I GSK 415/21

I GSK 415/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Michał Kowalski
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Inne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1273/20 - Wyrok WSA w Warszawie z 2020-10-27
Skarżony organ
Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1219
art. 403 ust. 2, art. 403 ust. 4, art. 403 ust. 5
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 141 par. 4, art. 148, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 32 ust. 1, art. 94
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1273/20 w sprawie ze skargi Gminy M. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 23 czerwca 2020 r. nr 14.271.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zasad udzielania dotacji celowej z budżetu gminy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy M. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1273/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy M. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie (dalej powoływane także jako Kolegium RIO) z dnia 23 czerwca 2020 r. nr 14.271.2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XIX/238/2020 Rady Gminy M. z dnia 26 maja 2020 r. w sprawie zasad udzielania dotacji celowej z budżetu Gminy M. dotyczącej zakupu systemu deszczowego do zatrzymania i wykorzystania wód opadowych w ramach programu "[...]".
Z akt sprawy wynika, że Kolegium RIO wskazaną uchwałą stwierdziło nieważność uchwały nr XIX/238/2020 Rady Gminy M. z powodu istotnego naruszenia art. 403 ust. 4-6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. u. z 2020 r. poz. 708, dalej jako u.p.o.ś.), a także art. 43 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm., dalej jako u.f.p.) oraz § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zdaniem Kolegium RIO wprowadzenie przez Radę Gminy M. w § 1 ust. 3 Regulaminu określającego zasady, tryb postępowania o udzielenie dotacji oraz sposób rozliczenia dotacji celowej zapisu, że "O dotację celową mogą się ubiegać osoby fizyczne nieprowadzące działalności gospodarczej lub działalności rolniczej" istotnie naruszają art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. oraz art. 43 u.f.p., a także naruszają konstytucyjną zasadę równości, określoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.) zgodnie z którą wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Ponadto, zdaniem Kolegium RIO, projekt badanej uchwały winien być zgłoszony w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w celu uzyskania ewentualnych sugestii i zastrzeżeń, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Co prawda była prowadzona korespondencja z Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów, jednakże zapytania dotyczyły jedynie wątpliwości skierowania dotacji wyłącznie do osób fizycznych w aspekcie pomocy publicznej. Wobec wstępnego błędnego założenia – możliwości ograniczenia katalogu podmiotów władnych do ubiegania się o dotacje – projekt uchwały, dotyczący zakupu systemu deszczowego do zatrzymania i wykorzystania wód opadowych w ramach programu "[...]" nie został przekazany do Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Analogiczne założenia gminy M. – możliwości ograniczenia katalogu podmiotów władnych do ubiegania się o dotacje – zostały przekazane Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Niezgłoszenie projektu uchwały wymienionym podmiotom, stanowi naruszenie procedury podejmowania uchwał, co zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, należy zaliczyć do istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały (tak: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016r. sygn. akt II FSK 3595/13).
Skargę na wyżej opisaną uchwałę wniosła Gmina M. (dalej powoływana jako skarżąca gmina) zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 403 ust. 4 w zw. z art. 403 ust. 2 i 5 u.p.o.ś. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że Rada Gminy nie posiada kompetencji do ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania dotacji, a tym samym że art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. określa minimum podmiotowe, które nie może być ograniczone, podczas gdy art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. poprzez użycie sformułowania w szczególności daje jedynie przykładowy katalog podmiotów uprawnionych do otrzymania dotacji, a tym samym Rada Gminy może ustanawiać dotację celową nie tylko dla wszystkich podmiotów wskazanych w tym przepisie, ale również dla poszczególnych kategorii tych podmiotów.
Wskazanym na wstępie wyrokiem, WSA w Warszawie oddalił skargę skarżącej gminy. Podkreślił, że zgodnie z zasadą legalizmu, o której stanowi przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z zasady tej wynika zatem, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może podejmować uchwały tylko wtedy, gdy istnieje przepis prawa uprawniający go do takiego działania. Warunkiem zgodności z prawem jest nie tylko przestrzeganie przez ten organ zakresu własnych kompetencji, wymaganych procedury, ale także zgodność aktu z dyspozycją prawa materialnego. Ponadto w świetle wyroku NSA z dnia 15 stycznia 1997 r. (sygn. akt III SA 534/96), do działalności organów samorządu terytorialnego nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone" lecz regułę "dozwolone jest tylko to co prawo wyraźnie przewiduje".
Zdaniem sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie spór sprowadza się do wykładni treści art. 403 ust. 4 pkt 1 u.p.o.ś., a mówiąc precyzyjnie do określenia kręgu podmiotów którym może być udzielona dotacja celowa na podstawie ww. przepisu. W ocenie sądu zawarte w art. 403 ust. 4 pkt 1 ustawy sformułowane "w szczególności" należy rozumieć jako wskazanie przykładowe co oznacza iż krąg podmiotów tamże wymienionych może zostać poszerzony, ale już nie ograniczony. Zatem Rada Gminy nie miała podstaw prawnych do ograniczania (zawiązania) grupy podmiotu, w którym należy przyznać dotacje wy oparciu o ww. przepis. Naruszenie przez Radę Gminy w sposób wyżej wskazany art. 403 ust. 4 pkt 1 u.p.o.ś. było równoznaczne z naruszeniem także art. 32 Konstytucji RP.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca gmina, zaskarżając go w całości.
Wskazując na art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) skarga kasacyjna została oparta na następujących podstawach:
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 403 ust. 4 w zw. z art. 403 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że art. 403 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska zawiera wskazanie przykładowe, co oznacza, że krąg podmiotów wymienionych w tym przepisie może zostać poszerzony, ale już nie ograniczony, podczas gdy art. 403 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez użycia sformułowania "w szczególności", co do katalogu podmiotów uprawnionych do otrzymania dotacji, daje radzie gminy podstawę do ustanawiania dotacji celowej nie tylko dla wszystkich podmiotów wskazanych w tym przepisie, ale również dla poszczególnych kategorii tych podmiotów;
- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 403 ust. 4 w zw. z art. 403 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi z uwagi na uznanie, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej przy wydaniu uchwały z dnia 23 czerwca 2020 r. nr [...] nie naruszyło prawa materialnego, podczas gdy organ nadzoru w sposób niewłaściwy dokonał wykładni przepisów art. 403 ust. 4 w zw. z art. 403 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, a w konsekwencji uznał o ograniczonym uprawnieniu rady gminy do ustalenia kręgu beneficjentów dotacji;
- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez lakoniczne sformułowanie uzasadnienia wyroku, niezawierające wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a tym samym niepozwalające na kasacyjną kontrolę orzeczenia, podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a Sąd powinien dokładnie wyjaśnić podstawy swojego rozstrzygnięcia w sposób jasny, logiczny i w sposób pozwalający na dokonanie kontroli instancyjnej orzeczenia.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Kolegium RIO wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna skarżącej gminy została oparta na obu podstawach kasacyjnych unormowanych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 120).
Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do przepisów postępowania sprowadzały się do istocie do dwóch zasadniczych kwestii – pierwszej dotyczącej niezasadnego oddalenia przez sąd pierwszej instancji skargi gminy i błędne uznanie, że podjęta przez Kolegium RIO uchwała nie narusza prawa (zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 403 ust. 4 w zw. z art. 403 ust. 2 i 5 u.p.o.ś.) oraz lakoniczne sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie zawierającego wyjaśnienia podstawy prawnej, a tym samym niepozwalające na kontrolę orzeczenia (zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.). W tym miejscu podkreślić należy, że wskazany przepis art. 403 ust. 2, 4 i 5 u.p.o.ś. nie mają charakteru procesowego lecz materialny, dlatego też powiązanie ich z podstawą wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. było nieprawidłowe.
Wobec powyższego w pierwszej kolejności należało ocenić najdalej idący zarzut - naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (stwierdzenie przez sąd odwoławczy trafności tego zarzutu zwykle prowadzi do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia bez odniesienia się do istoty sprawy). Należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko, że zarzut naruszenia ww. przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08; publ. CBOSA). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., II FSK 1479/09; publ. CBOSA: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie posiada takich wad, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi kasacyjnej. Co prawda uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest stosunkowo krótkie i bardzo skondensowane, jednakże dokonana w nim ocena legalności uchwały nadzorczej RIO pozwalała na dokonanie kontroli instancyjnej tegoż orzeczenia. Uzasadnienie zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w ww. przepisie i daje odpowiedź co do zasadniczych powodów oddalenia skargi. Sąd pierwszej instancji niewątpliwie odniósł się do istoty sprawy i wszystkich istotnych kwestii podnoszonych w skardze. W kontekście powyższych rozważań należy stwierdzić, iż to, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną gminę nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 358/16).
Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota sporu w sprawie sprowadza się do interpretacji art. 403 ust. 4 u.p.o.ś., w brzmieniu obowiązującym do 10 stycznia 2025 r., zgodnie z którym finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:
1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności:
a) osób fizycznych,
b) wspólnot mieszkaniowych,
c) osób prawnych,
d) przedsiębiorców;
2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.
Skarżąca gmina stoi na stanowisku, że powyższy przepis daje radzie gminy podstawę do ustanowienia dotacji celowej nie tylko dla wszystkich podmiotów wskazanych w tym przepisie, ale również dla poszczególnych kategorii tych podmiotów. Z kolei sąd pierwszej instancji przyjął, że krąg podmiotów wymienionych w tym przepisie może zostać poszerzony, ale już nie ograniczony.
Analiza treści zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej prowadzi Naczelny Sąd Administracyjny do wniosku, że skarżąca gmina dokonała nieprecyzyjnej interpretacji uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji – użyte sformułowanie, że krąg podmiotów wymienionych w art. 403 ust. 4 pkt 1 u.p.o.ś. może zostać poszerzony ale już nie ograniczony, nie oznaczało, jak interpretuje to skarżąca gmina, że dotacja celowa musi być skierowana do wszystkich podmiotów wymiennych w art. 403 ust. 4 pkt 1 u.p.o.ś., lecz wskazywało, że nie można ograniczać kręgu podmiotów wskazanych w tymże przepisie. Przyjąć należy, że naruszenie prawa przez radę gminy przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały nie polegało na tym, że planowaną dotację gmina skierowała jedynie do osób fizycznych, ale na ograniczeniu kręgu osób fizycznych jedynie do tych nieprowadzących działalności gospodarczej i działalności rolniczej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się należy ze skarżącą gminą, że rada gminy może udzielić dotacji celowej z art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. nie tylko dla wszystkich podmiotów wskazanych w tym przepisie, ale również dla poszczególnych kategorii tych podmiotów. Wyliczenie z art. 403 ust. 4 pkt 1 u.p.o.ś. ma charakter przykładowy, ustawodawca posługuje się zwrotem "w szczególności", dlatego też nie stoi nic na przeszkodzie, by udzielona dotacja obejmowała inwestycje realizowane wyłącznie przez osoby fizyczne, wyłącznie przez wspólnoty mieszkaniowe, wyłącznie przez osoby prawne, wyłącznie przez przedsiębiorców lub wyłącznie przez jednostki sektora finansów publicznych będące gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi. W tym zakresie skarżąca gmina dokonała prawidłowej wykładni wskazanego przepisu, czego nie można powiedzieć o Kolegium RIO. Kolegium RIO, co wynika z odpowiedzi na skargę kasacyjną stoi bowiem na stanowisku, że uchwała dotacyjna powinna być skierowana do wszystkich podmiotów wymienionych w tym przepisie, i jakiekolwiek zawężenie katalogu podmiotów z art. 403 ust. 4 jest niedopuszczalne, co jest stanowiskiem błędnym.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę na podstawie art. 403 ust. 5 u.p.o.ś. nie może modyfikować (zawężać) w ramach danej kategorii potencjalnych beneficjentów dotacji, wynikających z art. 403 ust. 4 u.p.o.ś. W ocenie NSA, takie działanie stanowi bowiem naruszenie art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wykroczenie poza granicę upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego jak również stanowi naruszenie wynikającej z art. 32 Konstytucji RP zasady równości wobec prawa. To ustawa bowiem określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde zatem unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.
W analizowanej sprawie, Rada Gminy nie mogła zatem zawęzić ustawowej kategorii osób fizycznych (art. 403 ust. 4 pkt 1 lit. a u.p.o.ś.) wyłącznie do takich osób fizycznych, które nie prowadzą działalności gospodarczej i nie prowadzą działalności rolniczej. Konstrukcja zacytowanego wyżej § 1 ust. 3 regulaminu, będącego załącznikiem do zaskarżonej uchwały, wskazuje na wykroczenie poza delegację ustawową i stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości. Pozbawia bowiem prawa do uzyskania przedmiotowej dotacji takie osoby fizyczne, które po pierwsze prowadzą działalność rolniczą (która nie jest działalnością gospodarczą) bądź też osoby fizyczne będące przedsiębiorcami, ale w zakresie inwestycji niezwiązanych z prowadzeniem działalności gospodarczej.
Z uwagi na powyższe przyjąć należało, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważyły legalności zaskarżonego wyroku, który prawidłowo przyjął, że rozstrzygniecie nadzorcze Kolegium RIO stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy M. nie naruszało prawa. Poza sporem pozostaje bowiem kwestia, że Rada Gminy w podjętej uchwale udzieloną dotację skierowała wyłącznie do osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej lub rolniczej, co wskazuje na naruszenie art. 403 ust. 4 pkt 1 lit. a u.p.o.ś. oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną i udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.