I GSK 409/25

I GSK 409/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Wegner /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2883/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2024-11-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 61 ust. 3, 4 i 7, art. 73 ust. 1;
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 4;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. Sp. z o.o. w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2883/24 o odrzuceniu skargi F. Sp. z o.o. w B. na czynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 17 września 2024 r., nr DIP.ADM.550.3.304.2023.SW(8) w przedmiocie negatywnej oceny projektu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 20 listopada 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 2883/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę F. Sp. z o.o. w B. [...] na czynność Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia 17 września 2024 r., w przedmiocie negatywnej oceny projektu.
W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że informacja zawarta w piśmie z 17 września 2024 r. jest odmową zawarcia umowy o dofinansowanie realizacji projektu, co wynika z art. 52 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021 – 2027 (Dz.U. z 2022 r. poz. 1079) - dalej "ustawa wdrożeniowa". Sąd wskazał, że aby można było mówić, że projekt skarżącej został negatywnie oceniony na skutek ponownej jego oceny, organ musiałby w istocie takiej oceny dokonać. Tymczasem odmowa podpisania umowy nie była spowodowana ponowną, negatywną oceną projektu, wobec czego w cenie Sądu pierwszej instancji skarga podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.".
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od tego postanowienia, zaskarżając je w całości, zarzucając po pierwsze naruszenie przepisów postępowania: art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej wskutek przyjęcia, że odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie nie stanowi przewidzianego prawem rezultatu działania organu administracji publicznej, podczas gdy w ocenie skarżącej jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Druga grupa zarzutów dotyczyła naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 1 i ust. 8 pkt 1 ustawy wdrożeniowej i odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej wskutek przyjęcia, że odmowa zawarcia umowy o dofinansowanie nie może być uznana za "negatywną ocenę" w rozumieniu ustawy wdrożeniowej oraz że należy ona do właściwości sądu powszechnego, a nie administracyjnego oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 161 p.p.s.a. poprzez objęcie treścią uzasadnienia zaskarżonego postanowienia podstawą prawną, która nie może stanowić normatywnego oparcia dla tego rozstrzygnięcia.
Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 69 ust. 3 w związku z art. 56 ust. 5 ustawy wdrożeniowej poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy odmowa zawarcia umowy powinna być uznana za "negatywną ocenę", naruszenie art. 3 ust. 1 rozporządzenia komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis (Dz. U. UE li:. L. Z 2013. 352.1 ze zm.) - zwane dalej "rozporządzeniem 1407/2013" w związku z § 3 ust. 2 regulaminu wyboru projektów w naborze poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy pomoc de minimis uważana jest za pomoc publiczną wyłącznie zwolnioną z wymogu zgłoszenia jej do Komisji Europejskiej.
Ostatni zarzut dotyczył naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie przysługuje środek zaskarżenia w postaci skargi oraz art. 177 Konstytucji RP poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postepowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bo zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 1 i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim zauważyć należy, że w odróżnieniu od wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. aktów stosowania prawa, te wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmują czynności i akty podejmowane przez administrację na podstawie bezpośrednio działającej normy prawnej. W tym przypadku nie dochodzi do konkretyzacji uprawnienia bądź obowiązku w drodze decyzji, postanowienia czy nawet inaczej nazwanego aktu stosowania prawa, lecz do wykonania ustawy polegającego na realizacji sprecyzowanego w przepisach prawa uprawnienia lub obowiązku jednostki (zob. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008/5/51, tenże Glosa do wyroku WSA z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 440/06, OSP 2007/10/115).
Konstruowanie przez ustawodawcę różnorodnych form działania podmiotów funkcjonujących w sferze prawa publicznego mieści się niewątpliwie w ramach przysługującej ustawodawcy swobody kreowania systemu prawnego. Panująca współcześnie różnorodność prawnych form działania administracji zdecydowanie wykracza poza enumerację zawartą w poszczególnych punktach art. 3 § 2 p.p.s.a. Wskazany zabieg legislacyjny jest nie tylko dopuszczalny, ale i powszechnie stosowany także w innych państwach demokratycznych, w celu uelastycznienia coraz bardziej obciążonej administracji (zob. np. E. Schmidt-Assmann, Verwaltungsrechtliche Dogmatik. Eine Zwischenbilanz zu Entwicklung, Reform und künftigen Aufgaben, Tübingen 2013, s. 87).
Pamiętać także trzeba, że dopuszczalność drogi sądowej jako takiej nie zależy od tego, w jakiej formie administracja działa, lecz od tego czy mamy do czynienia ze sprawą indywidualną w sporze o prawo w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. W przypadku jednostek samorządu terytorialnego występujących w roli podmiotu realizującego zadanie publiczne ów spór powinien wyczerpywać się w formule ochrony samodzielnego, zgodnego z prawem wykonywania zadań publicznych, gwarantowanego przez art. 165 ust. 1 Konstytucji i adekwatnego przydziału środków na ten cel, zabezpieczonego z kolei przez art. 167 ust. 1 Konstytucji.
Dopiero przesądzenie tej kwestii otwiera pole do rozważań na temat tego, czy ustawodawca zwykły to konstytucyjnie gwarantowane prawo zapewnił, a jeżeli tak, przed jakim sądem i w jakiego rodzaju procedurze. Nie jest przecież tak, że wszystkie spory z administracją rozpoznają sądy administracyjne, bo do tego potrzebny jest – w myśl art. 184 Konstytucji – wyraźny przepis ustawy.
Skarżącej przysługuje prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynność odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie projektu albo odmowy podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu, dlatego że mamy w tym przypadku do czynienia z czynnością polegającą na wykonywaniu działającej bezpośrednio normy prawnej, a zatem czynnością, o której mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W art. 61 ust. 3, 4 i 7 ustawy wdrożeniowej uregulowano konstrukcję prawną odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie projektu albo odmowę dofinansowania projektu. Odmowa zawarcia umowy pozostaje więc odrębną od konstrukcji nieuwzględnienia protestu na skutek negatywnej oceny. Prawo do protestu, a następnie skargi do sądu na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w razie nieuwzględnienia protestu, nie obejmuje odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie oraz odmowy dofinansowania na podstawie art. 61 ust. 3, 4, i 7 ustawy wdrożeniowej. Tym samym całkowicie błędne pozostaje twierdzenie autora skargi kasacyjnej, który wskazuje, że odmowa dofinansowania projektu powinna być uznana za "negatywną ocenę projektu". Stanowi to całkowicie odrębną konstrukcję i nie może być utożsamiany z negatywną oceną projektu.
Natomiast w przypadkach uregulowanych w art. 61 ust. 3, 4, i 7 ustawy wdrożeniowej wnioskodawca nie został pozbawiony prawa do sądu na zasadach ogólnych uregulowanych w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawą zaskarżenia takiej czynności organu do sądu administracyjnego nie jest art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, ale na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zasadne zatem okazały się zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.
O kosztach nie rozstrzygnięto ponieważ w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie, przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania (zob. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).