I GSK 43/21

I GSK 43/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /sprawozdawca/
Małgorzata Bejgerowska
Michał Kowalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Sz 286/20 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2020-09-10
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
Dz.U. 2015 poz 187
§ 13 ust. 12
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji  Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2, 7 i 32 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 608 art. 4 pkt 1 lit h
Rozporzadzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz  uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 września 2020 r. sygn. akt I SA/Sz 286/20 w sprawie ze skargi E. H. na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 lutego 2020 r. nr 9016-2020-21/M-8110 w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w sprawie pomocy finansowej w związku z powstaniem szkód w uprawach rolnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 10 września 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 286/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E. H. (dalej: skarżąca, strona) na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor OR ARiMR, organ odwoławczy) z 28 lutego 2020 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w sprawie pomocy finansowej w związku z powstaniem szkód w uprawach rolnych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 19 października 2018 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Koszalinie wpłynął wniosek strony o udzielenie pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi. Skarżąca wnioskowała o pomoc publiczną do 71,84 ha (19,29 ha – uprawa owsa, w pozostałej części trwałe użytki zielone, dalej: TUZ) oraz oświadczyła, że nie otrzymała innej pomocy publicznej w związku ze szkodami w uprawach rolnych spowodowanymi wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi. Oświadczyła też, że w dniu wystąpienia szkody co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych od co najmniej od jednego z ryzyk. Wraz z wnioskiem skarżąca złożyła: wykaz działek ewidencyjnych i powierzchnię upraw, na których wystąpiły szkody, protokół oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie sporządzony przez właściwą Komisję.
W dniu 24 października 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o przyznaniu skarżącej pomocy w wysokości 17 960 zł, co stanowiło kwotę 250 zł do deklarowanego hektara. Organ odstąpił od uzasadnienia decyzji.
Po rozpoznaniu odwołania od ww. decyzji, Dyrektor OR ARiMR 5 grudnia 2018 r. wydał postanowienie o uchybieniu przez skarżącą terminowi do złożenia odwołania od tej decyzji.
W dniu 28 listopada 2018 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Strony o zmianę ww. decyzji ostatecznej z 24 października 2018 r. na podstawie art. 154 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.
z 2017 r., poz. 168 ze zm., dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, że pomoc została pomniejszona o 50% bezzasadnie, ponieważ łąki
i pastwiska nie podlegają ubezpieczeniu.
Organ I instancji decyzją z 17 grudnia 2018 r. odmówił zmiany własnej decyzji z dnia 24 października 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał na przesłanki
z art. 155 k.p.a., przemawiające za brakiem podstaw do zmiany decyzji oraz wyjaśnił, że ostateczna decyzja z dnia 24 października 2018 r. była prawidłowa.
Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, żądając zmiany decyzji organu I instancji z dnia 24 października 2018 r. przez przyznanie jej świadczenia
z tytułu suszy bez pomniejszenia o 50%.
Decyzją z 11 lutego 2019 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 17 grudnia 2018 r.
W ocenie Dyrektora OR ARiMR organ I instancji prawidłowo uznał, iż wniosek skarżącej może zostać rozpoznany w trybie art. 155 k.p.a., nie zaś w trybie art. 154
§ 1 k.p.a. Ponadto niezasadny jest zarzut strony, iż uprawy nie podlegają ubezpieczeniu. Łąki i pastwiska były wyłączone z obowiązku ubezpieczenia, natomiast deklarowany przez skarżącą owies podlegał temu obowiązkowi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 10 października 2020 r., I SA/Sz 377/19, po rozpoznaniu skargi na decyzję organu odwoławczego
z 11 lutego 2019 r., uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu słusznie organ
I instancji przyjął, że złożony przez skarżącą wniosek nie mógł być rozpatrywany na podstawie art. 154 k.p.a., gdyż przepis ten odnosi się do decyzji ostatecznych, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa. W niniejszej zaś sprawie skarżącej przyznano pomoc finansową z uwagi na suszę, a skarżąca w istocie kwestionuje wysokość tej pomocy. Z uwagi na wybrany przez skarżącą tryb w postaci zmiany decyzji ostatecznej, prawidłowo organ I instancji orzekł na podstawie art. 155 k.p.a.
Sąd wskazał, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej
i ustalenie, czy za jej zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wskazał Sąd w zaskarżonej decyzji brak było rozważań co do przesłanek uzasadniających zmianę decyzji ostatecznej, co spowodowało, że organ odwoławczy naruszył art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy powinien dokonać oceny decyzji organu I instancji pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 155 k.p.a.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy decyzją z 28 lutego 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z 17 grudnia 2018 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżąca wyraziła zgodę na zmianę decyzji
o przyznaniu pomocy, za zmianą decyzji nie przemawiał jednak interes społeczny. Interes strony, wyrażający się w chęci uzyskania większego wsparcia finansowego, stał bowiem w sprzeczności z interesem społecznym, tj. przyznaniem płatności finansowej producentom, w których gospodarstwach rolnych powstały szkody
w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi według norm rozporządzenia Rady Ministrów z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm., dalej: rozporządzenie). W ocenie organu chcąc uzyskać wnioskowaną płatność w pełnej wysokości (500 zł na 1 ha), strona zobowiązana była ubezpieczyć co najmniej 50% powierzchni upraw zadeklarowanych do uzyskania pomocy finansowej podlegających ubezpieczeniu, tj. uprawę owsa o powierzchni co najmniej 9,65 ha – czego jednak nie uczyniła.
Uzasadniając oddalenie skargi strony wyrokiem z 10 września 2020 r. WSA
w Szczecinie wskazał, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ odwoławczy zastosował się do wskazań zawartych w wyroku z 10 października 2019 r. i przeanalizował sprawę pod kątem wystąpienia przesłanek zawartych
w art. 155 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo uznał, że strona wyraziła zgodę na zmianę dotyczącej jej decyzji a przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie, jednak w interesie społecznym leży zapewnienie wypłaty pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi, wyłącznie w należnej, a nie nadmiernej wysokości. Zasadnie bowiem organ uznał, że skarżąca dla uzyskania płatności w pełnej wysokości powinna ubezpieczyć przynajmniej uprawę owsa na co najmniej 50% powierzchni wynikającej z deklaracji strony.
Od wyroku z 10 września 2020 r. skarżąca wniosła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła to orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
1. Naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności kwestii występowania w gospodarstwie skarżącej TUZ na skutek uznania, iż uprawy skarżącej nie mają takiego charakteru z uwagi na uprawę owsa prowadzoną na powierzchni 19,29 ha, tymczasem ARiMR błędnie ustalił charakter uprawa skarżącej, uprawa owsa na pow. 19,29 ha winna być traktowane jak TUZ, o których mowa
w "13 ust. ust. 13" [taki przepis wskazano w skardze kasacyjnej] rozporządzenia, co skutkowało błędną jego oceną z pominięciem zarzutów podniesionych przez stronę dotyczących zgodności posiadanego ubezpieczenia z przepisami ustawy
o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, tym spełnienia wymogu posiadania ubezpieczenia co najmniej 50% powierzchni upraw, których dotyczy obowiązek ubezpieczenia;
b) art. 155 k.p.a. na skutek uznania, iż w sprawie nie ma podstaw do zmiany decyzji ostatecznej Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Koszalinie o przyznaniu pomocy w związku z wystąpieniem w 2018 r. suszy, mimo tego, iż za zmianą decyzji przemawia interes społeczny oraz słuszny interes strony, z powodu:
• istotnego błędu organu wydającego decyzję ostateczną w ustaleniach faktycznych, na skutek uznania, iż skarżąca miała możliwości ubezpieczenia TUZ, mimo, iż żadne towarzystwo ubezpieczeń nie zawiera takich umów, traktując tego typu uprawy tak samo jak łąki, jak i trwałe uprawy paszowe i w konsekwencji odmawiając ubezpieczenia takich upraw;
• uznania, iż zmiana zaskarżonej decyzji stroi w sprzeczności z interesem społecznym, gdyż generuje wydatkowanie środków ze Skarbu Państwa, a tym samym, że w sprawie tej słuszny interes strony stoi w sprawie w sprzeczności
z interesem społecznym;
• uznania, iż wypłata skarżącej środków pomocowych w pełnej wysokości przewidzianej w ustawie suszowej (500 zł do ha) prowadzi do przyznania pomocy
w nadmiernej wysokości, co godzi w słuszny interes społeczny.
c) Naruszenia przepisów prawa materialnego:
• § 13 ust. 12 rozporządzenia – poprzez błędne jego zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż wobec skarżącej zachodziły przesłanki uprawniające/obligujące organ do zastosowania wobec skarżącej pomniejszenia płatności suszowej o 50%;
• art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10c ust. 1 i ust. 2 ustawy z 7 lipca 2005 r.
o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2015 r., poz. 577 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na założeniu, iż uprawa owsa na części areału podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu z mocy powołanej ustawy oraz, że skarżąca nie dopełniła obowiązkowi ubezpieczenia takiej uprawy;
• art. 4 pkt 1 lit h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady
nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisu dotyczące płatności bezpośrednich w ramach wsparcia Producentów rolnych (Dz. Urz. UE L nr 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 608, ze zm.) – na skutek braku oceny czy uprawa owsa na części areału zgłoszonego nie stanowi TUZ.
d) Naruszenie art. 2, 7 i 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie rozstrzygnięcia podważającego zaufanie obywatela do organów państwa, wskazującego na nierówne, dyskryminującego traktowanie skarżącej, na skutek nierozważania przedstawionych przez niego zarzutów oraz traktowania.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
Ponadto wniesiono o dopuszczenie w sprawie dowodu z dokumentów tj.:
- decyzji z Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa dla powiatu Koszalińskiego i miasta Koszalina z 31 sierpnia 2020 r. nr BP306.8110.263.2020.AK o przyznaniu pomocy suszowej za 2019 r.
w pomniejszonej wysokości;
- odwołania Skarżącej od ww. decyzji złożonego 17 września 2020 r., zaskarżającego decyzję w części w jakiej nie uwzględniono wniosku o przyznanie pomocy dotyczącej przyznania pomocy suszowej za 2019 r.;
- decyzji nr BP306.8110.263.2020.AK/DM/K1 z 22 września .2020 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
w Szczecinie uwzględniającej ww. odwołanie skarżącej
- na fakt charakteru prowadzonej przez skarżącą upraw (w tym uprawy owsa na pow. 19,29 ha będącej przedmiotem niniejszego postępowania), tego, że wszystkie uprawy, w tym uprawa owsa, mają one charakter trwałych użytków zielonych w rozumieniu przepisów UE, uzasadniające wypłatę pomocy suszowej
w pełnej wysokości.
W skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie,
a w piśmie procesowym z 5 października 2023 r. wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest także wskazanymi w niej podstawami. Skarżąca kasacyjnie podniosła zarzuty procesowe oparte na podstawach kasacyjnych,
o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
Według postanowień art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przepisanym dla każdego pisma procesowego powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym zarzucane naruszenie przepisów polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że nie wystarczy przytoczenie w petitum skargi kasacyjnej formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424; 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025; 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113; 10 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4608/21, Lex nr 3396134).
Odnosząc się do pierwszego zarzutu, wskazać należy, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, czy art. 151 p.p.s.a. nie mógł stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Normy ta są normami o charakterze "wynikowym" regulującym jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Przepisy te kształtują zakres orzekania w odniesieniu do skarg na decyzje administracyjne oraz postanowienia. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tych przepisów niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych, którym sąd uchybił. Ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do oddalenia lub uwzględniania skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Kontroli tej Sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie tylko przepisy określające samo rozstrzygnięcie. Naruszenie wymienionego w pkt 1 a) petitum skargi kasacyjnej przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom to procesowym (por. wyroki NSA z:
30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1701/14; 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14; 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14; 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14; 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15; 9 stycznia 2015 r., sygn. akt
I OSK 638/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tego rodzaju przepisem – regulującym proces dochodzenia do rozstrzygnięcia – z pewnością nie jest, podniesiony w pkt 1 a) ptitum skargi kasacyjnej "ust. 13. ust. 13 rozporządzenia z 27 stycznia 2015 r.".
Z tych przyczyn zarzut naruszenia przepisów postępowania zawarty w punkcie 1 a) petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.
Należy zauważyć również, iż autor skargi kasacyjnej nie zwrócił uwagi na to, że sądy administracyjne nie stosują przepisów procedury administracyjnej, lecz przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne stosownie do treści art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) jedynie kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem Sąd I instancji nie stosował przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie kontrolował prawidłowość ich zastosowania przez organy administracji publicznej. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) aby był skuteczny, powinien być skonstruowany przykładowo w ten sposób, że należy zarzucić naruszenie przez sąd przepisów ustawy Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) w powiązaniu z przepisami k.p.a. Takiego powiązania zabrakło
w zarzucie sformułowanym w pkt 1 b) skargi kasacyjnej, gdzie strona zarzuca naruszenie art. 155 k.p.a. Nie można też tracić z pola widzenia, że poddany kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyrok Sądu I instancji wydany został
w warunkach związania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., ponieważ poprzedzony był prawomocnym wyrokiem WSA w Szczecinie z 10 października 2019 r., sygn. akt I SA/Sz 377/19, którym to wyrokiem Sąd uchylił decyzję odwoławczą z 11 lutego 2019 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z 17 grudnia 2018 r.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. związanie organu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Sąd administracyjny zaś w przypadku dostrzeżenia, że organ administracyjny nie zastosował się do tej oceny, uprawniony jest do konsekwentnego reagowania na takie postępowanie.
W niniejszej zaś sprawie Sąd I instancji ocenił, że organ wydał decyzję stosując się do oceny wyrażonej zgodnie z art. 153 p.p.s.a., a tej oceny skutecznie w skardze kasacyjnej nie podważono. Skarżący w ogóle nie zarzucił w skardze kasacyjnej naruszenia powołanego przepisu.
W orzecznictwie za utrwalony uchodzi pogląd, który należy podzielić, że "(...) jeżeli skarga kasacyjna nie zawiera zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, nakierowanego na obalenie stanowiska Sądu I instancji o związaniu oceną prawną, to bez takiego zarzutu podważenie stanowiska Sądu I instancji nie jest możliwe. Stanowisko to nie jest bowiem pochodną własnych ocen i wykładni przyjętej przez Sąd I instancji, lecz wynika z uznania związania oceną prawną wyrażoną w innym prawomocnym wyroku. Tylko obalenie tej tezy
o istnieniu takiego związania mogłoby otworzyć drogę do podważenia zaskarżonego wyroku". (wyrok NSA z 5 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 2371/21, LEX nr 3572860).
Przechodząc kolejno do rozpoznania zarzutów naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres kontroli tego Sądu określa wnoszący skargę kasacyjną, podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa, domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Określenie danej podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd pierwszej instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy, skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w tym zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny lub działające w sprawie organy podatkowe. Dlatego nieskuteczny okazał się zarzut naruszenia § 13 ust. 12 rozporządzenia. Nie był on bowiem podstawą wydania decyzji organu administracyjnego w niniejszej sprawie. Organy administracyjne procedujące zarówno w sprawie przyznania pomocy na wypadek suszy, czy też w sprawie zmiany decyzji ostatecznej w tym przedmiocie, orzekały na podstawie § 13r ust. 12 rozporządzenia.
Równie ważnym jak podstawy kasacyjne elementem skargi kasacyjnej jest jej uzasadnienie. Powinno ono zostać sformułowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, które skarżący kasacyjne uznaje za naruszone. Jak już wspomniano, wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. O braku skuteczności zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10c ust. 1 i ust. 2 ustawy z 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich należy w związku z powyższym wnioskować na tej podstawie, że po pierwsze, z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby w odniesieniu do w/w przepisów Sąd I instancji podejmował jakiekolwiek zabiegi interpretacyjne, w rezultacie których miałby w błędny i nieprawidłowy sposób ustalić treść normy prawnej rekonstruowanej z tego przepisu, po drugie zaś na tej podstawie, że w skardze kasacyjnej nie podjęto nawet próby wykazania na czym miałby polegać zarzucany Sądowi I instancji błąd wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10c ust. 1 i ust. 2 ustawy z 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, a więc innymi słowy nawet próby podjęcia polemiki z prezentowanym przez ten Sąd podejściem do rozumienia wymienionego przepisu prawa.
Nieskuteczny jest również zarzut naruszenia art. 4 pkt 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisu dotyczące płatności bezpośrednich w ramach wsparcia Producentów rolnych – na skutek braku oceny czy uprawa owsa na części areału zgłoszonego nie stanowi TUZ. O braku skuteczności omawianego zarzutu kasacyjnego trzeba wnioskować na tej podstawie, że z jego konstrukcji wynika, że skarżąca kasacyjnie podważa nie tyle prawidłowość rozumienia przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzuca, co brak oceny Sądu I instancji odnośnie do nieprawidłowości przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, w tym zwłaszcza prawidłowość stanowiska tego Sądu, czy uprawa owsa na części areału zgłoszonego nie stanowi TUZ. W ocenie NSA podważeniu wymienionego stanowiska, a w zasadzie jego braku – jak twierdzi strona – nie mogłyby służyć zarzuty naruszenia prawa materialnego, lecz stosowne zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Z przedstawionych powodów omawiany zarzut kasacyjny nie mógł służyć (skutecznemu) podważeniu zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.
W rekapitulacji wszystkich przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.
W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.