I GSK 440/21

I GSK 440/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Dudra /sprawozdawca/
Henryk Wach
Joanna Wegner /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1755/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-07-14
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U.UE.L 2017 nr 138 poz 4 art. 60 ust. 1
Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady  (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie  Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające  rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 30 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1755/19 w sprawie ze skargi L. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 lipca 2019 r. nr 59/2018/2019 w przedmiocie zawieszenia płatności w sprawie wniosku o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od L. Sp. z o.o. w W. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 14 lipca 2020 r. oddalił skargę L. Sp. z o.o.
w W. (skarżąca, strona, skarżąca kasacyjnie, spółka) na na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 lipca 2019 r.
w przedmiocie zawieszenia płatności w sprawie wniosku o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Spółka złożyła w dniu 30 września 2016 r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej grupie producentów owoców i warzyw wstępnie uznanej do dnia 4 kwietnia 2012 r. na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 stycznia 2016 r. do 30 czerwca 2016 r.
Decyzją z 14 lutego 2017 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał pomoc finansową w wysokości 1 433 007,93 zł za I półrocze piątego roku realizacji planu dochodzenia do uznania, w tym:
- na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 170 869,37 zł z czego pomoc ze środków UE wyniosła 128 152,02 zł,
- na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 1 262 138,56 zł z czego pomoc ze środków UE wyniosła 841 425,70 zł,
- odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia w wysokości 231 430,72 zł,
- wymierzył karę w wysokości 231 430,72 zł należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia.
Strona złożyła odwołanie od ww. decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej i wymierzenia kary.
W dniu 26 kwietnia 2017 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Bydgoszczy decyzją nr 04/BY/2017/UZN uznał L. Sp. z o. o za organizację producentów owoców i warzyw. Następnie, w związku z zawiadomieniem złożonym przez Dyrektora Oddziału Terenowego ARR w Bydgoszczy z 16 maja 2017 r. o możliwości popełnienia przestępstwa, Prokuratura Okręgowa w Toruniu wszczęła śledztwo w sprawie doprowadzenia w okresie od września 2011 roku do 2016 roku do niekorzystnego rozporządzenia mieniem wielkiej wartości, w kwocie nie mniejszej niż 50 896 332,00 zł pozyskanej od ARiMR dysponującej środkami publicznymi, w tym pochodzącymi ze środków Unii Europejskiej, wspólnie i w porozumieniu, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, z góry powziętym zamiarem, przez osoby zrzeszone w organizacji producentów owoców pod nazwą L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. i jej kontrahentów, poprzez dokonywanie zakupu przez GP od swoich członków nieruchomości, infrastruktury, maszyn i wyposażenia, a także zawyżenia wartości przedmiotów sprzedaży transakcji między L. Sp. z o.o. a firmą B.i A. - to jest o przestępstwo z art. 286 § 1 Kodeksu karnego, dalej: "K.k.", w zw. z art. 297 § 1 K.k. w zw. z art. 294 § 1 K.k. w zw. z art. 11 § 1 K.k. w zw. z art. 12 K.k.
W związku z powyższym Dyrektor Oddziału Terenowego ARR, decyzją z 6 lipca 2017 r. zawiesił uznanie organizacji producentów owoców i warzyw L. Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Następnie, w dniu 14 czerwca 2017 r. Prokuratura Okręgowa w Toruniu Wydział I Śledczy wszczęła postępowanie w sprawie Spółki.
W wyniku rozpatrzenia złożonego przez Stronę odwołania, Prezes ARiMR decyzją z 17 października 2017 r. nr 7/17 uchylił w całości zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego ARR w Bydgoszczy z 6 lipca 2017 r. o zawieszeniu uznania organizacji producentów owoców i warzyw L. Sp. z o.o. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Natomiast decyzją z 15 stycznia 2018 r. nr 34/17 Prezes ARiMR uchylił rozstrzygnięcie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 14 lutego 2017 r. o przyznaniu pomocy finansowej w pomniejszonej wysokości oraz o wymierzeniu kary pieniężnej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Od ww. decyzji z 15 stycznia 2018 r. Strona złożyła sprzeciw.
W dniu 23 stycznia 2018 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję nr BDSPB02-22/2018 o zawieszeniu uznania organizacji producentów owoców i warzyw.
Następnie, 16 kwietnia 2018 r. umorzono śledztwo prowadzone w sprawie Spółki. ARiMR złożyła zażalenie na postanowienie o umorzeniu śledztwa. Zażalenie zostało uwzględnione rozstrzygnięciem z 31 sierpnia 2018 r.
W wyniku rozpatrzenia sprzeciwu od decyzji z 15 stycznia 2018 r. o wskazanym powyżej numerze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt. V SA/Wa 299/18 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazując na brak podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Decyzją z 28 listopada 2018 r. nr 33/2018, Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z 23 stycznia 2018 r. Natomiast, w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z 14 lutego 2017 r. Prezes ARiMR decyzją z 16 lipca 2019 r. uchylił ww. rozstrzygnięcie w zakresie dotyczącym odmowy przyznania pomocy, dokonania pomniejszenia płatności i dokonania obniżki, na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz zawiesił płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 stycznia 2016 r. do dnia 30 czerwca 2016 r. w wysokości 462 861,44 zł. Mając zatem na uwadze powyższe w ocenie Prezesa ARiMR prowadzenie śledztwa w zakresie opisanego wyżej oszustwa uzasadnia zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy finansowej.
WSA rozpatrując skargę wskazał, że istotą sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do ustalenia, czy toczące się w prokuraturze postępowanie karne, uzasadnia zawieszenie płatności.
W ocenie Sądu I instancji kwestia prowadzenia sprawy przez Prokuraturę, w zakresie opisanego wyżej oszustwa, zasadnie uznana została w rozpoznawanej sprawie za podstawę do zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw.
Sąd I instancji dokonał w treści uzasadnienia obszernej wykładni przepisów unijnych.
W konsekwencji WSA doszedł do przekonania, że brak podstaw do uwzględnienia skargi. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Skarżącej. W sprawie nie doszło do naruszenia wskazywanych w skardze przepisów. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż chciałaby Skarżąca, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną wywiodła spółka, zaskarżając wyrok w całości, a na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 a contrario i 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi mimo zaistnienia podstaw do jej uwzględniania z uwagi na to, że organ administracyjny wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszenia: art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie i utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy, pomimo tego, że decyzja ta winna zostać uchylona a postępowanie umorzone w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak odniesienia się przez Sąd do argumentacji zawartej w skardze na temat wykładni art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (dalej: "rozporządzenie nr 2017/891") i sporządzenie uzasadnienia odnoszącego się jedynie do wykładni - bezspornie niemającego zastosowania w niniejszej sprawie – art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nr 543/2011;
3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ jest władny zawiesić uznanie Grupy z uwagi na sam fakt toczącego się postępowania przygotowawczego w sprawie oszustwa w związku z otrzymaną przez organizację pomocą, a do zawieszenia płatności pomocy nie jest konieczne wydanie - w toku prowadzonego dochodzenia (śledztwa) przez organy krajowe (policje, prokuraturę) - postanowienia o przedstawieniu członkowi organizacji zarzutu popełnienia przestępstwa oszustwa w związku z otrzymaną przez organizację pomocą;
4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż organ może zawiesić płatność z wniosku o płatność, którego merytorycznie nie zbadał, mimo że – w ocenie pełnomocnicka – nie da się zawiesić płatności pomocy bez zbadania czy taka płatność – abstrahując od prowadzonego postępowania karnego w przedmiocie oszustwa – w rzeczywiście by się skarżącej należała.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W treści skargi kasacyjnej strona zaprezentowała argumentację na poparcie zarzutów zgłoszonych w petitum
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
Skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafny zarzut z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Sformułowanie przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. wskazuje, że zarzuca on niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym sprawy. Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że powyższy przepis, podobnie jak przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., ma charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Do takich przepisów nie można zaś zaliczyć przepisu art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Aby z kolei zakwestionować zasadność zastosowania przez organy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. konieczne jest uprzednie skuteczne wskazanie, że do wydania decyzji przez organ odwoławczy doszło z naruszeniem określonych przepisów prawa materialnego lub procesowego (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2916/20). Takich przepisów w tym zarzucie jednak nie wskazano. Ponadto tylko wydanie przez organ odwoławczy decyzji o treści nieprzewidzianej w art. 138 k.p.a. stanowiłoby naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 549/18). A skarga kasacyjna również nie zarzuca tego typu naruszenia.
Z kolei przepis art. 145 p.p.s.a. jako przepis wynikowy nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci oddalenia skargi sąd I instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia w powiązaniu z przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2930/16).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest również zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Skarżąca zarzuca w nim naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do argumentów skargi dotyczących wykładni art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 z dnia 13 marca 2017 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (Dz.U.UE.L.2017.138.4; dalej: rozporządzenie nr 2017/891).
W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. Sąd I instancji dokonał nie tylko analizy art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891, ale też przepisu art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.157.1; dalej: rozporządzenie nr 1234/2007), który to przepis został zastąpiony przez art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. Ponadto podkreślenia wymaga, że za pomocą tego zarzutu nie można zwalczać zaaprobowanej przez Sąd I instancji podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są też zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego podniesione w pkt 3 i pkt 4 petitum skargi kasacyjnej. W obu tych zarzutach skarżąca zarzuciła naruszenie art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organy i Sąd I instancji, że można było zawiesić uznanie Grupy z uwagi na sam fakt toczącego się postępowania przygotowawczego w sprawie oszustwa w związku z otrzymaną przez organizację pomocą oraz bez merytorycznego zbadania, czy płatność się skarżącej należała.
Zauważenia więc wymaga, że po pierwsze przedmiotem postępowania w sprawie niniejszej nie jest zawieszenie uznania organizacji producentów owoców i warzyw L. Sp. z o.o. w W., bo tej kwestii dotyczyła inna decyzja Dyrektora Oddziału Terenowego ARR w Bydgoszczy z dnia 6 lipca 2017 r., a zawieszenie płatności. Po drugie organy i Sąd I instancji ustaliły, że zanim zawieszono spółce przedmiotową płatność (decyzja z dnia 28 września 2017 r.), wcześniej, bo decyzją z dnia 6 lipca 2017 r. Dyrektor Oddziału Terenowego ARR w Bydgoszczy zawiesił uznanie producentów owoców i warzyw L. Sp. z o.o. w W. Jak natomiast wynika z wyroku NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 2012/19, od ostatecznej decyzji Prezesa ARiMR z dnia 28 listopada 2018 r., nr 33/2018, w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw, została wniesiona przez L. Sp. z o.o. w W. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 235/19, skargę tę oddalił. Z kolei NSA przywołanym wyrokiem w sprawie I GSK 2012/19 oddalił skargę kasacyjną L. Sp. z o.o. w W. od wyroku WSA w Warszawie w sprawie V SA/Wa 235/19.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w sprawie niniejszej jednoznacznie wyjaśnił, że zawieszenie płatności dotyczącej przyznania pomocy finansowej skarżącej spółce nastąpiło z uwagi na toczące się w Prokuraturze Okręgowej w Toruniu postępowanie karne [...] w sprawie doprowadzenia w okresie od września 2011 r. do 2016 r. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem wielkiej wartości, w kwocie nie mniejszej niż 50.896.332 zł, pozyskanej od ARiMR OR w Toruniu dysponującej środkami pochodzącymi ze środków Unii Europejskiej, wspólnie i w porozumieniu, w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, przez osoby zrzeszone w organizacji producentów owoców pod nazwą L. Sp. z o.o. w W. i jej kontrahentów.
Sąd I instancji dokonał także wykładni przepisu art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891, jak również obowiązującego przed nim art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 1234/2007. W zakresie dokonanej wykładni art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 1234/2007 stwierdzić trzeba, że jest ona prawidłowa, czego potwierdzeniem jest jej zgodność z linią orzeczniczą sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 338/18). Przy czym zauważenia wymaga, że trafnie Sąd I instancji przyjął, ze przepis ten nie miał w niniejszej sprawie zastosowania.
Jeśli zaś chodzi o dokonaną przez organy i Sąd I instancji wykładnię art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891, to również należy uznać ją za prawidłową. Z przepisu tego wynika, że państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony.
Jak trafnie wskazano w przywołanym już wyroku NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 2012/19, a niniejszy skład orzekający NSA w pełni stanowisko te podziela, tożsamość regulacji prawnej art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 i art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 1234/2007 nie pozwala na podzielenie poglądu skarżącej kasacyjnie spółki, że nastąpiła diametralna zmiana przesłanek zawieszenia płatności, polegająca na tym, że na gruncie tego pierwszego przepisu podstawę zawieszenia uznania organizacji mogła stanowić wyłącznie okoliczność postawienia zarzutu o czyn zabroniony przeciwko danemu podmiotowi (in personam), podczas gdy na gruncie drugiego wystarczyło samo podejrzenie popełnienia czynu i wszczęcie postępowania w sprawie (in rem). Regulację art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w kontekście celu ustanowienia instytucji zawieszenia uznania organizacji czy zawieszenia płatności. Celem tym jest zaś zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. W tym kontekście zwrot "(...) są przedmiotem dochodzenia (...) w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy (...), dopóki zarzut nie zostanie ustalony" należy rozumieć jako sam obiektywny fakt prowadzenia dochodzenia w sprawie popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, a zawieszenie (a więc tylko czasowe wstrzymanie) płatności do czasu zakończenia tegoż dochodzenia ma właśnie zapobiec powstaniu szkody w tym funduszu i wypłaceniu nienależnej pomocy. Zawieszenie uznania organizacji, tak jak i zawieszenie płatności, nie jest tożsame z pozbawieniem organizacji statusu grupy producentów rolnych, z czym wiąże się uprawnienie do uzyskiwania płatności z funduszy unijnych, lecz czasowe wstrzymanie działania organizacji, tak aby nie narażać funduszu na straty, które z uwagi na podejrzenie popełnienia oszustwa na szkodę środków unijnych, nie będą mogły być tej organizacji przyznane. Na organach krajowych ciąży bowiem obowiązek badania, czy podmiot mogący ubiegać się o środki unijne gwarantuje prawidłowe ich wykorzystanie, co niewątpliwie zostaje zachwiane w sytuacji wszczęcia postępowania w przedmiocie oszustwa nakierowanego na te środki. Również forma niedokonana czasownika wyrażonego zwrotem "dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy" potwierdza powyższy sposób rozumowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. "Dochodzenie" w ujęciu normatywnym, ale i potocznym, oznacza czynności prowadzone przez prokuratora lub policję, polegające na zebraniu dowodów i wyjaśnieniu okoliczności związanych z przestępstwem. A zatem sam fakt prowadzenia tych czynności nie może być utożsamiany z postawieniem zarzutów konkretnym podmiotom, na co błędnie zdaniem skarżącej spółki ma wskazywać sformułowanie "dopóki zarzut nie zostanie ustalony". To ostatnie sformułowanie odnosi się nie do faktu postawienia zarzutów danym podmiotom, lecz wskazuje na okres zawieszenia uznania organizacji. Status organizacji jako grupy producentów rolnych podlega bowiem zawieszeniu do czasu gdy zarzut oszustwa nie zostanie ustalony. Natomiast konsekwencją stwierdzenia popełnienia przez uznaną wstępnie grupę producentów rolnych oszustwa jest - stosownie do art. 60 ust. 2 rozporządzenia nr 2017/891 (analogicznie art. 115 ust. 1 rozporządzenia nr 543/2011) - m.in. odmowa płatności.
Dodatkowo wskazać należy, że przewidziana w art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 instytucja nie może być utożsamiana ze swoistą sankcją czy karą administracyjną za delikt administracyjny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt I GSK 1002/21). Zawieszenie uznania organizacji czy płatności nie wykazuje cech kary administracyjnej, lecz jest konsekwencją zarzutu oszustwa rozumianego jako podejrzenie popełnienia czynu zabronionego i ma charakter przejściowy. Wobec tego przepis art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w ten sposób, że uznana organizacja lub płatność ulegają zawieszeniu w razie wszczęcia postępowania o charakterze karnym w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, tj. na etapie in rem. (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt I GSK 1355/21). Zważywszy zaś na autonomiczny charakter unijnych instytucji prawnych nie mógł odnieść skutku argument oparty na prawie polskim a dotyczący tego, że postępowanie przygotowawcze nie mieści się w pojęciu ani postępowania administracyjnego, ani sądowego. Nie pozwala na jego uwzględnienie też treść art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 w zakresie, w którym posługuje się szerszym zwrotem "dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy", wskazującym właśnie na ten rodzaj postępowania, a więc na jego fazę in rem. Zwrot ten w żaden sposób nie determinuje, jak tego oczekuje skarżąca kasacyjnie, postępowania sądowego. Jest to konsekwencją respektowania (poszanowania) przez prawodawcę unijnego odmiennych systemów prawnych państw członkowskich UE i autonomii proceduralnej tych państw.
Jako niezasadny należy także uznać zarzut skargi kasacyjnej, w którym skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że w stanie faktycznym sprawy przed zawieszeniem płatności organ najpierw zobowiązany był do merytorycznego zbadania, czy taka płatność się skarżącej spółce należała. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy bowiem interpretować w ten sposób, że skoro płatności ulegają zawieszeniu w razie wszczęcia postępowania o charakterze karnym w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, tj. w fazie in rem, to bez znaczenia dla tego rozstrzygnięcia pozostaje kwestia etapu postępowania o te płatności, w tym ocena zasadności wniosku o taką płatność. Zawieszenie płatności następuje bowiem z samego faktu wszczęcia postępowania o charakterze karnym i nie prowadzi do odzyskania nieprawidłowo przyznanych środków, tylko ma za cel zabezpieczenie interesów UE przed zapobieżeniem ewentualnym dalszym nadużyciom. Skutek zawieszenia płatności ma też swoje ramy czasowe, gdyż zawieszenie (a więc tylko czasowe wstrzymanie) płatności trwa do czasu zakończenia tegoż dochodzenia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 265).