I GSK 439/23

I GSK 439/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jacek Boratyn
Piotr Piszczek /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Gl 59/22 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2022-11-07
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 59/22 w sprawie ze skargi G. J. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 27 października 2021 r., nr 3830/RR/2021 w przedmiocie zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Zarządu Województwa Śląskiego na rzecz G. J. 7270 (siedem tysięcy dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 559/22 oddalił skargę G.J. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z 27 października 2021 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania środków z Europejskiego Funduszu Społecznego oraz środków z budżetu krajowego wraz z odsetkami.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: skarżący zawarł z Województwem Śląskim reprezentowanym przez Zarząd Województwa Śląskiego (dalej: organ) pełniący rolę Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 umowę o dofinansowanie projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 (dalej: umowa).
Organ decyzją z 7 kwietnia 2021 r. organ zobowiązał skarżącego do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w łącznej kwocie 353.833,61 zł.
Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ zaskarżoną decyzją z 27 października 2021 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.
Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości przez Zarząd Województwa Śląskiego w trybie autokontroli, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie przez Sąd w całości zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2022.329 ze zm.; obecnie Dz.U.2024.935 dalej: p.p.s.a.).
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi.
Pismem z 18 października 2022 r. skarżący uzupełnił zarzuty wskazane w skardze, wniósł kolejne zarzuty a także wskazując na ustalenie odmiennych terminów przedawnienia w prawie krajowym oraz w prawie UE, wniósł dodatkowo o zadanie przez Sąd pytania prejudycjalnego.
WSA oddalając skargę wskazał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem nie można organom zarzucić naruszenia przepisów prawa krajowego lub unijnego. W ocenie Sądu organ dokonał prawidłowej analizy nieprawidłowości w realizacji projektu dofinasowanego z RPO WSL 2014-2020. Zdaniem Sądu należało stwierdzić, że organ orzekający prawidłowo ustalił, że działanie skarżącego stanowiło naruszenie procedury i prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko, obszernie opierając się na obowiązujących regulacjach prawnych i unijnych oraz dokonał stosownych obliczeń wysokości należności. Sąd podkreślił, że dopłaty unijne opierają się na konkretnych zasadach, ujęte są w jednoznacznych regulacjach i obwarowane sztywnym reżimem prawnym co szczegółowo przedstawiono. Brak jest w tym zakresie możliwości dowolności i stosowania uznania administracyjnego czy wykładni rozszerzającej przepisów prawnych, jak próbuje to w skardze wywieść skarżący.
Sąd podkreślił, że organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego w kolejnych środkach zaskarżenia obszernie przedstawił okoliczności faktyczne i prawne przedmiotowej sprawy, uzasadniając swe stanowisko czym wypełnił obowiązek wynikający z art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd wskazał, że w całości podziela ustalenia i argumentację organu, które znajdują oparcie w zebranym materiale dowodowym więc, w konsekwencji powyższego, uznano zarzuty skargi za chybione.
Skarżący skargą kasacyjną zaskarżył przedmiotowy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Gliwicach ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Wyrokowi zarzucono naruszenie:
1. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 160 p.p.s.a. w związku z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE) poprzez nierozpatrzenie wniosku skarżącego o skierowanie pytania prejudycjalnego zawartego w piśmie z 18 października 2022 r. oraz poprzez brak uzasadnienia odmowy skierowania pytania;
2. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej: rozporządzenie) poprzez uznanie, iż przesłanka szkody powstaje automatycznie, gdy beneficjent otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem, podczas gdy nie jest dopuszczalne przyjęcie, iżby w razie wystąpienia naruszenia prawa istnienie szkody było domniemane, w ten sposób, ze szkoda powstaje już w momencie, gdy beneficjent otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem;
3. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 206 ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) w związku z § 20 umowy o dofinansowanie projektu współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 (dalej: umowa) poprzez uznanie, iż beneficjent nie jest uprawniony do złożenia ponownego wniosku o uznanie wydatku za kwalifikowalny, podczas gdy z treści umowy wynika, że ocena kwalifikowalności wydatków jest prowadzona również po zakończeniu umowy;
4. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 207 u.f.p. poprzez wskazanie, że na skutek działania lub zaniechania beneficjenta doszło do nieprawidłowości, a jednocześnie nie ustalono czy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., czy pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości;
5. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 54 § 1 ust. 7 ustawy Ordynacja podatkowa w związku z art. 207 ust. 1 w zw. z art. 67 u.f.p. poprzez naliczenie odsetek za okres od dnia wszczęcia postępowania do dnia doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że decyzja nie została doręczona skarżącemu w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.
Organ nie skorzystał z uprawienia do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie ale tylko w ściśle określonym i ograniczonym zakresie, o którym niżej będzie obszernie mowa.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).
In principio wypada dostrzec, że Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z dyrektywą dyspozycyjności - władny jest badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Zatem nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (zob. wyrok NSA z 26 lipca 2022r. sygn. akt I OSK 2161/22 i przywoływane tam orzecznictwo, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl; por. B. Dauter, Komentarz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Warszawa 2024, s. 650–669).Tak więc prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej (kontrolnej) Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.).
Ponadto art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd I instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Z kolei w przypadku zarzutu błędnej wykładni konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez sąd I instancji przepisu. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Tak więc – mając na względzie powyższe rozważania - wskazać trzeba, iż poza kognicją Sądu II instancji pozostają zarzuty nr 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, bowiem w ich podstawie prawnej wskazano na naruszenie prawa materialnego – odpowiednio art. 206 i art. 207 – "ustawy o finansach publicznych" nie precyzując ściśle konkretnych jednostek tych regulacji, co stanowi o istotnej wadliwości, gdyż: po pierwsze, każdy z tych przepisów liczy po kilkanaście jednostek redakcyjnych i nie jest rzeczą Sądu II instancji "uściślać" podstawy prawnej stawianych zarzutów kasacyjnych; po drugie, nie pozwalają na powyższe motywy uzasadnienia skargi kasacyjnej, albowiem w jego treści brak jest w ogóle odniesień do treści art. 206 ustawy o finansach publicznych (zarzut nr 3), zaś w motywach do kolejnego zarzutu (nr 4) wskazuje się na treść art. 207 ust. 1 (przytaczając jego brzmienie) i art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych odnosząc do treści rozstrzygnięcia – pomijając całkowicie pozostałe regulacje (jednostki redakcyjne) tego przepisu, które – in gremio – wskazano przecież w postawie prawnej stawianego zarzutu; po trzecie, nie jest rzeczą Sądu II instancji poszukiwanie i precyzyjne ustalanie daty uchwalenia "ustawy o finansach publicznych", jak też miejsca jej publikacji, co jest obowiązkiem autora skargi kasacyjnej.
Zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej, albowiem już w piśmie z 18 października 2022 r. jego autor wskazał: "Ponadto, ze względu na ustalenie odmiennych terminów przedawnienia w prawie krajowym oraz w prawie UE, wnoszę o zadanie przez Sąd pytania prejudycjalnego (...) czy czteroletni termin przedawnienia roszczeń określony w Rozporządzeniu Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r, w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich ma zastosowanie do roszczeń w związku z nieprawidłowościami powstałymi przy wydatkowaniu środków w ramach Regionalnego Programu operacyjnego współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego oraz czy pojęcie program użyte jest pojęciem tożsamym z pojęciem projekt."
Powyższy postulat znalazł odzwierciedlenie również w piśmie (replice) pełnomocnika Województwa Śląskiego z 4 listopada 2022 r., a także treści uzasadnienia Sądu I instancji, w tzw. "części historycznej", w której dostrzeżono : "Wskazując na ustalenie odmiennych terminów przedawnienia w prawie krajowym oraz w prawie UE, skarżący wniósł o zadanie przez Sąd pytania prejudycjalnego w tym zakresie, tj.: czy czteroletni termin przedawnienia roszczeń określony w Rozporządzeniu Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich ma zastosowanie do roszczeń w związku z nieprawidłowościami powstałymi przy wydatkowaniu środków w ramach Regionalnego Programu operacyjnego współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego oraz czy pojęcie program użyte jest pojęciem tożsamym z pojęciem projekt".
Uważna analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że ani w toku rozprawy przed Sądem I instancji (vide protokół), ani w motywach wyroku nie odniesiono się merytorycznie do treści złożonego postulatu, co pozwala uznać, iż doszło do istotnego naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. To uchybienie – w ramach ponownego rozpoznania sprawy – winien sanować WSA w Gliwicach oceniając argumentację zawartą we wskazanych wyżej pismach procesowych obu stron. Jest oczywiste, że należy wydać – w tym względzie – stosowne postanowienie odpowiednio je uzasadniając. Ta postać rozstrzygnięcia wymagana jest zarówno w przypadku zajęcia pozytywnego lub negatywnego stanowiska.
Pomocny w tym względzie może okazać się wyrok NSA z 21 października 2004 r. , sygn. akt FSK 571/04.
In fine dostrzec wypada, że na obecnym etapie postępowania – w związku z potrzebą merytorycznej oceny wniosku w kwestii zadania pytania prejudycjalnego - przedwczesna byłaby ocena pozostałych zarzutów (nr 2 i 5) skargi kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, a stosując przepisy art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.