I GSK 440/24

I GSK 440/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2024-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Pietrasz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w...
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 818
art. 53, art. 61 ust. 1 -8
Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 3 § 2 pkt 1-4, art. 3 § 3, art. 54 § 2, art. 58 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C.N.Sp. z o.o. w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 października 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2113/23 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi C. N. Sp. z o.o. w B. na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z dnia 26 lipca 2023 r., nr DWP-SOK.I.4203.18.2023 w przedmiocie nieuwzględnienia zastrzeżeń do aktualnej oceny projektu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 31 października 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2113/23 odrzucił skargę C. N. Spółki z o.o. w B. (dalej: skarżąca, spółka) na informację Narodowego Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBR, Instytucja Pośrednicząca) z dnia 26 lipca 2023 r. nr DWP-SOK.I.4203.18.2023 w przedmiocie nieuwzględnienia zastrzeżeń.
Sąd I instancji orzekał w nastepującym stanie faktycznym sprawy.
Skarżąca Spółka złożyła wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] pt. ,,[...] "’ w ramach Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014-2020 złożonego w ramach Konkursu "Szybka ścieżka – Innowacje cyfrowe".
Pismem z 29 grudnia 2022 r. NCBR poinformowało Spółkę, że wybrano jej projekt do dofinansowania oraz przedstawiono kartę oceny projektu.
Następnie pismem z 30 grudnia 2022 r. przekazano skarżącej dodatkowe wyjaśnienia w zakresie przyznanego dofinansowania.
Pismem z 22 maja 2023 r. NCBR przedstawiło informację w przedmiocie aktualnej oceny projektu. W treści pisma wskazano, że w związku z prowadzoną przez Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: MFiPR, Instytucja Zarządzająca) kontrolą NCBR otrzymało protokół cząstkowy z kontroli doraźnej, w którym Instytucja Zarządzająca wskazała m.in. na nieprawidłowo przeprowadzony przez NCBR wybór projektu Spółki. W piśmie zawarto pouczenie o możliwości wniesienia zastrzeżeń.
Spółka pismem z 2 czerwca 2023 r. wniosła z ostrożności procesowej zastrzeżenia do informacji z 22 maja 2023 r. wskazując na brak możliwości poddania jej wniosku ponownej ocenie na podstawie przepisów rozdziału 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 818 z późn. zm., dalej: ustawa wdrożeniowa). Jak wynika z uzasadnienia skargi wniesionej do Sądu, Spółka otrzymała także od NCBR pismo z 26 maja 2023 r. wyjaśniające, iż pismo z 22 maja 2023 r. stanowi aktualną ocenę wniosku natomiast pismo NCBR z 28 kwietnia 2023 r. stanowiło oświadczenie o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie projektu.
Pismem z 26 lipca 2023 r. NCBR poinformowało Spółkę o nieuwzględnieniu zgłoszonych zastrzeżeń. W piśmie wskazano, że 21 lipca 2023 r. Ministerstwo jako Instytucja Zarządzająca przekazało NCBR ostateczną Informację pokontrolną z kontroli doraźnej przeprowadzanej na podstawie Rozdziału 7, art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej. W przedmiotowej informacji pokontrolnej IZ, po rozpatrzeniu zastrzeżeń Spółki od wyników kontroli z 2 czerwca 2023 r., wskazała, że podtrzymuje stanowisko co do nieprawidłowości w wyborze projektu spółki.
W związku z powyższym, w oparciu o ostateczną informację pokontrolną, NCBR przekazało stanowisko IZ wskazujące na nieuwzględnienie zastrzeżeń. W piśmie wskazano, iż czynności kontrolne Instytucji Zarządzającej polegały na weryfikacji prawidłowości oceny wniosków w wybranym zakresie, a nie na ponownej ocenie wniosków. W piśmie zawarto stwierdzenie, że przedstawiona ocena jest ostateczna.
Sąd I instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że skarga nie należy do właściwości sądu administracyjnego i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), o czym orzeczono w sentencji postanowienia. Jednocześnie w związku z brakiem właściwości do rozpoznania sprawy, Sąd I instancji nie jest władny do oceny zarzutów podniesionych w skardze oraz zobowiązania organu do zawarcia przedmiotowej umowy o dofinansowanie.
W rozpatrywanej sprawie Informacja o stwierdzonych przez Instytucję Zarządzającą nieprawidłowościach przy wyborze projektu skarżącej do dofinansowania przekazana została w piśmie NCBR z 22 maja 2023 r. Jak wynika z niekwestionowanego stanowiska skarżącej zawartego w skardze, informacja ta, chociaż przekazana przez NCBR zawierała jako kluczowe w sprawie stanowisko Instytucji Zarządzającej. Poza tym wskazana informacja NCBR z 22 maja 2023 r. zawierała pouczenie o możliwości wniesienia w umotywowanych, pisemnych zastrzeżeń do NCBR, co sugeruje pouczenie w trybie art. 25 ust. 2 ustawy wdrożeniowej pomimo, że NCBR nie występował w sprawie jako podmiot kontrolujący, a skarżąca jako wnioskodawca nie podlegała w rozpoznawanej sprawie kontroli w trybie uregulowanym w Rozdziale 7 ,,Kontrola i audyt’’ ustawy wdrożeniowej. W ocenie Sądu I instancji brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia z 26 lipca 2023 r. jest ostateczna informacja pokontrolna sporządzona na podstawie art. 25 ust. 8 ustawy wdrożeniowej. Podkreślić należy, że Instytucja Zarządzająca wprawdzie przeprowadziła kontrolę w trybie przepisów Rozdziału 7 ,,Kontrola i audyt’’ ustawy wdrożeniowej, jednakże podmiotem kontrolowanym był NCBR, natomiast skarżąca nie była w ogóle podmiotem kontrolowanym, nie kierowano do skarżącej żadnych informacji pokontrolnych ze strony instytucji kontrolującej. Dlatego też nie powinien przysługiwać skarżącej, tak jak podmiotowi kontrolowanemu, sformalizowany środek odwoławczy w postaci wniesienia umotywowanych zastrzeżeń od informacji pokontrolnych o których mowa w art. 25 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Nie wchodząc zatem w ocenę ustaleń kontroli przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą względem NCBR, zarówno co do meritum jak i samej formuły tej kontroli, odnotować można jednolite stanowisko orzecznicze oraz poglądy piśmiennictwa dotyczące niedopuszczalności skarg wnoszonych przez podmioty kontrolowane na ostateczne informacje pokontrolne.
W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy, abstrahując przy tym od okoliczności przytaczanego przez strony, a nie dołączonego do akt sprawy pisma z 28 kwietnia 2023 r. co nie wpływa na treść podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, zdaniem Sądu I instancji, zaskarżone pismo NCBR z 26 lipca 2023 r. w istocie stanowi również informację o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie projektu. Projekt skarżącej został poddany ocenie, która wypadła pozytywnie i został wybrany do dofinansowania, co więcej zwrócono się do skarżącej o dostarczenie dokumentów niezbędnych do zawarcia umowy o dofinansowanie (pismo NCBR z 29 grudnia 2022 r.). Pamiętać przy tym należy, iż wybór projektu ma charakter jedynie deklaratoryjny, ponieważ ostateczne przyznanie dofinansowania następuje w drodze zawarcia umowy o dofinansowanie wówczas, gdy projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów. Zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej umowa o dofinansowanie projektu może zostać zawarta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria wyboru projektów, na podstawie których został wybrany do dofinansowania, oraz zostały dokonane czynności i zostały złożone dokumenty wskazane w regulaminie konkursu albo w wezwaniu, o których mowa odpowiednio w art. 41 ust. 2 pkt 6a albo w art. 48 ust. 4a pkt 3. W konsekwencji, na etapie poprzedzającym zawarcie umowy, NCBR musi ponownie sprawdzić spełnienie wszystkich kryteriów (warunków), na podstawie których wydano pozytywną ocenę i dokonano wyboru projektu.
W zaskarżonym piśmie z 26 lipca 2023 r. jako podstawę odmowy udzielenia pomocy finansowej NCBR wskazało na ostateczną informację pokontrolną i odrzucenie przez Ministerstwo jako Instytucji Zarządzającej zastrzeżeń skarżącej dotyczących stwierdzonych nieprawidłowości przy wyborze przez NCBR projektu skarżącej do dofinansowania, natomiast w złożonej skardze zakwestionowano czynność odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowanie z uwagi na przeprowadzoną wobec NCBR kontrolę.
Mając na uwadze przebieg postępowania Sąd I instancji stwierdził, że odmowa podpisania umowy spowodowana była wynikiem kontroli przeprowadzonej przez Instytucję Zarządzającą w trybie przepisów Rozdziału 7 ,,Kontrola i audyt’’ ustawy wdrożeniowej w ramach której zakwestionowano ocenę przez NCBR projektu skarżącej mimo uprzedniej pozytywnej oceny złożonego wniosku.
Wobec powyższego zdaniem Sądu I instancji w pełni zasadnie w odpowiedzi na skargę organ wskazał tutaj na właściwość Sądu powszechnego w sytuacji gdy strona kwestionuje czynność odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowanie. Zasadnie również skarżąca spółka wskazywała tutaj na brak możliwości uznania zaskarżonego pisma jako informację o negatywnej ocenie projektu skarżącej. Sąd w oparci o powyższe ustalenia stwierdził, iż zaskarżona informacja NCBR z 26 lipca 2023 r. dotycząca de facto odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie projektu skarżącej, w realiach rozpatrywanej sprawy, nie mieści się w katalogu zagadnień należących do właściwości sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie Sądu I instancji złożyła skarżąca Spółka zaskarżając je w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ponowne rozpoznanie sprawy ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
a) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu przedmiotowej regulacji i odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, w sytuacji gdy zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem rozstrzygnięcie NCBR w przedmiocie odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowanie jest innym aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 4 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 139/21, wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3429/18, wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 378/22);
b) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a polegające na niewłaściwym zastosowaniu przedmiotowej regulacji poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia na podstawie rażąco niekompletnych akt sprawy, albowiem organ przekazał Sądowi I instancji jedynie pismo NCBR z dnia 26 lipca 2023 r., dokonując selektywnego wyboru i pomijając szereg istotnych w sprawie dokumentów, w sytuacji gdy już z treści tegoż pisma wynika w sposób oczywisty, że akta zawierały inne dokumenty, chociażby umotywowane zastrzeżenia wniesione przez Skarżącą oraz informację organu o aktualnej ocenie projektu;
c) art. 134 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu przedmiotowej regulacji poprzez wydanie rozstrzygnięcia poza granicami sprawy, w ten sposób, że Sąd I instancji określił przedmiot skargi jako nieuwzględnienie zastrzeżeń i w tym zakresie wydał zaskarżone orzeczenie, w sytuacji, gdy ze skargi jasno wynikało, iż przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie w przedmiocie odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowanie
W odpowiedzi na skargę kasacyjną NCBR wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uznając że zaskarżona informacja z 25 lipca 2023 r. dotycząca de facto odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie projektu skarżącej, nie mieści się w katalogu zagadnień należących do właściwości sądu administracyjnego. Postawione zaś w skardze kasacyjnej zarzuty kwestionują wyrażony w zaskarżonym postanowieniu pogląd.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji wskazującym, że informacja o odmowie zawarcia umowy o dofinansowanie projektu, nie mieści się w katalogu zagadnień należących do właściwości sądu administracyjnego.
Na wstępie należy wskazać, że w art. 61 ust. 1 - 8 ustawy wdrożeniowej uregulowano zasady kontroli sądowej sprawowanej przez sądy administracyjne rozstrzygnięć podejmowanych w ramach naboru wniosków dotyczących realizacji programów w zakresie polityki spójności. Przepis ten odnosi się do postępowania przed sądem w pierwszej instancji. Wskazany przepis został ujęty w rozdziale 15 ustawy wdrożeniowej zatytułowanym "Procedura odwoławcza". Analiza przepisów tego rozdziału pozwala zająć stanowisko, że postępowanie sądowe uregulowane tam jest elementem swoistego postępowania odwoławczego. Niezależnie od tego znajdujące się w tym rozdziale przepisy dotyczące sądowej kontroli administracji publicznej bezpośrednio nawiązują do konstytucyjnej zasady prawa do sądu, którą uregulowano w art. 45 ust 1 Konstytucji RP. Komentowany przepis wprost wskazuje, że wniesienie skargi do sądu w tym przypadku następuje na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Tym samym ustawodawca podkreślił, że prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 61 ustawy wdrożeniowej wynika z mocy przepisu szczególnego, jakim jest właśnie ten przepis ustawy wdrożeniowej.
W art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej wymieniono katalog rozstrzygnięć podejmowanych w ramach naboru wniosków dotyczących realizacji programów w zakresie polityki spójności, z których podjęciem wiąże się prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jak stanowi ten przepis w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Analiza przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie pozostawia wątpliwości, że procedura przyznania dofinansowania przebiega dwuetapowo tj. w pierwszej kolejności w reżymie administracyjnoprawnym, a następnie w reżymie cywilnoprawnym. Sądy administracyjne są właściwe na etapie poprzedzającym przyznanie dofinansowania projektu (wniosku) do momentu zawarcia umowy. Natomiast sądy powszechne właściwe są na etapie zawarcia i wykonania umowy o dofinansowanie projektu. Rolą sądu administracyjnego, z woli ustawodawcy, jest więc ustalenie, czy dany projekt na etapie postępowania konkursowego (władczego) nie został oceniony w sposób naruszający prawo. Tym samym, po zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego i po zakończeniu procedury administracyjnej, prowadzącej bądź nie, do zawarcia umowy o dofinansowanie, rozpoczyna się etap, na którym zasadniczą rolę odgrywa w razie sporu sąd cywilny.
Warto zwrócić uwagę, że art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nie reguluje w sposób wyczerpujący zakresu przedmiotowego sądowej kontroli działalności organów administracyjnych rozstrzygających o wyborze projektów do dofinansowania na podstawie tego aktu prawnego.
Takie rozwiązanie jest konsekwencją zawartego w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP prawa do sądu. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1). Ponadto ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw (art. 77 ust. 2). Wskazane regulacje ustanawiają konstytucyjne gwarancje prawa do sądu. Podkreśla się, że pomiędzy tymi przepisami zachodzą tego typu relacje, że art. 77 ust. 2 Konstytucji RP stanowi dopełnienie (uzupełnienie, rozwinięcie) konstytucyjnego prawa do sądu (Wyrok TK z 9.06.1998 r., K 28/97, OTK 1998/4, poz. 50 oraz A. Wasilewski, Sądowa kontrola administracji a problem prawa do sądu [w:] Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 343 i n.).
Uwzględniając powyższe należy dojść do wniosku, że oprócz przypadków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej skarga do sądu administracyjnego przysługuje również na stwierdzenie przez właściwą instytucję przyczyny braku możliwości zawarcia umowy o dofinansowanie projektu lub brak możliwości podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu. W wymienionym przypadku wniesienie skargi do sądu nastąpi na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a., a nie na podstawie art. 3 § 3 tego aktu prawnego. Oznacza to, że przepisy ustawy regulującej postępowanie sądowoadministracyjne stosuje się w pełnym zakresie i wprost.
Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Niewątpliwie organ odmawiając podpisania umowy lub podjęcia decyzji o dofinansowaniu stanowi określone rozstrzygnięcie. Niewątpliwie jednak w tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy lub podjęcie decyzji o dofinansowaniu, należy dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę lub wydać decyzję o dofinansowaniu, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzenie przez organ, że w konkretnym przypadku nie zawrze umowy lub nie wyda decyzji o dofinansowaniu stanowi - jakby nie patrzeć - rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej, które ponadto odnosi się do sytuacji prawnej podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy.
Ustalenie czy skarga do sądu jest wnoszona na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., czy też na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma kluczowe znaczenie dla ustalenia przepisów, które mają zastosowanie na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. W tym przypadku należy wprost stwierdzić, że gdy skarga do sądu administracyjnego jest wnoszona na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., będzie ona rozpatrywana przez sąd administracyjny na zasadach uregulowanych wyłączenie w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym zakresie nie będą miały zatem w ogóle zastosowania przepisy ustawy wdrożeniowej. Należy przy tym pamiętać o zawartym w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi artykule 54 § 2 zgodnie z którym organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Natomiast zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Akta sprawy, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. powinny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta te powinny być kompletne i uporządkowane. Okoliczność. iż akta postępowań administracyjnych mają być kompletne i uporządkowane pozytywnie wpłynie na efektywność i sprawność postępowania sądowoadministracyjnego.
Niezależnie od powyższych rozważań należy również zwrócić uwagę na kolejną kwestię dotyczącą rozstrzygnięcia "negatywnej oceny projektu" uregulowanego w art. 53 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą pojęcie "negatywnej oceny projektu" należy interpretować szeroko, a więc chodzi o ocenę niedającą możliwości zakwalifikowania projektu do dofinansowania (zob. postanowienie NSA z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 248/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Innymi słowy, ocena pozytywna projektu jest przeciwieństwem negatywnej oceny, czyli takiej, której wyniki nie pozwalają na skierowanie go do dalszego etapu oceny bądź przyznanie dofinansowania (por. postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2011 r. sprawie II GSK 1495/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Niedopuszczalne jest ograniczanie możliwości złożenia i rozpoznania środka odwoławczego poprzez zawężanie pojęcia "negatywnej oceny" (por. K. Brysiewicz, R. Poździk, Ocena i wybór projektów..., s. 16). Zatem pozytywna lub negatywna ocena projektu następuje także poprzez ocenę możliwości zawarcia umowy o dofinansowanie (postanowienie NSA z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie II GSK 1058/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Prawo do wniesienia skargi powinno przysługiwać również wnioskodawcy, w stosunku do którego, po pozytywnym zakończeniu oceny projektu, a przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, stwierdzono brak spełniania kryteriów warunkujących przyznanie dofinansowania (Komentarz do art. 61 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 red. Poździk Rafał, autor fragmentu Ostałowski Jakub). Możliwość odmowy podpisania umowy w takim przypadku wynika z art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Informacja o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie powinna być w takim przypadku traktowana jako "negatywna ocena projektu" z odpowiednim stosowaniem w takim przypadku przepisów art. 53–60 ustawy wdrożeniowej. Za takim stanowiskiem przemawiają argumenty systemowe bowiem informacja tego typu jest de facto powtórzeniem, w jakimś zakresie, procesu oceny (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r. w sprawie II GSK 2037/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem gdy właściwa instytucja dopatrzyła się niespełnienia pewnych wymogów formalnych czy merytorycznych odmowę podpisania umowy uznać należy za "negatywną ocenę" choć skutkuje ona w istocie odmową dokonania czynności cywilnoprawnej (por. wyrok NSA z 20 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 1380/11). Należy jednak pamiętać, że w tym wypadku wniesienie skargi do sądu będzie możliwe dopiero po uprzednim wniesieniu protestu na informację o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie (gdyż de facto stanowi to negatywną ocenę) i otrzymaniu negatywnego rozstrzygnięcia protestu.
Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że Sąd I instancji powinien ponownie przeanalizować zaskarżoną informację NBCR - Instytucji pośredniczącej i jednoznacznie stwierdzić, czy stanowi ona odmowę podpisania umowy o dofinansowanie jako czynność posiadająca cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. czy "negatywną ocenę projektu" określoną w art. 53 ustawy wdrożeniowej. Należy jednak pamiętać, że jeżeli zaskarżone pismo stanowi negatywną ocenę projektu to w takiej sytuacji skarga do sądu byłaby przedwczesna bowiem jej wniesienie będzie możliwe dopiero po uprzednim wniesieniu protestu i otrzymaniu negatywnego rozstrzygnięcia protestu. Należy również pamiętać o odpowiednim stosowaniu przepisów procesowych. Skarga do sądu administracyjnego wnoszona na akt lub czynność określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. będzie rozpatrywana przez sąd administracyjny na zasadach uregulowanych wyłączenie w ustawie prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym zakresie nie będą miały zatem zastosowania przepisy ustawy wdrożeniowej.
We wskazanych wyżej sytuacjach wnioskodawcy powinno przysługiwać prawo do złożenia środka odwoławczego i jego merytorycznego rozpatrzenia. W myśl art. 78 Konstytucji RP każdy wnioskodawca ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji przez właściwą instytucję. Tym samym realizacja tego prawa powinna odbywać się poprzez przyznanie wnioskodawcom prawa do skutecznego zaskarżenia każdego podjętego w ich sprawie rozstrzygnięcia, w tym pisma o odmowie podpisania umowy o dofinansowanie.
Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.
Wniosek skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania jest natomiast nieuzasadniony, bo przepisy o kosztach postępowania w art. 203 i 204 p.p.s.a. nie przewidują podstaw orzeczenia w tym przedmiocie w postanowieniu wydanym na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego.