I GSK 419/22

I GSK 419/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach
Małgorzata Grzelak /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Kraczowski
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Ol 627/21 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2021-11-04
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1775
art. 3 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 16 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 lit. a
Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Marta Górniak po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Ol 627/21 w sprawie ze skargi Ł. H. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 6 lipca 2021 r. nr 181/OR14/2021 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ł. H. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 4 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 627/21, oddalił skargę Ł. H. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z 6 lipca 2021 r., nr 181/OR14/2021 w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020.
Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości oraz rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi na zaskarżoną decyzję. Ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Olsztynie. W każdym przypadku wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, z uwzględnieniem opłat skarbowych od udzielonych pełnomocnictw, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a) prawa materialnego, a mianowicie:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w zw. z art. 16 ust. 2-4 ustawy z 5 lutego 2015 r., o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1341 z późn. zm.; dalej: u.p.w.b.), poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i oddalenie skargi na skutek niezastosowania ww. przepisu, co skutkowało nieprzyznaniem stosownych płatności, podczas gdy skarżący spełnił oraz wykazał spełnienie warunków uprawniających go do otrzymania ww. wsparcia;
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 336 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740; dalej: k.c.) w zw. z art. 6 k.c., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i oddalenie skargi na skutek niewłaściwego zastosowania ww. przepisów i ustalenia, że skarżący nie był posiadaczem bydła wobec, zdaniem Sądu I instancji, braku podstaw do uznania, że skarżący faktycznie władał zwierzętami, podczas gdy skarżący zawarł ważną umowę sprzedaży zwierząt i był ich właścicielem, wobec czego był także ich posiadaczem;
c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 31 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia (UE) nr 640/2014 poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i oddalenie skargi na skutek błędnego zastosowania ww. przepisu, podczas gdy przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym nie zachodzi rozbieżność pomiędzy liczbą zwierząt zgłoszonych a liczbą zwierząt zatwierdzonych, w związku z czym nie zachodzą przesłanki uzasadniające nałożenie kary administracyjnej na skarżącego;
2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 3 u.p.w.b., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i oddalenie skargi na skutek niewłaściwego zastosowania ww. przepisu i błędne uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy skarżący zaniechał aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia do otrzymania płatności, w konsekwencji czego organ odmówił przyznania płatności do bydła 2020 i płatności do krów – 2020, podczas gdy skarżący przedstawił dowody na poparcie spełnienia warunków do otrzymania ww. płatności;
b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z 3 ust. 2 pkt 2 u.p.w.b., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym i oddalenie skargi na skutek niewłaściwego zastosowania ww. przepisów i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie poprzez jego wybiórczą ocenę i pominięcie zgłoszenia przemieszczenia się zwierząt dokonanego za pomocą systemu IRZ Plus, stanowiącego dowód posiadania zwierząt przez Skarżącego i ich przemieszczenia z gospodarstwa nr [...] o współrzędnych wskazujących położenie siedziby stada na [...], [...] Ł. do stada nr [...] o współrzędnych wskazujących na inną lokalizację, tj. położenie siedziby stada na [...],[...] Ł., i w konsekwencji uznanie, że brak jest dowodu na przemieszczenie się stada oraz jego posiadanie przez skarżącego.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Skarżący kasacyjnie pismem z 21 stycznia 2022 r., po uprzednim wezwaniu WSA w Olsztynie, wniósł o przeprowadzenie rozprawy przed NSA.
Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego organu administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Za podstawę wyroku z 4 listopada 2021 r., sygn.. akt I SA/Ol 627/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjął stan faktyczny ustalony przez Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie. W dniu 15 czerwca 2020 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2020. Decyzją z 9 marca 2021 r. odmówiono przyznania płatności związanej do bydła oraz płatności do krów a także nałożono sankcje odpowiednio: 6535,20 zł oraz 8242,20 zł. Ustalono bowiem, że doszło do pozornego przemieszczenia zwierząt nabytych przez skarżącego. We wniosku o przyznanie płatności na rok 2020 skarżący zadeklarował 25 sztuk do płatności związanej do zwierząt z gatunku bydło domowe i 20 sztuk do płatności związanej do krów. Na podstawie danych z Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli (ZSZiK) ustalono, że 10 stycznia 2020 r. skarżący zarejestrował kolejną siedzibę stada pod numerem [...] w lokalizacji znajdującej się w woj. [...], powiat [...], w miejscowości P., ul. [...], [...] Ł. Według wnioskodawcy, 12 czerwca 2020 r., do siedziby stada przemieszczono 25 sztuk zwierząt z gatunku bydło domowe i 20 sztuk krów pochodzących z gospodarstwa producenta rolnego – Spółki A. o numerze [...], położonego w lokalizacji P., [....] Ł., pow. [...], woj. [...]. Zadeklarowane do płatności do bydła i krów zwierzęta przebywały w stadzie rolnika do 20 lipca 2020 r., a następnie zwierzęta zostały zgłoszeniem kupno-sprzedaż przemieszczone z powrotem do siedziby stada producenta rolnego Spółki A. Sp. z o.o.
Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie przyjął, że same zgłoszenia przemieszczeń zwierząt nie są wystarczającym dowodem na prowadzenie omawianej działalności. O rzeczywistym prowadzeniu takiej działalności świadczą dokumenty dotyczące rzeczywistej opieki nad zwierzętami, np. dowody zakupu paszy oraz środków weterynaryjnych do utrzymania zwierząt, umowy z mleczarnią w przypadku prowadzenia produkcji mlecznej. Ponadto, producent nie przedstawił podstawowego dokumentu w postaci umowy kupna-sprzedaży zwierząt od producenta rolnego Spółki A. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. W ramach tej podstawy kasacyjnej w pkt 2. a. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 3 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. W pkt 2. b. petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 2 pkt 2) ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom postępowania.
Według art. 3 ust. 1 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 ust. 3 tej ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z kolei, według art. 3 ust. 2 pkt 2) ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z przepisów tych wynika, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne, obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Natomiast, zgodnie z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w przepisach k.p.a. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza zasadę swobodnej oceny dowodów. To organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione; dowody, na których się oparł oraz przyczyny z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez organ odwoławczy. Według NSA jest to stanowisko prawidłowe. Należy również podzielić pogląd Sądu I instancji, że proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego także jest prawidłowy. Zasadniczym ustaleniem w tej sprawie jest to, że skarżący nie wykazał posiadania zwierząt wskazanych we wniosku o płatność, ani przez okres co najmniej 30 dni, ani w ogóle, wobec czego nie został spełniony warunek wynikający z art. 16 ust. 2 pkt 1) lit. a) tiret drugie oraz pkt 2 lit. a) tiret drugie ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Skoro skarżący kasacyjnie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., nie podważył skutecznie ustalenia, że skarżący nie wykazał posiadania zwierząt wskazanych we wniosku o płatność, ani przez okres co najmniej 30 dni, ani w ogóle, to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.
Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.
oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).