stanu faktycznego, nie ma takich kompetencji, ocenia jedynie legalność zaskarżonego orzeczenia przez pryzmat postawionych zarzutów kasacyjnych. NSA nie może oceniać zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem nowych dowodów nieznanych WSA. Uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez WSA. NSA mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa WSA z przyczyn temu sądowi nieznanych. Podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Odmienne zapatrywanie byłoby ewidentnie sprzeczne z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a.
W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 40/15, LEX nr 2304054 oraz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 25/14, LEX nr 2033721). Możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dotyczy co do zasady postępowania przed sądem pierwszej instancji. W myśl art. 193 p.p.s.a., do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jeżeli nie ma szczególnych, stosuje się wyłącznie odpowiednio. [...] Postępowanie kasacyjne polega na kontroli zaskarżonego wyroku pod kątem podstaw, na których środek zaskarżenia oparto (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 938/16, LEX nr 2470962
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.