I GSK 410/22

I GSK 410/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /sprawozdawca/
Joanna Wegner /przewodniczący/
Piotr Kraczowski
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I SA/Sz 681/21 - Wyrok WSA w Szczecinie z 2021-11-17
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 40 § 2 kpa w zw. z art. 33 § 2 i § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 681/21 w sprawie ze skargi P. w S. na postanowienie Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. w S. na rzecz Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 17 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 681/21 oddalił skargę P. z siedzibą w S. (dalej "skarżąca", "strona") na postanowienie Zarządu Województwa Zachodniopomorskiego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy
Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie, pełniący rolę Instytucji Pośredniczącej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2014-2020, zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu dofinansowania. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją administracyjną nr [...], z [...] lutego 2021 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie orzekł o zwrocie przez skarżącą środków przekazanych mu na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] z [...] października 2017 r. na realizację projektu pn. "Otwieramy drzwi do zatrudnienia" w łącznej kwocie należności głównej 2.336.554,31 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków. Decyzje tę skierował na adres wskazany przez stronę, jako adres do korespondencji, jednak z uwagi na brak możliwości jej doręczenia, zgodnie z art. 45 K.p.a., przesyłka została pozostawiona na okres 14 w placówce pocztowej operatora, o czym strona została zawiadomiona w dniach: 8 lutego i 16 lutego 2021 r. W związku z nieodebraniem ww. przesyłki, decyzja została uznana za doręczoną w dniu 22 lutego 2021 r. Zatem termin na złożenie odwołania od ww. decyzji upłynął 8 marca 2021 r.
Pismem z 25 kwietnia 2021 r. strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła odwołanie od ww. decyzji z [...] lutego 2021 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 28 czerwca 2021 r. organ stwierdził uchybienie terminowi do wniesienia odwołania
Następnie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem 17 listopada 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 681/21 ją oddalił. Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie zwrotu od skarżącej kwoty dofinansowania w wysokości 2.336.554,31 zł wraz z odsetkami nie może być uznane za kontynuację zakończonego postępowania dotyczącego przyznania płatności. Tym samym, nie można organowi zarzucić, że świadomie, celowo pominął pełnomocnika w postępowaniu poprzez doręczenie decyzji z dnia [...] lutego 2021 r. o zwrocie przez stronę środków przekazanych mu na podstawie umowy o dofinansowanie, nr [...] z [...] października 2017 r. na realizację projektu pn. "Otwieramy drzwi do zatrudnienia". Sąd I instancji podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącej, zaskarżona decyzja została prawidłowo przekazana na jej adres, bowiem do akt sprawy w toku postępowania toczącego się przed organem I instancji nie zostało dołączone pełnomocnictwo. W analizowanej sprawie, przesyłka została zwrócona do nadawcy z adnotacją "nie podjęto w terminie" w dniu 22 lutego 2021 r, a pismo pozostawione zostało w aktach sprawy. Termin na złożenie odwołania od ww. decyzji upłynął zatem w dniu 8 marca 2021 r. Przedmiotowa decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o przysługującym trybie odwołania. Wobec powyższego, jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia, organ przyjął, że skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło w trybie art. 44 K.p.a. w dniu 22 lutego 2021 r. Dlatego też przekroczenie ustawowego terminu do wniesienia środka zaskarżenia, skutkuje stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania, na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Następnie skarżąca, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
1. naruszenie art. 40 § 2 kpa w zw. z art. 33 § 2 i § 3 kpa poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że prawidłowym jest doręczanie pism w sprawie, w tym w szczególności decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika strony, pomimo że pełnomocnik przedłożył pisemne pełnomocnictwo udzielone mu w dniu 3 kwietnia 2020 r. przez P. we wszystkich sprawach dotyczących strony i organ pierwszej instancji nie kwestionował umocowania pełnomocnika do reprezentowania strony we wszystkich sprawach dotyczących umowy [...] (projekt pn. Otwieramy drzwi do zatrudnienia), której to umowy dotyczy również niniejsza sprawa;
2. naruszenie art. 134 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy wobec doręczenia decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika strony nie sposób uznać, że termin do wniesienia odwołania upłynął, a nawet że rozpoczął bieg;
3. naruszenie art. 7 kpa, art. 8 § 1 kpa i art. 10 § 1 kpa poprzez naruszenie podstawowych zasad postępowania i prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie z naruszeniem zasad praworządności oraz czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, nieuwzględnienie słusznego interesu strony i prowadzenie postępowania z pominięciem należycie umocowanego pełnomocnika strony;
4. naruszenie art. 77 kpa i art. 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów i zupełne pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy faktu, iż organ kierował korespondencję dotyczącą umowy [...] (projekt pn. Otwieramy drzwi do zatrudnienia) do pełnomocnika strony (pismo datowane na dzień 11 maja 2020 r., pismo datowane na dzień 4 września 2020 r.), zatem nie kwestionował należytego umocowania pełnomocnika;
5. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia przejawiający się w przyjęciu, że niniejsza sprawa nie jest tożsama ze sprawą dotyczącą umowy [...] (projekt pn. Otwieramy drzwi do zatrudnienia), do akt której to sprawy przedłożone zostało stosowne pełnomocnictwo, podczas gdy niniejsza sprawa w istocie jest sprawą dotyczącą umowy [...] (projekt pn. Otwieramy drzwi do zatrudnienia), a tym samym stwierdzić należy, że kwestia należytego umocowania pełnomocnika nie powinna nastręczać żadnych wątpliwości, a w konsekwencji zarzucam:
6. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, przejawiający się w przyjęciu, że odwołanie od decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] wniesione zostało z uchybieniem terminu, podczas gdy z uwagi na fakt nieprawidłowego doręczenia tej decyzji (z pominięciem należycie umocowanego pełnomocnika strony), nie sposób mówić o rozpoczęciu biegu terminu na wniesienie odwołania;
7. naruszenie art. 141 § 4 ppsa poprzez jego niezastosowanie i nazbyt lakoniczne określenie oraz wyjaśnienie zajętego przez Sąd pierwszej instancji stanowiska i oparcie uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyłącznie na powieleniu przez Sąd treści przytaczanych przez organ, nie zaś na samodzielnych rozważaniach Sądu;
8. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 ppsa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo zaistnienia przesłanek uzasadniających uchylenie zaskarżonego postanowienia w zaskarżonej części, które to przesłanki polegają na istotnym naruszeniu przez organ prawa, tj. w szczególności art. 7 kpa, art. 8 § 1 kpa, art. 10 kpa, art. 40 § 2 kpa w zw. z art. 33 § 2 i § 3 kpa oraz art. 134 kpa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i wniosła o:
1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 681/21 i rozpoznanie skargi,
ewentualnie wniosła o:
2. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 681/21 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu,
3. zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W udzielonej odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz o zasądzenie od skarżącego kasacyjnie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że z przepisów art. 174 i art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wywołane wniesioną skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy, a którymi związanie polega na tym, że wskazanie przez skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niewyartykułowane przez skarżącą naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony.
Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przepis ten określa elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (por. postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04; te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, dokładniej, błędną jego wykładnię lub niewłaściwe jej zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga z podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 p.p.s.a), dotyczy mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w przypadku formułowania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa procesowego na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nałożono na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ, i to istotny, na wynik sprawy. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie przyjmuje się, że skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga wykazania istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. W rezultacie użyte w treści tego przepisu pojęcie "mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać tylko z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania, co oznacza, że skarżący powinien uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, str. 368).
Z kolei autor skargi kasacyjnej zarzucając naruszenia tzw. materialne (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jest zobowiązany do konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W ramach tej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.
Wskazać również należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13 tamże). Z utrwalonego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że na drodze podnoszenia zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego nie można podważać wadliwości w zakresie ustalania stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 601/09, wyrok NSA z dnia 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 10.; wyrok NSA z dnia [...] października 2004 r., FSK 548/04, wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 67; wyrok WNSA z dnia 21 lutego 2005 r., GSK 1045/04, wyrok NSA z dnia 3 marca 2005 r., GSK 974/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2008 r., II GSK 293/08, tamże). Niedopuszczalne jest postawienie zarzutu naruszenia prawa materialnego zamiast zarzutu naruszenia przepisów postępowania i podważanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Ewentualnie może być ona skuteczna tylko w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 654/12, tamże).
Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. jest związany granicami skargi kasacyjnej. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest zaś kolejną instancją w której po raz czwarty rozpoznaje się sprawę administracyjną. Przedmiotem skargi kasacyjnej jest bowiem wyrok sądu pierwszej instancji, a nie decyzja/postanowienie organu. Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej powinny być ukierunkowane w stosunku do zaskarżonego wyroku. Nie może odnieść zamierzonego skutku skarga kasacyjna, która powiela zarzuty i argumentację skargi bez żadnego odniesienia się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna ma bowiem zawierać zarzuty w stosunku do argumentacji sądu pierwszej instancji a nie w stosunku do zaskarżonej decyzji/postanowienia.
Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, zawierając wady zarówno w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Sąd II instancji nie może domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku Sądu I instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny pomimo dostrzeżonych błędów, mając na względzie treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 dokona oceny zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do poglądu Sądu I instancji o zgodności z prawem skontrolowanej przez ten Sąd decyzji.
Zasadniczy spór w sprawie niniejszej dotyczy pominięcia pełnomocnika skarżącej na etapie postępowania administracyjnego, co w rezultacie doprowadziło do uchybienia terminu do złożenia odwołania i w konsekwencji wydania przez organ zaskarżonego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny do najdalej idącego, zawartego w pkt 7 petitum skargi kasacyjnej, w którym jej autor zarzuca naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie jest również chybiony z przyczyn formalnych, bowiem przepis ten ma charakter proceduralny, regulujący wymogi uzasadnienia i dlatego nie zasadnym jest przypisywanie mu naruszenia przesłanek odnoszących się do przepisów prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 986/09; wyrok NSA z 12 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2338/13). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z 22 czerwca 2016r., sygn. akt I GSK 1821/14 i z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17, tamże). Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie zmierza uzasadnienie omawianego zarzutu.
Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się Sąd I instancji oddalając skargę. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2905/20, tamże). Dodać przy tym należy, że w świetle zasady kauzalności uchybień procesowych, ewentualne wady uzasadnienia polegające na pominięciu niektórych kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą mogą doprowadzić do uchylenia wyroku tylko wówczas, gdyby w świetle akt danej sprawy oraz relewantnych dla oceny legalności danego aktu administracyjnego przepisów prawa, odniesienie się do tych kwestii w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji mogło, z wysokim prawdopodobieństwem, doprowadzić do odmiennego wyniku sprawy (por. np. wyrok NSA z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 44/22 oraz wyrok NSA z 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1612/22, tamże). Sytuacja taka w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób logiczny i jasny przedstawia stanowisko Sądu I instancji dotyczące właściwego ustalenia przez organ, że skarżący składając odwołanie od decyzji I instancji naruszył termin do jego wniesienia. W sposób właściwy wskazuje podstawę rozstrzygnięcia oraz przedstawił jej wyjaśnienie.
Niezgoda strony wnoszącej skargę kasacyjną na ocenę prawną Sądu I instancji wyrażoną w wyroku nie umożliwia jego skutecznego zakwestionowania z perspektywy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarty w uzasadnieniu wyroku przekaz Sądu I instancji co do motywów jakimi kierował się podejmując orzeczenie jest jasny i pozwala na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.), co czyni zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym.
Naczelny Sąd Administracyjny w zakresie zarzutów od 1 do 6 petitum skargi kasacyjnej podkreśla, że w skardze kasacyjnej nie dostrzeżono, że wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku WSA dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Innymi słowy Sąd I instancji nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a jedynie dokonuje oceny prawidłowości ich zastosowania przez organ. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) w powiązaniu z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, czego rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera. Zwrócić też należy uwagę, że - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – Sąd I instancji nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz bada, czy przyjęty do rozpoznania sprawy został przez organ ustalony w sposób prawidłowy.
Kluczowe znaczenie w sprawie niniejszej ma przepis art. 33 § 3 k.p.a., który zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest przepisem procesowym. Zgodnie z nim, pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony. Regulacja w art. 33 § 3 k.p.a. daje podstawy do określenia skutecznego uzewnętrznienia woli udzielonego pełnomocnictwa. To uzewnętrznienie woli zobowiązanego lub jego przedstawiciela ustawowego następuje, jak o tym stanowi norma pierwsza zamieszczona w art. 33 § 3 k.p.a.
Dodać należy, że żaden z przepisów prawa regulujących problematykę pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym (art. 32 i 33 k.p.a.) nie wskazuje wyjątku, z którego wynikałoby, że pełnomocnik posiadający pełnomocnictwo ogólne, które przedłożył danemu organowi, nie musi doręczyć osobnego pełnomocnictwa do każdej sprawy toczącej się przed tym organem, w celu uznania go pełnomocnikiem w danej konkretnej sprawie. Zwłaszcza, że jak sam wskazuje autor skargi kasacyjnej, umocowanie to było złożone na etapie czynności związanych z zawarciem umowy nr [...], a nie na etapie wszczętego przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie, pełniącego rolę Instytucji Pośredniczącej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2014-2020 pismem z 27 października 2020 r., postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu dofinansowania. Rację ma tu Sąd I instancji, który wyjaśnił, że pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, ma obowiązek przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Udzielenie pełnomocnictwa stanowi dla pełnomocnika jedyne źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa. Istnienia pełnomocnictwa nie można przy tym domniemywać i dopiero od momentu zawiadomienia organ zobligowany jest doręczać pełnomocnikowi wszelkie pisma procesowe i zapewnić udział w postępowaniu taki, jak stronie tego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do ostatniego ósmego zarzutu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi wyjaśnia, że jest on chybiony, z przyczyn formalno-konstrukcyjnych. Sąd I instancji dokonując kontroli legalności decyzji ostatecznej zaakceptował stan faktyczny ustalony w sprawie przez organ, a to oznacza że nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Ponadto przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a składa się z dalszych jednostek redakcyjnych w postaci liter (a-c). Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, której dokładnie jednostki redakcyjnej (litery) omawiany zarzut dotyczy. Nie rozwija tego i nie wyjaśnia także w motywach środka zaskarżenia. W tej sytuacji zarzut ten nie poddaje się kontroli instancyjnej.
Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c, w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).