I GSK 45/24

I SA/Łd 515/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Cezary Koziński /przewodniczący/
Grzegorz Potiopa /sprawozdawca/
Joanna Grzegorczyk-Drozda
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 45/24 - Wyrok NSA z 2024-12-06
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2082
art. 26 ust. 2
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych - t.j.
Sentencja
Dnia 20 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Koziński, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda, Asesor WSA Grzegorz Potiopa (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na czynność Zarządu Powiatu Sieradzkiego w przedmiocie ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej w wyniku aktualizacji stawki dotacji oddala skargę.
Uzasadnienie
Z akt sprawy wynika, że A sp. z o.o. z siedzibą w Ł.(dalej także: strona lub skarżąca) pismem z dnia 9 czerwca 2023 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność dokonaną przez Zarząd Powiatu Sieradzkiego w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej w wyniku aktualizacji stawki dotacji przysługującej na słuchaczy: Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych Z w S.w 2023 r. wyrażoną w wiadomości mailowej skierowanej do skarżącej w dniu 29 maja 2023 r.
W skardze strona wskazała, że poprzez dokonaną czynność doszło do naruszenia:
- art. 26 § 2 w zw. z art. 33 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 2 w zw. ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2082, dalej także: "u.f.z.o.") w zw. z art. 1 ust. 1, 3, 4, 9, 10,11, 14 , art. 10, art. 11 i art. 170 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz.1082, dalej także: "u.p.o.") poprzez ustalenie w wyniku aktualizacji miesięcznej stawki dotacji na 1 słuchacza w kwocie 3,02 zł, co stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły,
- art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski poprzez ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, co w konsekwencji prowadzi do naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia.
Z uwagi na zakres i charakter wskazanych naruszeń, strona wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci błędnego ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej przysługującej na słuchaczy Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych Z w S. w 2023 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżąca wyjaśniła, że organ w wiadomości mailowej skierowanej do niej w dniu 29 maja 2023 r. udzielił informacji o stawkach dotacji obowiązujących w roku w wyniku aktualizacji kwoty dotacji od miesiąca maja 2023 z wyrównaniem od 1 stycznia 2023 r. wraz ze wskazaniem "kwot dotacji na jednego ucznia/słuchacza obowiązujących w 2023 r.". Zgodnie z powyższą informacją, wysokość stawki dotacji obowiązującej na 1 słuchacza liceów ogólnokształcących dla dorosłych w 2023 r. wynosi 3,02 zł. Na tej podstawie skarżąca ustaliła, że stawka na słuchacza Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych wynosi około 3 zł.
Strona zauważyła, że w 2022 r. miesięczna dotacja na 1 słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie około 60 zł miesięcznie.
Zdaniem skarżącej powyższe oznacza, że kwota dotacji oświatowej na 1 ucznia na rok 2023 nie pokrywa nawet 1 godziny pracy zatrudnianego przez szkołę nauczyciela, a liczba przedmiotów nauczanych w szkole oznacza konieczność zatrudnienia większej liczby nauczycieli aniżeli tylko jednego. Ponadto takie ustalenie poziomu przekazywanych środków stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych, bowiem nie pozwoli na pokrycie nawet ułamkowej części ponoszonych kosztów prowadzenia szkoły, na które składa się wynagrodzenie kilkunastu nauczycieli zatrudnionych w oparciu o umowy o pracę z minimalnym wynagrodzeniem 3490 zł miesięcznie, dyrektora szkoły oraz koszt niezbędnej obsługi oraz lokali. Ustalona przez organ kwota dotacji uniemożliwia realizację prawa do nauki wynikającego z art. 70 Konstytucji RP. Ponadto, w ocenie strony, skoro z treści art. 170 ust. 1 u.p.o. wynika, że "prowadzenie szkoły (...) nie jest działalnością gospodarczą", a podmioty prowadzące szkołę realizują zadania publiczne powiatu, to dla realizacji wynikającego z ustawy zasadniczej powszechnego prawa do nauki konieczne jest finansowanie sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych w sposób umożliwiający realizację tego zadania.
W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w Sieradzu wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że przyznanie wskazanej kwoty dotacji na jednego ucznia zostało dokonane na podstawie art. 26 ust. 2 oraz art. 43 ust. 1 pkt. 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.f.z.o.
Ogłoszenie ustawy budżetowej na rok 2023 nastąpiło w dniu 8 lutego 2023 roku, z kolei termin 30 dniowy od ogłoszenia ustawy upłynął 10 marca 2023 roku, zatem miesiącem aktualizacji kwoty dotacji był miesiąc kwiecień 2023 roku, natomiast miesiącem wypłaty zaktualizowanej kwoty dotacji był miesiąc maj 2023 roku. Część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2023 jest dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie Prawo oświatowe, ustawie o systemie oświaty oraz niektórych innych ustawach.
Kwota subwencji oświatowej dla Powiatu S. na 2023 rok została skalkulowana zgodnie z algorytmem stanowiącym załącznik do Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023, które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2023 roku. Zmiany w funkcjonowaniu i finansowaniu oświaty niepublicznej w 2023 roku wprowadziła ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 (Dz. U. z 2022 r., poz. 2666). W 2023 roku zniesiony został limit dopuszczalnego poziomu spadku dotacji po aktualizacji dla szkół niepublicznych dla dorosłych. Zgodnie art. 40 ww. ustawy w roku 2023 do dotacji, udzielanej na podstawie art. 26 ust. 2 u.f.z.o., m. in. niepublicznemu liceum ogólnokształcącemu dla dorosłych, nie stosuje się przepisu art. 43 ust. 5 u.f.z.o. W związku z tym, średnia arytmetyczna kolejnych przekazywanych części dotacji zgodnie z art. 43 ust. 4 na ucznia/słuchacza może zmniejszyć się w 2023 roku o więcej niż 25% średniej arytmetycznej części dotacji, przekazanych odpowiednio na ucznia/słuchacza od początku roku budżetowego, do dnia poprzedzającego pierwszy dzień obowiązywania zaktualizowanej kwoty dotacji.
Organ wskazał, że z otrzymanej z Ministerstwa Edukacji i Nauki dokumentu pod nazwą Metryczka subwencji oświatowej na rok 2023 dla Powiatu S., w szczególności w odniesieniu do liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, kształcącym w trybie zaocznym, wynika:
- ze strony 1 poz. 10, sposób naliczenia subwencji oświatowej, gdzie na 279 uczniów/słuchaczy kwota przyznanej subwencji oświatowej przez Ministerstwo Edukacji i Nauki wyniosła 10.119,23 zł, co w przeliczeniu stanowi kwotę roczną 36,269641577 zł, natomiast miesięczną 3,02 zł na 1 ucznia/słuchacza.
- ze strony 1 poz. 32, sposób naliczenia subwencji oświatowej za tzw. efekt; kształcenia jednorazowa dotacja za uzyskane świadectwo dojrzałości), gdzie na 10 uczniów/słuchaczy kwota przyznanej subwencji oświatowej przez Ministerstwo Edukacji i Nauki wyniosła 68.912,31 zł, co w przeliczeniu stanowi kwotę 6.891,23 na 1 ucznia/słuchacza (w 2022 roku była to kwota 2.544,96 zł za świadectwo)
Z powyższego wynika, że wprawdzie zmiana spowodowała zmniejszenie miesięcznej/rocznej kwoty subwencji na osobę, jednak jednocześnie doszło do znacznego podwyższenia kwoty jednorazowej dotacji za efekt kształcenia. To oznacza, że nie jest prawdą jakoby zmiana sposobu naliczenia należnych szkole niepublicznej kwoty była jednostronnie niekorzystna dla szkoły.
Organ zauważył, że w dniu 29 maja 2023 roku drogą elektroniczną wysłano skarżącej kalkulację dotacji sporządzoną z zastosowaniem nowych stawek dotacji m.in. dla Liceum Ogólnokształcącego Z dla dorosłych, która określiła kwotę zwrotu w wysokości 22.816,04 zł z tytułu zmniejszenia miesięcznej stawki dotacji z 67,11 zł (stawka dotacji zastosowana w miesiącach I-IV 2023 roku z 2022 roku) do 3,02 zł (stawka dotacji ustalona zgodnie z otrzymaną subwencją oświatową na 2023 rok). Na podstawie wskazanej kalkulacji strona - w dniu 1 czerwca 2023 roku - dokonała zwrotu środków dotacji, ze względu na zmianę stawek, na rachunek bankowy Powiatu S..
Mając na uwadze powyższe Zarząd Powiatu Sieradzkiego uznał, że w sposób właściwy dokonał czynności w zakresie aktualizacji kwoty dotacji na ucznia/słuchacza w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych Z w oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023, które weszło w życie z dniem 1 stycznia 2023 roku, przepisy ustawy o finansowaniu zadań oświatowych oraz ustawy z dnia 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023. Jednocześnie, zaktualizowane i zastosowane stawki dotacji dla Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych Z od 1 maja 2023 roku są zgodne z naliczeniem subwencji oświatowej dla Powiatu S. na 2023 rok.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się niezasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej także: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności, badając dopuszczalność skargi, należy wskazać na ugruntowane w doktrynie stanowisko, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy [zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70].
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest prawidłowość ustalenia dotacji oświatowej należnej skarżącej. Podstawą prawną zaskarżonej czynności była u.f.z.o., która w art. 47 stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że czynności organu związane z ustaleniem wysokości dotacji lub ich przekazaniem, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak akcentuje się w orzecznictwie samo przekazanie (wypłata) dotacji jest wynikiem pewnego procesu, w ramach którego najpierw dochodzi do ustalenia wysokości przysługującej danemu podmiotowi dotacji. Tak więc przedmiotowa wypłata jest rezultatem określonego rodzaju kalkulacji, których zasady zostały wyraźnie sprecyzowane w przepisach omawianej ustawy. Zatem czynność przekazania dotacji jest poprzedzona stosowaniem przepisów prawa, którego prawidłowość powinna podlegać kontroli sądu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 28 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 310/20, publ. CBOSA).
Ponadto za uznaniem przekazania (wypłaty) dotacji za czynność z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., świadczy również to, że czynność ta spełnia warunki wyżej wskazane, tj.: - nie jest decyzją lub postanowieniem, - ma charakter indywidualny (odnosi się do konkretnego adresata – skarżącej), - podjęta została na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, - podjęta została w zakresie administracji publicznej, w ramach jednostronnego działania uprawnionego organu, wykonującego zadania z tego zakresu.
W ocenie Sądu skarga została wywiedziona w terminie. Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie czynności, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów sformułowanych w skardze.
Z niekwestionowanego stanu faktycznego wynika, że organ w wiadomości mailowej skierowanej do skarżącej w dniu 29 maja 2023 r. udzielił skarżącej informacji o stawkach dotacji obowiązujących w 2023 r. Zgodnie z powyższą informacją, wysokość stawki dotacji obowiązującej na 1 słuchacza liceów ogólnokształcących dla dorosłych w 2023 r. wynosi 3,02 zł.
W skardze natomiast strona nie kwestionowała technicznej metody dokonanych obliczeń i jej wyniku, uznając, że wyliczenia te są zgodne z rozporządzeniem MEiN. Zarzucała natomiast, że ustalenie bieżącej stawek dotacji na poziomie kilku złotych (kiedy w 2022 r. miesięczna dotacja na 1 słuchacza niepublicznego liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego się w systemie zaocznym kształtowała się na poziomie około 60 zł miesięcznie) stanowi jedynie pozorne dotowanie bieżącej działalności szkół niepublicznych. W ocenie skarżącej takie działanie powoduje, że cały ciężar i ryzyko prowadzenia szkół przerzucone zostaje na podmioty niepubliczne, stanowi przejaw dyskryminacji szkół niepublicznych oraz prowadzi do naruszenia konstytucyjnego prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Skarżąca podniosła, że ustalenie stawki dotacji na poziomie około 3 zł uniemożliwia bieżące funkcjonowanie szkoły. W jej ocenie regulacje zawarte w przepisach rozporządzenia z 2022 r. są sprzeczne z przepisami u.f.z.o. oraz z Konstytucją RP, dlatego też organ dotujący nie był zobowiązany do stosowania tego aktu.
W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że eksponowany w skardze udział władz publicznych w finansowaniu sektora oświaty spoza sektora finansów publicznych, urzeczywistnia konstytucyjnie umocowane powszechne prawo do nauki. Trzeba jednak podkreślić, że pomimo iż szkoły niepubliczne mogą być finansowane przez władze publiczne, dofinansowanie takie nigdy nie może być pełne, ale jedynie częściowe. Zawarte bowiem w art. 70 ust. 3 zd. 3 Konstytucji RP odesłanie do uregulowania materii dofinansowania uczelni niepublicznych w ustawie oznacza konsekwentnie, że ustawodawcy pozostaje znaczny margines swobody regulacyjnej pozwalającej na zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych w zależności np. od rodzaju szkoły i jej charakteru. W świetle ww. przepisu można postawić tezę, że w Konstytucji RP nie ma wyrażonego wprost obowiązku każdorazowego dofinansowania każdej uczelni niepublicznej, tym bardziej, że większość z takich uczelni ma ściśle komercyjny charakter i ich działalność gospodarcza (tak jak każda inna) może wiązać się z ryzykiem niepowodzenia finansowego.
Jak zauważono w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2013 r. w sprawie sygn. akt K 16/13 (publ. OTK-A 2013 Nr 9, poz. 135) użyte w art. 70 ust. 3 zd. 3 słowo "udział" samo w sobie nie implikuje żadnego konkretnego poziomu finansowania, gdyż udział ten może być mniejszy lub większy. Przesądza jedynie, że wkład państwa musi osiągnąć jakiś stopień minimalny (tak aby w ogóle zjawisko dofinansowywania szkół niepublicznych miało miejsce, bo inaczej art. 70 ust. 3 zd. 3 byłby niezrealizowanym upoważnieniem konstytucyjnym) i równocześnie nie może osiągnąć poziomu maksymalnego (całkowitego finansowania, to bowiem prowadziłoby do zrównania szkół publicznych ze szkołami niepublicznymi). Z art. 70 ust. 3 Konstytucji RP nie wynika więc prawo podmiotowe szkół niepublicznych do uzyskania środków na całość ich działalności, a w założeniu szkoły niepubliczne mają być finansowane w mniejszym stopniu ze środków budżetu państwa niż szkoły publiczne, gdyż podstawowa odpowiedzialność za ich gospodarkę finansową spoczywa na ich założycielach, a nie na władzy publicznej (zob. szerzej komentarz do art. 70 Konstytucji RP w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86 pod red. prof. dr hab. Marka Safjana, dr hab. Leszka Bosek, Warszawa 2016).
Zauważyć przy tym należy, że u.f.z.o. przyznaje niepublicznym placówkom oświatowym uprawnienie do korzystania z pomocy finansowej ze środków budżetowych jednostek samorządu terytorialnego w postaci dotacji. Funkcjonowanie szkoły niepublicznej i zapewnienie środków potrzebnych w tym zakresie to przede wszystkim domena organów prowadzących takie szkoły, z uwzględnieniem oczywiście możliwego wsparcia w postaci dotacji oświatowej.
Skarżąca oczekuje tymczasem, że kierując się zasadą hierarchiczności przepisów prawa, organ dotujący powinien ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełniając ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły, pominąć w tym zakresie przepisy rozporządzenia MEiN. Zdaniem Sądu umyka jednak stronie, że rola dotacji oświatowej nie polega na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę bądź jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Dotacja oświatowa jest dofinansowaniem, a nie sfinansowaniem wszystkich kosztów poniesionych przez placówkę. Poza tym, w odróżnieniu od placówek publicznych, organy prowadzące szkoły niepubliczne uprawnione są do pobierania opłat (w postaci np. czesnego) za naukę od dorosłych słuchaczy.
W ocenie Sądu istotnym jest również i to, że przyjęty w obecnym rozporządzeniu MEiN, a kwestionowany przez skarżącą, sposób finansowania w ramach subwencji niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych finansowania w podziale na etapy kształcenia, było wynikiem m.in. uwag Najwyższej Izby Kontroli, która wniosła o rozważenie zmian w zakresie dotowania szkół niepublicznych, stwierdzając, że pożądaną jakość kształcenia można osiągnąć, uzależniając udzielenie dotacji lub jej wysokość od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia. Zmiany finansowania niepublicznych szkół dla dorosłych, postulowane niejako przez Najwyższą Izbę Kontroli, ujęto w rozporządzeniu Ministra Edukacji i Nauki obowiązującym od 1 stycznia 2023 r. w taki sposób, aby w przypadku gdy uczeń zda egzamin zewnętrzny poziom finansowania przez cały cykl kształcenia był zbliżony do dotychczasowego lub też nieznacznie korzystniejszy. Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W istocie doszło zatem do zmiany sposobu finansowania, przy czym poziom finansowania przez cały cykl kształcenia był zbliżony do dotychczasowego lub też nieznacznie korzystniejszy, niemniej jednak poziom ten ostatecznie został uzależniony od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia.
W ocenie Sądu z tym właśnie systemem premiowania, uzależnionym od skuteczności i uzyskiwanych efektów kształcenia, skarżąca polemizuje. Argumenty podnoszone przez skarżącą stanowią jedynie wyraz jej negatywnej oceny zaistniałych zmian systemowych w zakresie sposobu finansowania niepublicznych szkół dla dorosłych i jako takie podlegają ocenie w ramach niniejszego postępowania. Celem i zakresem postępowania sądowego nie jest bowiem ocena zasadności czy też celowości wprowadzonych zmian w zakresie finansowania zadań oświatowych, a wyłącznie ocena prawidłowości ustalenia wysokości dotacji należnej skarżącej w świetle obowiązujących regulacji prawnych.
Mając jednak na uwadze argumentację skargi, podkreślić przy tym należy, że to do organów prowadzących szkoły niepubliczne należy takie dostosowanie oferty edukacyjnej, aby w rezultacie uzyskać ewentualną możliwość dotowania działalności w tym zakresie ze środków publicznych na większym poziomie, co też prawodawca zapewnił w regulacjach prawnych stymulujących uzyskanie podwyższonej jakości kształcenia w placówkach edukacyjnych dla dorosłych, poprzez zwiększenie finansowania liceów ogólnokształcących dla dorosłych "za zdany egzamin".
W tej sytuacji, zdaniem Sądu, inne rozłożenie akcentów i premiowanie jakości kształcenia nie oznacza, że dotowanie szkół niepublicznych stanie się pozorne, iluzoryczne. Dotacji oświatowej dla szkół niepublicznych nie można uznać za prawo nabyte, które raz przyznane w określonej wysokości trwa niezmiennie w kolejnych latach. Zróżnicowanie pomocy finansowej dla uczelni niepublicznych ze środków publicznych może zostać uzależnione nie tylko od rodzaju szkoły i jej charakteru, ale również od jakości oferowanych usług edukacyjnych. Z uzasadnienia projektu rozporządzenia MEiN, na podstawie którego została wyliczona wysokość miesięcznej dotacji oświatowej w 2023 r. wynika, że prawodawca założył zoptymalizowanie finansowania niepublicznych szkół policealnych i liceów ogólnokształcących dla dorosłych, przewidując że w roku 2023 będą kontynuowane rozwiązania projakościowe, odnoszące się do niepublicznych szkół, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, tj. zwiększenie finansowania "za zdany egzamin", a zmniejszenie środków naliczanych "za uczestnictwo w zajęciach". Przyjęcie takiego sposobu finansowania premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów zewnętrznych przez swoich słuchaczy. W ramach tego rozwiązania wydzielono bowiem z dotychczasowej wagi P12 o wartości 0,400 dwie nowe wagi: 1) P13 o wartości 0,950 dla absolwentów niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych, którzy uzyskali świadectwo dojrzałości; 2) P14 o wartości 0,850 dla absolwentów niepublicznych szkół policealnych, którzy uzyskali dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe albo dyplom zawodowy. Subwencja w takim przypadku obejmuje kwotę stałą na słuchacza, czyli miesięczną dotację oraz dodatkowo kwotę za tzw. efekt, czyli uzyskanie przez słuchacza świadectwa dojrzałości. Kwota miesięczna dotacji to wartość wynikająca z pomnożenia współczynnika (wagi dotacyjnej) Sh, który oznacza liczbę słuchaczy niepublicznych liceów ogólnokształcących dla dorosłych kształcących się w formie zaocznej, przez kwotę finansowego standardu A. Podobnie wyliczana jest dodatkowa dotacja za zdaną maturę, ale współczynnik jest inny. Zatem waga P13 o wartości 0,950 (95 proc.) zastąpiła wagę P12 o wartości 0,4 (40 proc.) z roku 2023 i z tego powodu kwota dotacji jest inna niż w roku 2022.
Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2267) kwoty przeznaczone na części subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 7 ust. 1, oraz kwoty wpłat, o których mowa w art. 7 ust. 2, odpowiednio dla gmin, powiatów i województw, określa ustawa budżetowa. Głównym przepisem określającym wysokość dotacji na uczniów Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych Z w S. jest art. 26 ust. 2 u.f.z.o., który stanowi, że niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej dla takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego.
Podział części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2023 został dokonany na podstawie rozporządzenia MEiN, a dokumentem wskazującym wysokość subwencji na 1 ucznia w Liceum Ogólnokształcącym dla Dorosłych Z w S. w części oświatowej subwencji ogólnej jest Metryczka subwencji oświatowej 2023.
Skarżąca nie podważyła sposobu obliczenia kwoty dotacji obowiązującej w 2023 r. miesięcznie na 1 ucznia dla Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych Z w S.. Z otrzymanej z Ministerstwa Edukacji i Nauki dokumentu pod nazwą Metryczka subwencji oświatowej na rok 2023 dla Powiatu S., w szczególności w odniesieniu do liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, kształcącym w trybie zaocznym, wynika:
- ze strony 1 poz. 10, sposób naliczenia subwencji oświatowej, gdzie na 279 uczniów/słuchaczy kwota przyznanej subwencji oświatowej przez Ministerstwo Edukacji i Nauki wyniosła 10.119,23 zł, co w przeliczeniu stanowi kwotę roczną 36,269641577 zł, natomiast miesięczną 3,02 zł na 1 ucznia/słuchacza,
- ze strony 1 poz. 32, sposób naliczenia subwencji oświatowej za tzw. efekt kształcenia (jednorazowa dotacja za uzyskane świadectwo dojrzałości), gdzie na 10 uczniów/słuchaczy kwota przyznanej subwencji oświatowej przez Ministerstwo Edukacji i Nauki wyniosła 68.912,31 zł, co w przeliczeniu stanowi kwotę 6.891,23 na 1 ucznia/słuchacza (w 2022 roku była to kwota 2.544,96 zł za świadectwo).
Oznacza to, że zgodna z prawem jest informacja przesłana skarżącej przez Zarząd Powiatu Sieradzkiego w dniu 29 maja 2023 r., w której organ określił kwotę zwrotu w wysokości 22.816,04 zł z tytułu zmniejszenia miesięcznej stawki dotacji z 67,11 zł (stawka dotacji zastosowana w miesiącach I-IV 2023 roku z 2022 roku) do 3,02 zł (stawka dotacji ustalona zgodnie z otrzymaną subwencją oświatową na 2023 rok).
W ocenie Sądu przy wyliczaniu kwoty dotacji na słuchacza liceum dla dorosłych w 2023 r. organ dotujący oparł się na obowiązujących w tym zakresie wyżej przywołanych przepisach prawa. Tym samym zarzut błędnego wyliczenia dotacji za 2023 r. jest niezasadny. Treść skargi nie precyzuje w żaden sposób na czym (w sensie technicznym) miałoby polegać błędne ustalenie przez organ dotujący wysokości należnej stawki dotacji i w istocie sprowadza się do polemiki z obowiązującym obecnie systemem dotowania.
Dlatego należy uznać, że Zarząd Powiatu Sieradzkiego nie naruszył prawa w stopniu skutkującym stwierdzeniem bezskuteczności zaskarżonej czynności dotyczącej ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej dla Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych Z w S. za 2023 r. Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów Konstytucji RP oraz u.f.z.o. i u.p.o.
Podkreślić przy tym należy, że skarżąca, mimo iż uważa, że organ dotujący był zobowiązany do uwzględnienia hierarchiczności przepisów prawa i w konsekwencji winien był ustalić stawkę dotacji w taki sposób, by wypełnić ustawowy obowiązek finansowania działalności szkoły, pomijając w tym zakresie przepisy rozporządzenia MEiN, to nie wskazała jednak, które konkretnie przepisy powszechnie obowiązujące organ ten powinien uczynić podstawą ustalenia (obliczenia) stawki dotacji. Pominięcie zapisów rozporządzenia z 2022 r. przy ustalaniu wysokości należnej dotacji (czego domaga się skarżąca) prowadziłoby w istocie do sytuacji, w której brak byłoby jakichkolwiek norm wykonawczych pozwalających na ustalenie mechanizmu ustalenia wysokości tej dotacji. Pozostałyby jedynie normy o charakterze ogólnym, a strona w skardze nie wskazała żadnego innego konkretnego mechanizmu ustalenia wysokości należnej jej dotacji.
Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a.
arz