I GSK 428/23

I GSK 428/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /sprawozdawca/
Joanna Wegner /przewodniczący/
Małgorzata Grzelak
Symbol z opisem
6559
Sygn. powiązane
III SA/Lu 614/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2023-01-31
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok, stwierdzono,że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 614/22 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. w R. na rozstrzygnięcie Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1) uchyla zaskarżony wyrok, 2) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania przez Lubelską Agencję Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie, 3) zasądza od Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie na rzecz G. Sp. z o.o. w R. kwotę 1120 (tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 614/22 oddalił skargę G. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. (dalej "skarżąca") na rozstrzygnięcie Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Skarżąca złożyła w dniu [...] maja 2022 r. wniosek o udzielenie dofinansowania na realizację projektu w ramach Osi Priorytetowej 15 Odporne Lubelskie - zasoby REACT-EU dla Lubelskiego, Działania 15.1 Wsparcie przedsiębiorstw w zakresie energetyki Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020. Spółka dokonała za pośrednictwem systemu [...] korekty wniosku i dołączyła pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 2022 r. opatrzone adnotacją, że decyzja wobec jej niezaskarżenia stała się ostateczna i podlega wykonaniu z dniem 12 maja 2022 r.
Organ pismem z dnia 4 listopada 2022 r. poinformował spółkę o negatywnej ocenie projektu (uzyskał on 48 punktów przy minimalnej wymaganej liczbie wynoszącej 51 punktów). Skarżąca wniosła protest od powyższej informacji, kwestionując ocenę merytoryczną kryteriów trafności merytorycznej i przyznaną ilość punktów. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ podniósł, że dołączenie dokumentów potwierdzających prawomocność i wykonalność pozwolenia na budowę w dacie sprzed złożenia wniosku o dofinansowanie, nie nastąpiło na etapie oceny projektu a dopiero wraz ze złożeniem protestu. Opierając się więc na dostarczonych przez wnioskodawcę w procesie aplikacyjnym dokumentach, nie można było uznać, że pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 2022 r. było wykonalne i prawomocne na dzień składania wniosku o dofinansowanie. Co za tym idzie, nie było wystarczające żeby przyznać wnioskodawcy 15 punktów w ramach kryterium "Gotowość do realizacji projektu". Projekt został oceniony na podstawie dokumentów złożonych w trakcie aplikowania, a protest rozstrzyga się na podstawie tych samych dokumentów, gdyż badana jest prawidłowość dokonanej oceny w ramach kryteriów oceny na podstawie informacji posiadanych przez oceniających.
Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie , który wyrokiem z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt III SA/Lu 614/22 skargę oddalił. Wyjaśnił, że w ramach kryterium ocenie będzie podlegać czy w przypadku projektów, dla których wymagane jest uzyskanie przed rozpoczęciem realizacji inwestycji odpowiednich decyzji administracyjnych oraz dokumentów uzgadniających warunki techniczne projektu, dołączone zostały do wniosku wszystkie niezbędne dokumenty. Sąd I instancji podkreślił, że jak wynika z akt sprawy, organ wezwał wnioskodawcę do przedłożenia dokumentu potwierdzającego, iż dołączone do dokumentacji aplikacyjnej pozwolenie na budowę jest wykonalne i ostateczne. Sąd I instancji przyznał racje organowi, w ocenie którego przedstawiona decyzja Starosty nr [...], nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r., nie była prawomocna, ponieważ stronom przysługiwał 14-dniowy termin do wniesienia odwołania do Wojewody Lubelskiego. Decyzję tę doręczono nie tylko skarżącej, ale i Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Radzyniu Podlaskim oraz Urzędowi Miejskiemu w Radzyniu Podlaskim, a to w ocenie Sądu I instancji oznacza, że bezpodstawnym jest stwierdzenie skarżącej, że jest ona jedyną stroną postępowania zakończonego decyzją Starosty Radzyńskiego. Dlatego też złożone w trakcie postępowania odwoławczego związanego z wniesionym protestem, pismo z oświadczeniem z dnia [...] kwietnia 2022 r. o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, nie było wystarczające dla uznania, że etapie składania wniosku (na dzień [...] maja 2022 r.) projekt powinien uzyskać dodatkowe 15 pkt za spełnienie kryterium "Gotowość do realizacji projektu". Dlatego też organ słusznie nie mógł przyjąć, że skarżąca była gotowa do realizacji projektu w dniu złożenia wniosku o dofinansowanie, bowiem na dzień złożenia wniosku skarżąca nie posiadała pozwolenia na budowę opatrzonego klauzulą wykonalności, co znalazło odzwierciedlenie w ramach uzyskanej punktacji w niższym wymiarze. Dlatego też nieprzyznanie punktów w ramach kryterium "Gotowość do realizacji projektu" było w pełni uzasadnione.
Skarżąca w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 64 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.), dalej "u.z.r.p." zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 184 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 2 oraz art. 64 u.z.r.p. oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 3 p.p.s.a., w zw. z art. 61 ust. 1 u.z.r.p. polegające na zaniechaniu przez Sąd I instancji dokonania kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie z dnia [...] grudnia 2022 roku, znak sprawy [...], nieuwzględniającego protestu złożonego przez skarżącą w związku z niewybraniem do dofinansowania projektu o numerze ewidencyjnym RPLU.l [...] pt. "[...], Działania 15.1 Wsparcie przedsiębiorstw w zakresie energetyki, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014 [...], co wiązało się z bezkrytycznym przyjęciem twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, a w konsekwencji skutkowało bezpodstawnym uznaniem przez Sąd l instancji, iż skarga z dnia 21 grudnia 2022 r. nie zasługuje na uwzględnieni, pomimo przeprowadzenia oceny projektu w sposób naruszający prawo w sytuacji gdy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny co zobowiązywało Sąd l instancji do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Lubelską Agencję Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 133 p,p.s.a. oraz art. 134 p.p.s.a. w zw. z art 106 § 3 p.p.s.a. - poprzez nierozpoznanie sprawy w całości w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną, a w konsekwencji:
a) wydanie wyroku bez zapoznania się i zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie,
b) nieprzeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dostatecznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia protestu Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie z dnia [...] grudnia 2022 roku, znak sprawy [...], nieuwzględniającego protestu złożonego przez skarżącą w związku z niewybraniem do dofinansowania projektu o numerze ewidencyjnym [...] pt. "Ludowa farmy fotowoltaicznej o mocy 1 MW na działce ewidencyjnej nr [...] w m. R. złożonego w ramach Osi Priorytetowej 15 Odporne Lubelskie - zasoby REACT-EU dla Lubelskiego, Działania 15.1 Wsparcie przedsiębiorstw w zakresie energetyki, Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Lubelskiego na lata 2014 - 2020, konkurs nr [...]- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
3. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. - poprzez bezpodstawne oddalenie skargi z dnia 21 grudnia 2023 r. w związku z nieuzasadnionym okolicznościami niniejszej sprawy uznaniem przez Sąd I instancji, iż skarga z dnia 21 grudnia 2022 r. nie zasługuje na uwzględnieni, w sytuacji gdy całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy jednoznacznie wskazuje, iż ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem wszystkich przepisów prawa wskazanych w zarzutach zawartych w skardze skarżącej z dnia 14 grudnia 2022 r. a stwierdzone naruszenia miały istotny wpływ na wynik oceny co zobowiązywało Sąd l instancji do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Lubelską Agencję Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
4. naruszenie przepisów postępowania tj. art 151 p.p.s.a. - w wyniku oddalenia skargi, mimo rażącego naruszenia przez zaskarżone rozstrzygniecie protestu art. 53 ust 1 u.z.r.p. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji całkowite zaniechanie przez Lubelską Agencję Wspierania Przedsiębiorczości ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryterium "Gotowość do realizacji projektu" pomimo złożonego przez skarżącą protestu zawierającego liczne argumenty merytoryczne przemawiające za koniecznością uznania rozstrzygnięcia przez organ I instancji za bezzasadne, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik oceny - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
5. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p,p.s.a. - w wyniku oddalenia skargi, mimo rażącego naruszenia przez zaskarżone rozstrzygniecie protestu art. 57 u.z.r.p. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji:
a) zaniechanie przez organ dokonania w następstwie wniesionego protestu weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 u.z.r.p., co doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia przez organ, iż dokumentacja złożona w procesie aplikacyjnym przez skarżącą nie pozwalała na przyjęcie przez Komisję Oceny Projektów, iż przedstawione dokumenty świadczyły o pozostawaniu przez skarżącą w gotowości do realizacji projektu na dzień [...] maja 2022 r., co uniemożliwiło przyznanie skarżącej 15 punktów w ramach kryterium "Gotowość do realizacji projektu pomimo iż z całokształtu zebranych dokumentów jednoznacznie wynika, że skarżący spełnił warunki w ramach kryterium "Gotowość do realizacji projektuj w związku z czym projekt winien uzyskać 15 pkt, w ramach tego kryterium - łącznie 63 pkt, a w konsekwencji zostać wybrany do dofinansowania,
b) nieuwzględnienie protestu w sytuacji, gdy ocena projektu została dokonana przez ekspertów wadliwie, w sposób naruszający zasady przejrzystości i rzetelności wyboru projektów.
6. naruszenie przepisów postępowania tj. art, 151 p.p.s.a. - w wyniku oddalenia skargi, mimo rażącego naruszenia przez zaskarżone rozstrzygniecie protestu art. 53 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 u.z.r.p. - poprzez naruszenie przez organ przewidzianej w wyżej wskazanym art. 37 ust. 1 i 2 u.z.r.p. zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności w przeprowadzonym wyborze projektów do dofinansowania polegającej na:
a) nieprawidłowej ocenie przez Ekspertów z Komisji Oceny Projektów ("KOP"), a w konsekwencji przez Lubelską Agencję Wspierania Przedsiębiorczości, Wniosku o dofinansowanie skarżącej pod względem spełnienia kryterium "Gotowość do realizacji projektu'', w postaci błędnego i całkowicie bezzasadnego uznania, iż dokumentacja złożona w procesie aplikacyjnym przez skarżącą nie pozwalała na przyjęcie przez KOP, iż przedstawione dokumenty świadczyły o pozostawaniu przez skarżącą w gotowości do realizacji projektu na dzień [...] maja 2022 r., co uniemożliwiło przyznanie skarżącej 15 punktów w ramach przedmiotowego kryterium pomimo iż z całokształtu zebranych dokumentów jednoznacznie wynika, że skarżąca spełniła warunki w ramach kryterium "Gotowość do realizacji projektu", co miało istotny wpływ na wynik oceny, gdyż doprowadziło do negatywnej oceny merytorycznej wniosku, pomimo iż prawidłowo dokonana ocena spełniania kryterium "Gotowość do realizacji projektu" doprowadziłaby do sytuacji, w której Wniosek skarżącej uzyskałby więcej punktów, co przesądziłoby o zakwalifikowaniu jej do projektów objętych dofinansowaniem, albowiem umożliwiłoby uzyskanie dodatkowych 15 pkt, w ramach tego kryterium, co skutkowałoby uzyskaniem łącznie 63 punktów w ocenie końcowej, a jak wynika z informacji o wynikach oceny projektu taka liczba punktów wiązałaby się z zakwalifikowaniem projektu skarżącej do dofinansowania,
b) uporczywe dążenie Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości do doprowadzenia do sytuacji, która będzie skutkować utratą przez skarżącą dużej liczby punktów w ocenie merytorycznej w ramach kryterium "Gotowość do realizacji projektu" pomimo iż z całokształtu zebranych dokumentów jednoznacznie wynika, że skarżąca spełnił warunki w ramach kryterium "Gotowość do realizacji procentu. w związku z czym projekt winien uzyskać pkt, w ramach tego kryterium - łącznie 63 pkt, a w konsekwencji zostać wybrany do dofinansowania,
c) nie odniesieniu się rzeczowo do głównych argumentów merytorycznych przytoczonych przez skarżącą w proteście w zakresie przesłanek pozwalających na przyznanie skarżącej 15 punktów w ramach kryterium "Gotowość do realizacji projektu'', co doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia przez LAWP, iż dokumentacja złożona w procesie aplikacyjnym przez skarżącą nie pozwalała na przyjęcie przez KOP, iż przedstawione dokumenty świadczyły o pozostawaniu przez skarżącą w gotowości do realizacji projektu na dzień [...] maja 2022 r., co uniemożliwiło przyznanie skarżącej 15 punktów w ramach przedmiotowego kryterium, pomimo iż z całokształtu zebranych dokumentów jednoznacznie wynika, że skarżąca spełniła warunki w ramach kryterium "Gotowość do realizacji projektu", w związku z czym projekt winien uzyskać 15 pkt, w ramach tego kryterium konsekwencji zostać wybrany do dofinansowania, - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
7. naruszenie przepisów Dostępowania tj. art. 151 p.p.s.a. - w wyniku oddalenia łącznie 63 pkt, a w skargi, mimo rażącego naruszenia przez zaskarżone rozstrzygniecie protestu art. 41 ust. 1 u.z.r.p. - poprzez przeprowadzenie konkursu niezgodnie z określonym przez Lubelska Agencja Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie regulaminem - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik oceny;
8. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. - w wyniku oddalenia skargi, mimo rażącego naruszenia przez zaskarżone rozstrzygniecie protestu art. ust. 2 pkt 7 41 oraz 7a u.z.r.p., przez Lubelską Agencje Wspierania Przedsiębiorczości Lublinie - poprzez przeprowadzenie konkursu niezgodnie z określonym przez Lubelską Agencję Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie regulaminem, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik oceny konkursu, a w konsekwencji mający istotny wpływ na wynik sprawy.
9. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. - w wyniku oddalenia skargi, mimo rażącego naruszenia przez zaskarżone rozstrzygnięcie protestu art. 130 § 4 k.p.a. - poprzez uznanie, iż załączona do wniosku decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2022 r. udzielająca pozwolenia na budowę skarżącej nie była wykonalna w dniu złożenia wniosku tj. [...] maja 2022 r., w sytuacji, gdy:
a) przedmiotowa decyzja była zgodna z żądaniem skarżącej, będącej jednocześnie jedyną stroną postępowaniu, w toku którego została wydana, w związku z czym podlegała ona wykonaniu przed upływem terminu odwołania od dnia jej wydania tj. [...] kwietnia 2022 r.,
b) skarżąca, będącej jednocześnie jedyną stroną postępowaniu, w toku którego została wydana w dniu [...] kwietnia 2022 r. zrzekła się prawa do wniesienia odwołania w związku z czym podlegała ona wykonaniu przed dniem złożenia przez skarżącą wniosku o dofinansowanie w dniu [...] maja 2022 r. - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik oceny;
10. naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej "u.p.b." - poprzez jego błędną wykładnie przejawiająca się w bezpodstawnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, iż stronami postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2022 r. uprawnionymi w związku z tym do wniesienia odwołania były również wskazane jako adresaci decyzji organy tj. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Radzyniu Podlaskim oraz Urząd Miejski w Radzyniu Podlaskim w sytuacji, gdy zgodnie z wyżej wymienionym artykułem 28 ust. 2 u.p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, w związku z czym jedyną stroną przedmiotowego postępowania była wyłącznie skarżąca - Górnicza Fabryka Narzędzi Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.
W związku z powyższym skarżąca wniosła:
1. na podstawie 188 p.p.s.a. w zw. z art. 64 u.z.r.p. wniosła o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości oraz uwzględnienie skargi i tym samym:
a) stwierdzenie przez Sąd, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny,
b) przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Lubelską Agencję Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie.
2. w przypadku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, niniejszym na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 185 p.p.s.a. w zw. z art. 64 u.z.r.p. wniosła o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie,
3. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 u.z.r.p. oświadczyła, iż skarżąca zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym,
4. na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 u.z.r.p. o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Organ odpowiadając na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W pełni poparł stanowisko Sądu I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., znajdującym w rozpoznawanej sprawie zastosowanie na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 u.z.r.p., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.
W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można zatem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ocena postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów zobowiązywała NSA do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia, a także do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, w konsekwencji tych naruszeń sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy kwestii, czy LAWP zasadnie uznał, że pomimo przedłożenia w dokumentacji aplikacyjnej złożonej w dniu [...] maja 2022 r. decyzji Starosty Radzynia Podlaskiego z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na działce nr [...] przy ul. [...] w R. – skarżąca nie spełniła kryterium gotowości do realizacji projektu (III. Kryterium trafności merytorycznej pkt 6 gotowość do realizacji projektu), a tym samym, czy skarżąca w ramach tego kryterium słusznie otrzymała 0 punktów, zamiast 15 punktów stanowiących maksymalną ich wartość. Odpowiedź na tak postawione pytanie było kluczowe z punktu widzenia samej skarżącej, bowiem uzyskała ona 48 punktów przy minimalnej wymaganej liczbie wynoszącej [...] punktów, jak i dla oceny rozstrzygnięcia samego konkursu oraz rozstrzygnięcia Sądu I instancji, który dokonując kontroli dokonanej przez organ oceny wniosku, powinien szczególnie wnikliwie dokonać weryfikacji tej oceny przez pryzmat zasad wynikających z art. 37 u.z.r.p.
W doktrynie postępowanie konkursowe, w ramach którego organ administracji publicznej lub w jego imieniu podmiot prywatny wykonuje przyznane mu prawem kompetencje, załatwia sprawę administracyjną w drodze aktu administracyjnego, traktuje się jako postępowanie administracyjne (por. B. Majchrzak, Elementy materialnoprawnej procedury administracyjnej, "Państwo i Prawo" z 2012 r., nr 10, s. 99 i n.). Cechą szczególną postępowania konkursowego jest rywalizacja (konkurowanie) między zainteresowanymi podmiotami o określoną pulę środków publicznych. Przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania w ramach konkursu (wybór projektu) przez właściwą instytucję jest czynnością o charakterze konwencjonalnym, czyli rozstrzygnięciem władczym o prawach podmiotów ubiegających się o dofinansowanie, nie zaś czynnością materialnotechniczną, polegającą wyłącznie na obliczeniu i przekazaniu określonej kwoty dotacji. Czynności związane z przeprowadzeniem konkursu (ogłoszenie konkursu, ocena formalna i merytoryczna oraz wybór, czyli zatwierdzenie wyników, tj. listy rankingowej) mają charakter władczy (administracyjnoprawny), a ich elementem jest oświadczenie woli właściwej instytucji z zakresu prawa administracyjnego (zob. R. Suwaj, [w:] Procedura odwoławcza w systemie wdrażania funduszy europejskich, (red.) M. Perkowski, Warszawa 2010, s. 43, R. Gaździk, Charakter prawny kryteriów wyboru projektów unijnych, opubl. Ius. Novum 2016/3 str. 109-120, wyrok NSA z 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 1130/17).
Zauważyć należy również, że postępowanie konkursowe różni się od klasycznego postępowania administracyjnego, w ramach którego podmiot legitymujący się interesem prawnym ma prawo domagać się wydania decyzji o określonej treści, o ile interes ten znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego, a organ nie może stawiać żadnych dodatkowych warunków. Dodać też trzeba, że działanie właściwej instytucji w ramach konkursu zawiera w sobie czynnik dyskrecjonalny, co stanowi jednostronny i konkretny akt administracyjny (por. J. Starościak, Prawo administracyjne, s. 236–237). Pomiędzy właściwą instytucją a wnioskodawcą brak jest stosunku równorzędności, charakterystycznego dla stosunków cywilnoprawnych. Natomiast sama ocena projektów w ramach konkursu stanowi orzeczenie o jakości przedstawionego przedsięwzięcia. Na tym etapie nie zapada żadne rozstrzygnięcie sprawy konkretnego wnioskodawcy, lecz opinia o jakości projektu czy spełnieniu przez niego kryteriów wyboru. Natomiast na podstawie tych ocen dokonywany jest wybór projektów stanowiący rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej o charakterze konstytutywnym (por. wyrok NSA z 5 października 1982 r. w sprawie II SA 969/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 94; "Orzecznictwo Sądów Polskich" z 1985 r., nr 9, poz. 163).
Rozstrzygnięcie konkursu należy zatem uznać za decyzję właściwej instytucji o przyznaniu określonym projektom ekspektatywy dofinansowania, z uwagi na uzyskanie odpowiedniej liczby punktów lub spełnieniu wszystkich kryteriów wyboru. Konstytutywne przyznanie dofinansowania następuje w momencie podpisania umowy o dofinansowanie lub wydania decyzji o dofinansowaniu.
Skoro postępowanie konkursowe jest specyficznym postępowaniem administracyjnym i sam ustawodawca w art. 50 u.z.r.p. stwierdził, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielanie dofinansowana przepisy k.p.a. stosuje się w bardzo ograniczonym zakresie, a w art. 67 u.z.r.p. przesądził, że do procedury odwoławczej również obowiązuje taka sama regulacja (wykluczająca stosowanie m.in. przepisu art. 139 k.p.a.), to odwołując się do ogólnych zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji RP, nie można doprowadzić do sytuacji, w której zasada ta obowiązywałaby w postępowaniu konkursowym bez żadnych ograniczeń i w zakresie szerszym aniżeli w przepisach postępowania administracyjnego i innych procedur.
Zdaniem NSA, w świetle okoliczności faktycznych sprawy ocena przedmiotowego projektu w zakresie kryterium wskazanym w załączniku nr 4 do Regulaminu konkursu, obejmującym Kryteria wyboru projektów w ramach Działania 15.1 Wsparcie przedsiębiorstw w zakresie energetyki, kryterium trafności merytorycznej "Gotowość do realizacji projektu" narusza prawo. W zakresie tego kryterium występuje w sumie taka ilość punktów nieprzyznanych, że ewentualne ich uwzględnienie mogłyby spowodować uzyskanie 15 punktów, która to ilość kwalifikuje projekt do dofinansowania (do 63 punktów).
Przypomnieć trzeba, iż zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 u.z.r.p.: "Właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania." W orzecznictwie sądowym, a także w doktrynie podkreśla się znaczenie przestrzegania przez instytucje przeprowadzające proces wyboru projektów do dofinansowania wskazanych w tym przepisie zasad, tj. przestrzeganie zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności oraz równego dostępu dla wszystkich wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W wyroku z dnia 30 sierpnia 2017 r. (sygn. akt II GSK 2636/17) NSA zasadnie podkreślił, iż: "organy administracji publicznej, aby ich działanie pozostawało w zgodzie z zasadą przejrzystości, muszą ustanowić jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów. W szczególności kryteria wyboru projektów powinny być precyzyjne, aby wnioskodawcy mieli wszelkie niezbędne informacje potrzebne do prawidłowego zrozumienia wymogów uzyskania płatności. Umieszczenie w treści dokumentacji konkursowej (regulamin, kryteria wyboru itd.) niejednoznacznych postanowień uznaje się za naruszenie zasady przejrzystości. Jednoznaczne postanowienia zaś to takie, które dopuszczają jedną tylko możliwą interpretację." (por. także: Jaśkiewicz J.: Zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Komentarz. Lex/el. 2014; Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie 2014-2020, red. R. Poździk, Opubl. Wydawn. Sejmowe 2016, Lex/el i i wskazane tam orzecznictwo).
Stosownie do postanowień art. 41 ust. 1 u.z.r.p.: "Właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu." Nadto art. 43 ust. 1 tejże ustawy normuje kwestię wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia lub poprawienia wniosku, stanowiąc, iż: "W razie stwierdzenia braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania."
Protest jest jedynym i zarazem pełnym, merytorycznym środkiem zaskarżenia przewidzianym dla rozstrzygnięć konkursowych i podkreśla się, że wnoszący protest powinien pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że nawet jeśli jego protest nie okaże się skuteczny, nie doprowadzi do pogorszenia sytuacji prawnej określonej zaskarżoną informacją. Organ publiczny prowadzący jakiekolwiek postępowania (typowe jurysdykcyjne czy też szczególne) obowiązany jest prowadzić je w sposób respektujący treść art. 2 Konstytucji RP i zawartej w nim zasady, że Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W ramach wskazanej zasady będzie mieściła się także i taka, która sprowadzała się będzie do tego, że organy państwa obowiązane są działać w taki sposób, aby zapewniać zaufanie obywateli do władzy publicznej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowe postępowanie konkursowe nie spełniało tych standardów, w szczególności w zakresie w jakim dokonano rozpoznania złożonego protestu. Organ bowiem rozpoznając protest, nie wziął pod uwagę łącznie: wniosku, dokumentów przedłożonych w ramach jego uzupełnienia (korekty wniosku z dnia 28 października 2022 r.), jak również protestu i załączonych do niego dokumentów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma kasator, którego zdaniem takie rozpatrywanie protestu jest sprzeczne z art. 41 ust. 2 pkt 7a u.z.r.p., ponieważ oznaczałoby to, że mimo uzupełnienia czy poprawienia wniosku, nowe dokumenty nie będą brane pod uwagę podczas rozpoznawania protestu czy weryfikacji końcowej wniosku. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej i jest ona w pełni niezgodna zarówno z art. 37 ust. 1 jak i art. 41 u.z.r.p. Należy bowiem mieć też na względzie, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektu (art. 37 ust. 2 u.z.r.p.), prawo wniesienia protestu ma na celu ponowne sprawdzenie złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektu (art. 53 ust. 1 u.z.r.p.), a informacja o nieuwzględnieniu protestu wymaga uzasadnienia i podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 58 ust. 1 pkt 1 i 2 art. 61 ust. 1).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kasator słusznie wskazuje, że w części tabeli zatytułowanej "Metody pomiaru" - "Stopień przygotowania projektu do realizacji" wskazano, iż wnioskodawca ,,w przypadku projektów, dla których wymagane jest uzyskanie przed rozpoczęciem realizacji inwestycji odpowiednich decyzji administracyjnych (uzyskania pozwolenia na budowę i/lub dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych) oraz dokumentów uzgadniających warunki techniczne projektu (tj. uzyskanie warunków przyłączenia do sieci energetycznej) punkty zostaną przyznane w przypadku gdy wnioskodawca na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie przedłoży wszystkie wymagane dokumenty potwierdzające gotowość wnioskodawcy do realizacji projektu" Z kolei "punkty nie zostaną przyznane, jeśli wnioskodawca na dzień złożenia wniosku nie będzie posiadał któregokolwiek z wyżej wymienionych, niezbędnych do realizacji projektu decyzji administracyjnych/dokumentów uzgadniających warunki techniczne projektu łub gdy posiadane przez wnioskodawcę dokumenty na dzień złożenia wniosku o dofinansowanie nie były aktualne lub wykonalne". Natomiast w sprawie niniejszej organ, jak i Sąd I instancji stanął na stanowisku, że skarżąca powinna do złożonego wniosku o dofinansowanie przedłożyć aktualne, ostateczne pozwolenie na budowę. Takie stanowisko, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest nieuprawnione i nie wynika z obowiązujących przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Nie ulega wątpliwości, że jak wynika z dokumentacji załączonej do wniosku o dofinansowanie z dnia [...] maja 2022 r., w dniu [...] kwietnia 2022 r. Starosta wydał decyzję nr [...] (znak sprawy: [...]) zatwierdzającą projekt zagospodarowania działki oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na rzecz skarżącej. Nie budzi też zastrzeżeń, że to na wniosek skarżącej została wydana decyzja i jest ona w swej treści w pełni zgodna ze złożonym wnioskiem. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane wyżej obowiązujące w sprawie brzmienie regulaminu nie wymaga, by decyzja administracyjna stanowiąca pozwolenie na budowę była decyzją ostateczną lub prawomocną, a do takich błędnych wniosków doszedł zarówno organ, jak i Sąd I instancji. Analizując niniejszą skargę kasacyjną Naczelny Sąd administracyjny doszedł do przekonania, że organy rozstrzygające sprawę, jak i Sąd I instancji dokonały nieprawidłowej subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. Przytoczony wyżej fragment regulaminu wymaga jedynie by była to decyzja wykonalna, co nie jest warunkiem tożsamym i równoznacznym z jej ostatecznością, czy prawomocnością. By decyzja administracyjna stała się wykonalna, nie musi ona być ostateczna co wprost wynika z postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy ma brzmienie art. 28 ust. 1 u.p.b., który to przepis należy odczytywać z uwzględnieniem treści art. 130 § 1 k.p.a., który stanowi, że wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. Brzmienie art. 28 ust. 1 u.p.b. oznacza wprawdzie zezwolenie na rozpoczęcie robót budowlanych zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna, jednak w razie wniesienia od niej odwołania, należy wziąć pod uwagę, że przestaje ona być wykonalna. Jeśli mimo tego inwestor kontynuuje rozpoczęte roboty budowlane, powinien liczyć się ze skutkami prawnymi, jakie niesie możliwość wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego w toku instancyjnym (wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 49/18). W sprawie niniejszej, jak słusznie podkreślił kasator, był on stroną i wnioskodawcą postępowania zakończonego wydaniem przez Starostę podważanej decyzji. Wbrew stanowisku organu rozpoznającego protest oraz Sądu I instancji, istotą sporu nie jest rozważenie, czy skarżący był jedyną stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2022 r. nr [...], lecz to czy była ona wykonalna. Nie budzi wątpliwości w sprawie, że decyzja ta została doręczona również organom tj. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Radzyniu Podlaskim oraz Burmistrzowi Miasta w Radzyniu Podlaskim. Najważniejsze z punktu widzenia rozpoznania tej sprawy jest bowiem ustalenie, czy decyzja ta z dniem jej wydania była wykonalna. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że była ona wykonalna w dniu jej wydania, natomiast ryzyko jej wykonania przed zakończeniem ewentualnego postępowania odwoławczego ponosił w pełni inwestor, czyli skarżąca. Tym samym został spełniony przez skarżącą warunek zawarty w regulaminie, który wymaga, by decyzja była wykonalna.
W sprawie niniejszej, jak słusznie podkreślił kasator, był on jedyną stroną postępowania zakończonego wydaniem przez Starostę podważanej decyzji. Co istotne dla niniejszej sprawy, skarżąca w dniu [...] kwietnia 2022 r. złożyła w Starostwie Powiatowym w Radzyniu Podlaskim oświadczenie, w którym wskazała, iż zgodnie z art. 127a k.p.a. zrzeka się prawa do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji. Przedłożona decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę nie musi być ostateczna, albowiem z przytoczonej treści załącznika nr 4 do Regulaminu konkursu - Kryteria wyboru projektów wynika, iż przedmiotowa decyzja musi być jedynie aktualna tj. nie może być starsza niż 3 lata od dnia, w którym decyzja stała się wykonalna. Tych okoliczności faktycznych jak i prawnych zarówno organ rozpoznający protest, jak i Sąd I instancji nie wziął pod uwagę.
Uzasadniając uchylenie wyroku Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że Sąd ten pominął, że istotą postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach dotyczących wniosków o dofinansowanie projektów ze środków unijnych jest zbadanie zgodności z prawem zaskarżonych aktów wydanych w postępowaniu toczącym się przed właściwą instytucją. Rozpatrując skargę – oczywiście w granicach zaskarżenia wyznaczonych zarzutami protestu – sąd administracyjny powinien zbadać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy przy tym zaznaczyć, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z Regulaminu. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że sądowa kontrola legalności działań organu w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez oceniających, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów określających zasady przyznawania określonego rodzaju pomocy.
Rację ma zatem skarżąca, iż Sąd I instancji oddalając skargę na rozstrzygnięcie nr [...] z dnia [...] grudnia 2022 r. Lubelskiej Agencji Wspierania Przedsiębiorczości od oceny wniosku o dofinansowanie projektu "[...]", zgłoszonego w odpowiedzi na konkurs nr [...], naruszył art. 61 ust. 8 pkt 2 u.z.r.p., ponieważ winien był uznać, ze ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) u.z.r.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena projektu w rozpatrywanej sprawie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, tj. doszło do naruszenia przez Sąd I instancji, który skargę w analizowanej sprawie oddalił, art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 1 u.z.r.p. oraz w zw. z art. 43 ust. 1 tejże ustawy oraz w zw. z treścią postanowień załącznika nr 4 do Regulaminu konkursu.
W ponownym postępowaniu organ, dokonując powtórnej oceny zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionej argumentacji, w szczególności dokonania oceny projektu przez pryzmat kryteriów merytorycznych punktowych z uwzględnieniem wskazań w zakresie zakwestionowanych kryteriów oraz zarzutów prezentowanych w przez skarżącą w toku postępowania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a u.z.r.p. uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Lubelską Agencję Wspierania Przedsiębiorczości w Lublinie.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 pkt c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., nr 1804 ze zm.). Na kwotę 1120 zł składają się: wpis od skargi (200 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł), opłata kancelaryjna (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł – za I instancję, 240 zł – za II instancję).