I GSK 408/19

I GSK 408/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Małgorzata Bejgerowska /sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 278/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-09-13
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2077
art. 60 pkt 1, art. 67 ust. 1, art. 184 ust. 1, art. 207 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 201
art. 54 par. 1 pkt 7
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, art. 8, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 1 ust. 2
Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
Dz.U.UE.L 2006 nr 210 poz 25 art. 2 pkt 7
ROZPORZĄDZENIE RADY (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu  Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Małgorzata Bejgerowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej kasacyjnej G. Sp. z o. o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 278/18 w sprawie ze skargi G. Sp. z o. o. w K. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 listopada 2017 r. nr DIR-IV.7343.111.2017.ACh.6 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2018 r., o sygn. akt V SA/Wa 278/18, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a."), oddalił skargę G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej jako: "Spółka", "Strona" lub "Skarżąca") na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 listopada 2017 r., nr DIR-IV.7343.111.2017.ACh.6, w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.
2.1. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, kwestionując powyższy wyrok w całości. W podstawach kasacyjnych powołano art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., zarzucając naruszenie:
1) art. 60 pkt 1 w związku z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm. - dalej w skrócie: "u.f.p.") w związku z art. 70 § 1 ustawy z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm. - dalej w skrócie: "O.p.") polegające na nieprawidłowym zastosowaniu, tj. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że zobowiązanie do zwrotu udzielonych Skarżącej dotacji uległo przedawnieniu, albowiem zostały one wypłacone w 2011 r. oraz w 2012 r., a zatem bieg terminów przedawnienia upłynął odpowiednio z końcem 2016 oraz 2017 r.;
2) art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 1995.312.1 - dalej w skrócie: "rozporządzenie nr 2988/95") poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na ustaleniu, że przepis ten znajduje zastosowanie również w odniesieniu do przedawnienia zwrotu środków pochodzących z budżetu kraju członkowskiego (w analizowanym stanie faktycznym środki przekazane Skarżącej pochodziły częściowo z funduszy europejskich, częściowo z funduszy krajowych);
3) art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na zastosowaniu w niniejszej sprawie w odniesieniu do przedawnienia zwrotu środków pochodzących z budżetu kraju członkowskiego (w analizowanym stanie faktycznym środki przekazane Skarżącej pochodziły częściowo z funduszy europejskich, częściowo z funduszy krajowych);
4) art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na zastosowaniu w niniejszej sprawie, a w konsekwencji zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo że zobowiązanie do zwrotu udzielonych Skarżącej dotacji uległo przedawnieniu, albowiem zostały one wypłacone w 2011 r. oraz w 2012 r., a zatem bieg terminów przedawnienia upłynął odpowiednio z końcem 2016 oraz 2017 r.;
5) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w tym zasady pewności prawa oraz zaufania do Państwa i stanowionego przez nie prawa, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, że bieg terminu przedawnienia obowiązku zwrotu środków kończy się z dniem "ostatecznego zakończenia programu" rozumianego jako zakończenie m.in. uzgodnień pomiędzy Instytucją Zarządzającą Programem a Komisją Europejską w zakresie rozliczenia Programu, w sytuacji, kiedy termin zakończenia tych uzgodnień nie jest z góry określony i w analizowanym stanie faktycznym, pomimo upływu 5 lat od zakończenia programu, nie jest nawet w przybliżeniu znany; w tak ustalonym stanie prawnym nie ma możliwości ustalenia daty przedawnienia potencjalnych obowiązków, co wiąże się m.in. z obowiązkiem przechowywania dokumentów i innych dowodów (rzeczowych, papierowych, elektronicznych, osobowych itp.) związanych z uzyskaną dotacją, w takiej sytuacji podmiot funkcjonuje w ciągłej niepewności, czy po upływie np. 15 lat nie pojawi się kontrola, wydatkowania środków zakończona zobowiązaniem do zwrotu znacznych kwot pieniężnych z obowiązkiem zapłaty odsetek ustawowych za cały okres;
6) art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 polegające na nieprawidłowym zastosowaniu, poprzez jego niezastosowanie, tj. wydanie wyroku nie na podstawie i poza granicami - żaden przepis prawa nie uzasadnia twierdzenia, że bieg terminu przedawnienia obowiązku zwrotu środków pochodzących z budżetu krajowego kończy się z dniem "ostatecznego zakończenia programu’’, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95; Sąd pierwszej instancji dokonał nieuprawnionej wykładni rozszerzającej przepisów rozporządzenia nr 2988/95, obejmując przepisami rozporządzenia również zwrot środków udzielonych z budżetów krajowych;
7) art. 207 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 11 pkt 1 u.f.p. w związku z art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 2006.210.25 ze zm. - dalej w skrócie: "rozporządzenie nr 1083/2006") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu istnienia przesłanek uzasadniających żądanie zwrotu udzielonych dotacji pomimo braku nieprawidłowości w ramach realizowanego projektu;
8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 60 pkt 1 w związku z art. 67 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 70 § 1 O.p., art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 207 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 11 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 poprzez zaniechanie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, pomimo naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy - gdyby nie doszło do naruszenia prawa materialnego, postępowanie administracyjne zostałoby umorzone z uwagi na upływ terminu przedawnienia, ewentualnie z uwagi na stwierdzenie braku przesłanek dochodzenia zwrotu dotacji;
9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 78 § 1 i 2 w związku z art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej w skrócie: "K.p.a.") poprzez zaniechanie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji polegającego na odmowie przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów, pomimo że okoliczności te miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, a - jak wynika z decyzji organów obu instancji - okoliczności, których wnioskowane przez Stronę dowody miały dotyczyć, zostały ustalone na niekorzyść Spółki, w konsekwencji czego naruszono zasadę czynnego udziału Strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym; naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem po przeprowadzeniu wnioskowanych dowodów zostałby ustalony stan faktyczny uzasadniający twierdzenie, że nie doszło do nieprawidłowości w wydatkowaniu środków publicznych;
10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 79 § 1 i § 2 w związku z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji polegającego na ustaleniu okoliczności faktycznych na podstawie "zdalnej oceny Projektu" dokonanej przez dr. inż. M. K., pomimo faktu, że oświadczenie złożone przez M. K. (błędnie podano nazwisko [...]) nie spełnia warunków formalnych, zaniechaniu poinformowania Strony o przeprowadzeniu tegoż dowodu i zaniechaniu umożliwienia Stronie uczestniczenia w przeprowadzaniu tegoż dowodu, a także wadliwym sporządzeniu tegoż dowodu, w oparciu o bliżej nieokreśloną zdalną analizę; naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania zostałby ustalony stan faktyczny uzasadniający twierdzenie, że nie doszło do nieprawidłowości w wydatkowaniu środków publicznych;
11) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 268a w związku z art. 75 § 1 K.p.a; poprzez zaniechanie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia na podstawie dowodów sprzecznych z prawem, tj. protokołów kontroli sporządzonych przez pracowników M. S.A. w K., gdyż osoby te posiadały nieprawidłowe upoważnienia do prowadzania kontroli, albowiem:
a) brak jest dokumentów potwierdzających umocowanie osób udzielających upoważnień do ich wystawienia, a nadto
b) upoważnienia podpisane przez "zastępcę dyrektora departamentu wsparcia przedsiębiorczości" winny zostać uznane za nieważne z uwagi na zakaz subdelegacji uprawnień,
- tym samym materiały wytworzone przez te osoby nie mogą stanowić dowodu; naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania zostałby ustalony stan faktyczny uzasadniający twierdzenie, że nie doszło do nieprawidłowości w wydatkowaniu środków publicznych;
12) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji polegającego na poczynieniu ustaleń faktycznych - pomimo braku materiału dowodowego, z których rzekomo wynikać ma, że doszło do nieprawidłowości, które, wyrządziły lub mogły wyrządzić szkodę środkom publicznym co do kwoty 438 033,35 zł; naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania zostałby ustalony stan faktyczny uzasadniający twierdzenie, że nie doszło, do nieprawidłowości w wydatkowaniu środków publicznych;
13) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji polegającego na wadliwym sporządzeniu decyzji, bez wskazania pełnej podstawy prawnej, a także bez prawidłowo sporządzonego uzasadnienia rozstrzygnięcia; naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem po prawidłowym sporządzeniu uzasadnienia decyzji, w wyniku kontroli Sąd ustaliłby, że nie doszło do nieprawidłowości w wydatkowaniu środków publicznych;
14) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 8 K.p.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji polegającego na zignorowaniu słusznego interesu Skarżącej oraz naruszeniu zasady budowania zaufania do organów władzy publicznej wskutek prowadzenia postępowania kontrolnego ze zwłoką, a następnie wszczęcia postępowania administracyjnego i nieprzeprowadzenia w jego toku żadnego dowodu wnioskowanego przez Skarżącą; naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania zostałby ustalony stan faktyczny uzasadniający twierdzenie, że nie doszło do nieprawidłowości w wydatkowaniu środków publicznych;
15) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 67 ust. 1 u.f.p. w związku z art. 54 § 1 pkt 7 O.p. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji naruszenia przez organ administracji prawa materialnego poprzez niezastosowanie powyższych przepisów i zaniechanie uwzględnienia przerw w naliczaniu odsetek w trakcie prowadzonego postępowania kontrolnego, a w konsekwencji nieprawidłowe orzeczenie o odsetkach, w tym bez wskazania dat, od których odsetki winny być naliczane i jakich kwot winny dotyczyć; naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowe ustalenia okresów naliczania odsetek mają wpływ na ogólną wysokość zobowiązania;
16) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 15 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji naruszenia przez organ administracji prawa materialnego, polegającego na zaniechaniu pełnego rozpoznania sprawy w ramach postępowania odwoławczego i wydaniu rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji, wskutek skupienia się jedynie na subiektywnej polemice z zarzutami odwołania oraz przygotowania jedynie zdawkowych odpowiedzi na podniesione w petitum odwołania nieprawidłowości, naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania zostałby ustalony stan faktyczny uzasadniający twierdzenie, że nie doszło do nieprawidłowości w wydatkowaniu środków publicznych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Strona stanęła na stanowisku, że zaskarżona decyzja jest wadliwa z uwagi na przedawnienie zobowiązania do zwrotu udzielnej Stronie dotacji i z tego powodu decyzja powinna zostać uchylona przez Sąd pierwszej instancji. Skarżąca kasacyjnie zakwestionowała wartość dowodową "zdalnej oceny Projektu" dokonanej przez dr. inż. M. K. oraz odrzucenie jej inicjatywy dowodowej, gdzie wnioskowała o przesłuchanie świadków.
Podnosząc powyższe zarzuty Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
2.2. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od Strony na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym, przy czym nie był reprezentowany przez fachowego pełnomocnika.
Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
3. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, nie zasługiwała na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny sporządził w niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku, oddalającego skargę kasacyjną, z uwzględnieniem art. 193 zdanie 2 P.p.s.a., czyli zawierające jedynie ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki przewidziane w art. 189 P.p.s.a., które podlegają rozważeniu z urzędu, zatem dokonując kontroli zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny zbadał jedynie zakres wyznaczony podstawami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. W takiej sytuacji zasadą jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, choć sposób ich sformułowania pozwala w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na łączne odniesienie się do nich.
3.1. Rozpatrując w pierwszej kolejności najdalej idące zarzuty (zawarte w punktach 1-6 i 8 petitum) skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie nie doszło do przedawnienia zobowiązania do zwrotu spornej dotacji, bez względu na to czy wypłacone środki pochodziły częściowo z funduszy europejskich, a częściowo z funduszy krajowych. Poza sporem jest, że projekt Skarżącej Spółki był realizowany w ramach programu wieloletniego (Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013), zaś materialnoprawną podstawę zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich stanowił m.in. przepis art. 207 ust. 1 u.f.p. W kwestii przedawnienia kluczowym jest, że ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1475), która weszła w życie 2 września 2017 r., do ustawy o finansach publicznych dodano przepis art. 66a. Stosownie do art. 66a ust. 1 pkt 1 u.p.f., zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 189 ust. 3b, albo decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna - w zależności od tego, który z tych terminów nastąpi później. W art. 60 pkt 6 u.f.p. do środków publicznych ustawodawca zaliczył należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności. Z kolei decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, to decyzja określająca kwotę przypadającą do zwrotu powyższych środków, czyli jak w niniejszej sprawie. Z powyższego wynika, że na podstawie art. 66a ust. 1 pkt 1 u.p.f. bieg 5-letniego terminu przedawnienia zobowiązania określonego w decyzji o zwrocie środków, rozpoczął się dopiero w dniu kiedy zaskarżona decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna, tj. 27 listopada 2017 r. Nie można się zatem zgodzić ze Skarżącą, że w niniejszej sprawie nastąpiło przedawnienie zobowiązania oraz, że zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej, albowiem w sprawie należało uwzględnić art. 66a u.f.p., który obowiązywał w dacie orzekania przez organ II instancji.
Dodatkowo tylko warto wyjaśnić, że uprzednio kwestie przedawnienia prawa zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich regulował przepis szczególny, tj. art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Zgodnie z tym przepisem, okres przedawnienia wynosił cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1 i w przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Na podstawie art. 89 ust. 5 rozporządzenia nr 1083/2006, Komisja Europejska (KE) poinformowała o zamknięciu Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013 (PO IG) oraz wskazała dzień 28 grudnia 2018 r. jako datę jego zamknięcia. Zatem nawet uwzględniając powyższe regulacje nie mogłoby dojść do przedawnienia spornego zobowiązania, skoro w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji zostały wydane w 2017 r., czyli przed terminem zamknięcia programu (w dniu 28 grudnia 2018 r.). Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się rozszerzającej wykładni przepisów rozporządzenia nr 2988/95, choć winien zbadać kwestię przedawnienia w świetle art. 66a u.f.p., co nie zostało jednak dostrzeżone w zarzutach skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do argumentu Spółki o funkcjonowaniu w ciągłej niepewności, z uwagi na powyższą konstrukcję terminu przedawnienia, warto powołać się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który konsekwentnie stoi na stanowisku, że ustawodawca może dowolnie regulować kwestię przedawnienia roszczeń, w tym także wydłużać terminy przedawnienia. Nie wpływa to w żaden sposób na wysokość zobowiązania, gdyż nadal zobowiązanie dłużnika jest w stałej wysokości. Z kolei w wyroku z dnia 17 lipca 2012 r., o sygn. akt P 30/11 (Dz. U. z 2012 r., poz. 848), TK podkreślił, z powołaniem się na dotychczasowe orzecznictwo, że z treści przepisów dotyczących przedawnienia nie można wyprowadzać konstytucyjnego prawa do przedawnienia, czy choćby ekspektatywy takiego prawa, gdyż przedawnienie nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym.
W tym stanie rzeczy zarzuty dotyczące instytucji przedawnienia i naruszenia przepisów u.f.p. w powiązaniu przepisami O.p. oraz rozporządzenia nr 2988/95 oraz Konstytucji RP (ujęte w punktach 1 – 6 i 8 petitum) skargi kasacyjnej uznać należy za bezzasadne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zatem błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania powyższych regulacji prawnych.
3.2. W niniejszej sprawie poprzez multiplikację zarzutów proceduralnych Spółka, kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych, przy czym formułując powyższe zarzuty nie wykazuje okoliczności mających istotny, a nie jakikolwiek, wpływ tych uchybień na wynik sprawy, co czyni te zarzuty bezzasadnymi. Jako niewystarczające uznać należy powołanie, że opisane w zarzutach naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, bez wykazania ich wagi jako istotnych na rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji.
Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z ustaleniem, że doszło do naruszenia przez Spółkę postanowień umowy o dofinansowanie oraz wykluczeniem kwalifikowalności wydatków w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013, co doprowadziło do powstania obowiązku zwrotu kwoty dofinansowania wraz z odsetkami, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego za bezpodstawne należy uznać zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w powiązaniu z przepisami K.p.a. Sąd pierwszej instancji miał bowiem podstawy uznać, iż organy obu instancji rozstrzygające w niniejszej sprawie nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc zrealizować zasadę prawdy obiektywnej, a tym samym wypełnić zobowiązanie płynące z nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (z art. 7 K.p.a.). Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy uznać uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stwarza to w sposób oczywisty konieczność uzasadnienia zajętego stanowiska, aby wyraźnie z niego wynikało, że zostało ono oparte na prawidłowo zrealizowanej zasadzie swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego. W myśl art. 8 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skonstatować należy, że prowadzenie postępowania zgodnie z przepisami prawa procesowego oraz prawidłowe stosowanie przepisów prawa materialnego jest działaniem zgodnym z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (vide: Barbara Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2012, s. 66).
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie działał na podstawie przepisów prawa i dokonał oceny w oparciu o materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Organ ten w sposób kompletny i zrozumiały wyjaśnił także zasadnicze powody podjętego rozstrzygnięcia, wypełniając kryteria przepisu art. 107 § 3 K.p.a. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia powyższych zasad postępowania administracyjnego, albowiem organy obu instancji podjęły wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy i w sposób wyczerpujący nie tylko zebrały, ale i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie poglądu, "działania podejmowane w ramach wskazanych wyżej obowiązków mają na celu dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego wskazują, jakie fakty mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, wyznaczają tym samym zakres postępowania dowodowego i zakres ustaleń faktycznych koniecznych dla załatwienia sprawy" (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015 r., o sygn. akt II GSK 1449/14). Uznać należy, że Sąd pierwszej instancji zasadnie dokonał pozytywnej oceny wywiązania się przez organy z powyższych obowiązków. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż chciałaby Skarżąca kasacyjnie, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.
W niniejszej sprawie wzięto pod uwagę cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, który jednoznacznie potwierdza, że Spółka w dniu 9 sierpnia 2011 r. zawarła z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej jako: "PARP") umowę o dofinansowanie, której przedmiotem było dofinansowanie projektu "Wdrożenie internetowego systemu klasy B2B integrującego zarządzanie procesami logistycznymi między firmą G. Sp. z o.o. i jej partnerami". Celem projektu było przeniesienie znacznej części komunikacji pomiędzy współpracującymi w ramach realizacji projektu przedsiębiorstwami z tradycyjnych kanałów komunikacji (z telefonów, faksów oraz tradycyjnej poczty) na rzecz nowoczesnych mediów elektronicznych. Zgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym projektu, w etapie III Projektu, który miał zostać zrealizowany w okresie od dnia 1 grudnia 2011 r. do 31 maja 2012 r., miała zostać nabyta m.in. licencja na oprogramowanie - dodatkowy moduł A. niezbędny do efektywnego zarządzania magazynem. Strona była zobowiązana do osiągnięcia na zakończenie realizacji projektu 5 wskaźników produktów i 2 wskaźników rezultatu. Spółka otrzymała dofinansowanie ze środków unijnych oraz budżetu państwa w łącznej wysokości 659 651,60 zł, wypłacone na podstawie trzech wniosków o płatność. Realizacja przedmiotowego projektu została zaplanowana w okresie od 1 grudnia 2010 r. do 31 maja 2012 r., a finalnie okres kwalifikowalności wydatków został zmieniony na okres od 1 grudnia 2010 r. do 30 września 2012 r. W wyniku przeprowadzonej kontroli realizacji projektu zakwestionowano wydatki na kilka licencji, a następnie zwrócono się do eksperta zewnętrznego dr. inż. M. K. o wydanie opinii, w której doprecyzowano, jakie zakwestionowane wydatki są niekwalifikowalne.
3.3. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów sformułowanych w punktach 9-11 petitum skargi kasacyjnej należy zauważyć, że wykorzystanie w niniejszej sprawie opinii eksperta nie stanowiło uchybienia przepisom K.p.a. w szczególności art. 75 § 1 K.p.a., w którym ustawodawca przewidział otwarty katalog dowodów, które mogą być wykorzystane w postępowaniu administracyjnym, a jedynym kryterium je dyskwalifikującym jest sprzeczność z prawem. Autor skargi kasacyjnej kwestionując dowód eksperta zewnętrznego dr. inż. M. K. poza użyciem określenia, że stanowi "zdalną opinię projektu", a oświadczenie ma brak formalny, nie podważył ani przyjętej metodologii, ani wyników tej opinii. Skarżąca nie przedstawiła dowodu przeciwnego, który obaliłby ustalenia i wnioski wypływające z powyższej opinii. Wobec powyższego w skardze kasacyjnej nie zdołano podważyć ustalonego w tym zakresie stanu faktycznego. Wbrew zarzucanemu także naruszeniu praw strony do czynnego udziału w postępowaniu, z akt sprawy wynika, że Strona w dniu 4 czerwca 2016 r. zapoznała się z aktami sprawy i mogła wypowiedzieć się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Nieuprawnione jest oczekiwanie Skarżącej kasacyjnie, że w sprawie niezbędne było przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków (J. J. i A. R.), czy czynienie ustaleń z twórcami poszczególnych programów, albowiem o naruszeniu lub braku naruszeń przez Spółkę postanowień umowy o dofinansowanie projektu władny jest rozstrzygać organ administracyjny. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził ponad wszelką wątpliwość, że udzielone licencje nie były nowe, zapytania ofertowe zostały złożone przed podpisaniem umowy o dofinansowanie, a dowody ze źródeł osobowych nie mogły skutecznie podważyć danych wynikających z dokumentów i opinii.
W ostatecznym raporcie z kontroli za wydatki niekwalifikowalne zostały uznane środki, z których dokonano zakupu: licencji na oprogramowanie (faktura VAT nr 1222/P/12 na kwotę 130 468,75 zł), licencji M. (faktury VAT 10004638 z dnia 30 grudnia 2010 r. na kwotę 107 438,63 zł, faktura VAT 0579/P/11 z dnia 30 czerwca 2011 r. na kwotę 53 925 zł, faktura VAT nr 0787/P/11 poz. 3 z dnia 8 sierpnia 2011 r. na kwotę 78 417,08 zł, faktura VAT nr 1205/P/11 z dnia 30 listopada 2011 r. na kwotę 64 000 zł), licencji na dostęp do poczty e-mail oraz licencji na serwer pocztowy (faktura VAT nr 0787/P/11 poz. 1 i 2 z dnia 8 sierpnia 2011 r. na kwotę 46 800 zł) oraz licencji W. (faktura VAT nr FA/226/2011 z dnia 28 listopada 2011 r. na kwotę 13 500 zł) oraz licencji W1., licencji W2., licencji W3. (faktura VAT nr FA/226/2011 poz. 1, 2, 4 z dnia 28 listopada 2011 r., na kwotę 152 400 zł). W wyniku kolejnej kontroli stwierdzono, że Spółka nie utrzymała na wymaganym poziomie także wskaźników rezultatu. Powyższe spowodowało wezwanie Strony o zwrot środków dofinansowania w kwocie 480 316,90 zł wraz z odsetkami. Znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy słusznie został uznany przez Sąd pierwszej instancji za wystarczający do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy i nie budził żadnych wątpliwości. Organy obu instancji zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a następnie na tej podstawie zastosowały właściwe przepisy prawa. W zaskarżonej decyzji organ w sposób precyzyjny wyjaśnił wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Organy informowały i wyjaśniały Stronie na każdym etapie postępowania, jej uprawnienia i obowiązki wynikające z przepisów prawa, których realizacja miała wpływ na wynik sprawy. Okoliczności wskazujące na wystąpienie przesłanek art. 207 ust. 1 pkt 1 i 2 u.f.p. zostały dostatecznie wyjaśnione na podstawie dokumentów stanowiących akta sprawy. W skardze kasacyjnej nie zdołano podważyć ustalenia, że przy realizacji umowy z dnia 9 sierpnia 2011 r. o dofinansowanie projektu doszło do nieprawidłowości. Sąd pierwszej instancji słusznie zaakceptował stanowisko organów, że Spółka wydatkowała środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. oraz pobrała dofinansowanie w nadmiernej wysokości. Skarżąca nie obaliła jednoznacznych ustaleń organów obu instancji, że nie osiągnęła zaplanowanych w umowie wszystkich wskaźników produktu i rezultatu oraz nie osiągnęła celu projektu poprzez wdrożenie internetowego systemu klasy B2B integrującego zarządzanie procesami logistycznymi. Strona nie uwiarygodniła, że zakwestionowane wskaźniki produktu i rezultatu zostały osiągnięte, a cel projektu spełniony, zaś zarzuty podnoszone przez Spółkę odnoszą się w istocie do działań organów, a nie do wykonania projektu. Skoro Spółka nie osiągnęła celu projektu i nie zrealizowała obligatoryjnych wskaźników produktu oraz rezultatu, to oczywistym jest, że w sposób istotny naruszyła postanowienia umowy o dofinansowanie. W konsekwencji zasadnie WSA w Warszawie zaakceptował stanowisko, iż Skarżąca kasacyjnie nie wykorzystała przyznanych jej środków zgodnie z przeznaczeniem, co prowadzi do konkluzji, iż spełniła się przesłanka wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. W skardze kasacyjnej Spółka nie zdołała podważyć podstaw zwrotu dofinansowania określonych w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co skutkowało obowiązkiem odzyskania środków wypłaconych Skarżącej.
3.4. Definicję nieprawidłowości sformułowano zarówno w art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i oznacza ona jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie unijnym lub w budżetach, które są zarządzane przez UE, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem. Rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały oparte na art. 207 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.f.p., który stanowi, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są:
1) wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) wykorzystywane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,
3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10.
Przepis art. 207 ust. 1 nie używa terminu "nieprawidłowości" lecz terminów – "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości". Zastosowane zwroty nie zmieniają jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu UE, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami UE i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., o sygn. akt II GSK 5056/16).
Mając powyższe na względzie, do stwierdzenia nieprawidłowości wymagane jest kumulatywne spełnienie trzech elementów. Pierwszy to naruszenie jakiegokolwiek przepisu prawa, drugi element to naruszenie prawa musi być wynikiem działania lub zaniechanie beneficjenta. Trzeci element ma miejsce wówczas, gdy naruszenie to powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE.
Uwzględniając treść art. 207 u.f.p. jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji, w ramach sądowej kontroli, zasadnie zaakceptował spełnienie powyższych przesłanek co do zwrotu dofinansowania. Wbrew twierdzeniom Skarżącej Spółki zaskarżona decyzja zawiera konieczne elementy, w tym powołuje art. 207 u.f.p. i wyjaśnia jako podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zatem WSA w Warszawie nie popełnił błędu nieuwzględniając zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.
Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, wykorzystaniem środków niezgodnie z przeznaczeniem jest zapłata za zrealizowane zadania inne niż te, na które środki przyznano, czyli sfinansowanie zadania będącego poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki przekazano, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, nie przyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinansowanie, które nie mogą zostać uznane za kwalifikowalne. Skarżąca kasacyjnie winna bowiem przeznaczyć (wydatkować) uzyskane środki na realizację projektu jako całości opisanej we wniosku o dofinansowanie, aby osiągnąć 5 wskaźników produktu i 2 wskaźniki rezultatu oraz utrzymać je przez co najmniej 3 lata od dnia realizacji projektu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził jednoznacznie, że nie wszystkie z tych wskaźników, służące do pomiaru stopnia osiągnięcia celu, zostały osiągnięte, co uzasadniało zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 1 u.f.p. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano także art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., wskazując, że Spółka nie wykonała obowiązku utrzymania w okresie trwałości, zakładanych we wniosku o dofinansowanie, obligatoryjnych wskaźników zgodnie z § 8 ust. 1 umowy oraz opisano, jakie inne postanowienia tej umowy naruszyła (§ 3 ust.1 pkt 1, § 6 ust. 1, § 6 ust. 2, § 6 ust 6, § 8 ust. 2). Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku stwierdzenia, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane m.in. z naruszeniem procedur określonych w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, podlegają one zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej, jak dla zaległości podatkowej. Przyznane dofinansowanie (z budżetu unijnego i krajowego) stanowią środki publiczne, którym - gdy chodzi o ich udzielanie, przekazywanie i rozliczanie - towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Beneficjent pomocy finansowej z racji jej przyznania i zatwierdzenia nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia ściśle określone warunki. Te warunki mogą także wynikać z postanowień umowy o dofinansowanie, których beneficjent z własnej woli zobowiązał się przestrzegać. Z regulacji zawartych w art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 u.f.p. wynika, iż wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu UE są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu, przy czym te "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 powyższej ustawy, to także procedury określone w umowie między beneficjentem a Instytucją Zarządzającą (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r., o sygn. akt II GSK 2420/15 i z dnia 9 stycznia 2014 r., o sygn. akt II GSK 1546/12). Za naruszenie można uznać wszelkie odstępstwa od zapisów umowy lub też naruszenie przepisów prawa unijnego czy krajowego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę (uszczerbek) w budżecie ogólnym UE. Z tego powodu wszelkie nieprawidłowości, które potencjalnie mogą skutkować wypłatą środków, które nie powinny być wypłacone w myśl warunków umowy lub przepisów prawa, są traktowane, jako nieprawidłowość. Mając na uwadze powyższe, w niniejszej sprawie organ zasadnie uznał, że Skarżąca dopuściła się naruszeń prawa, które mogły spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE.
W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji prawidłowo powołano także art. 207 pkt 1 ust. 3 u.f.p., albowiem Skarżąca otrzymała na podstawie umowy - dofinansowanie na inwestycję w wysokości 60% kwoty wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem, natomiast na podstawie aneksu z dnia 17 lipca 2013 r. kwota maksymalnego wsparcia została obniżona do 40%. W związku z tym organ odwoławczy zasadnie uznał, że różnica powstała w wyniku obniżenia dofinansowania o 20%, która została wypłacona Stronie musi być zakwalifikowana, jako środki pobrane w nadmiernej wysokości. Reasumując, skoro w sprawie wystąpiła nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz wystąpiły przesłanki do zwrotu środków określone w art. 207 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.f.p., to zaistniały podstawy do orzeczenia w przedmiocie zwrotu dofinansowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Skarżąca kasacyjnie nie zdołała podważyć powyższych ustaleń organów obu instancji, które skonfrontowały działania Spółki z punktu widzenia jego zgodności z konkretnym wzorcem zachowania w celu ustalenia, czy doszło do jego naruszenia, a następnie po potwierdzeniu tego naruszenia, zastosowały odpowiednie konsekwencje. Stosownie do art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 dokonując wykładni pojęcia "działania lub zaniechania powodującego lub mogącego spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego", nie może budzić wątpliwość, że szkoda o której mowa w tym przepisie, nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało ryzyko, czy też zagrożenie, że szkoda ta powstanie (por. wyroki NSA z dnia: 21 listopada 2014 r., o sygn. akt II GSK 919/13 i 19 marca 2013 r., II GSK 51/13). Wobec powyższego za nieuprawniony uznać należy zarzut skargi kasacyjnej zawarty w punkcie 12 jej petitum.
3.5. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena zgromadzonych dowodów umożliwia jednoznaczne i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Fakt naruszenia powołanych w zaskarżonej decyzji postanowień umowy o dofinansowanie, potwierdzają raporty kontroli realizacji projektu oraz kontroli trwałości projektu w miejscach jego realizacji. Organy obu instancji wykazały, że data rejestracji zakupionych licencji nie jest zgodna z datą wystawienia faktury VAT, która dokumentuje nabycie licencji. Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę, że w skrajnym przypadku różnica pomiędzy datą aktywacji licencji, a datą faktury wynosi blisko 1,5 roku. Zapytanie ofertowe do potencjalnych dostawców oprogramowania - licencja Microsoft Dynamix AX, zgodnie z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy, zostało wysłane 25 października 2010 r., tj. później niż nastąpiła aktywacja oprogramowania. Nazwa przedmiotu zakupu zamieszczona na fakturach dotyczących powyższej licencji jednoznacznie wskazuje, że dotyczyły one oprogramowania, a nie aktualizacji. Powyższe okoliczności potwierdzają, że Spółka nie dokonała instalacji programów, których licencję zakupiła, lecz używała wcześniejszej ich wersji. W przypadku licencji na dostęp do poczty e-mail oraz licencji na serwer pocztowy ustalono brak dokumentów licencyjnych potwierdzających nabycie licencji zgodnie z fakturą. Z kolei w odniesieniu do zakupu licencji W1., licencji W2. oraz licencji W3. stwierdzono podczas kontroli, że Spółka posiada dwie licencje W. Spółka tłumaczyła ten stan rzeczy faktem uruchomienia i wgrania przez dostawcę niewłaściwej liczby licencji, a program został zaktualizowany z wersji [...] do wersji [...] Organ ustalił jednak, że aktualizacja tego oprogramowania jest płatna, a Skarżąca nie przestawiła żadnych dokumentów potwierdzających zakupu aktualizacji. Wobec tak jednoznacznych ustaleń, zasadnie przyjęto, że nie wystąpiła konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie przesłuchania świadków. Ekspertyza sporządzona przez dr. inż. M. K. potwierdziła, że nabyte przez Skarżącą kasacyjnie oprogramowanie licencyjne nie było nowe. Zgodnie z § 7 pkt 15 zdanie pierwsze umowy o dofinansowanie organ mógł zlecić ocenę realizacji projektu oraz dokumentacji przedstawionej do rozliczenia projektu podmiotowi zewnętrznemu w celu uzyskania opinii eksperckiej. Uprawnienie organu o zwrócenie się o ekspertyzę do dr. inż. M. K. wynikało zatem z treści umowy o dofinansowanie, która Strona podpisała i której postanowieniami była związana. Podważana przez Stronę opinia eksperta nie była jedynym dokumentem potwierdzającym nieprawidłowość związaną z zakupem licencji M. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że zakupione oprogramowanie zostało zainstalowane znacznie wcześniej niż została wystawiona faktura, a nawet przed wysłaniem zapytania ofertowego do potencjalnych dostawców licencji M., co daje podstawy do uznania powyższych wydatków za niekwalifikowalne. Faktury dokumentujące zakup licencji M. noszą datę późniejszą niż data aktywacji licencji oraz faktury odnoszące się do zakupu pozostałych licencji powołanych powyżej. Dofinansowanie nie wywołało zatem u Skarżącej efektu zachęty, ale świadczy o z góry powziętym działaniu jeszcze przed rozpoczęciem prac nad projektem i zawarciem umowy o dofinansowanie. Już takie proste zestawienie faktów nie daje podstaw do dalszego poszukiwania dowodów, który wprawdzie stanowi obowiązek organów administracji, ale nie jest to obowiązek nieograniczony. W postępowaniu, w którym to Strona wystąpiła o dofinansowanie winna znaleźć zastosowanie zasada współdziałania. Znajduje ona uzasadnienie w relacjach zasady prawdy materialnej oraz w prawie strony do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Współudział w postępowaniu winien być postrzegany nie tylko jako uprawnienie, ale jako powinność, uwzględniając interes prawny strony, która uzyskała korzyść w postaci dofinansowania. Jeżeli zatem Strona w niniejszej sprawie kwestionuje jakiś dowód czy fakt, to na niej ciąży obowiązek uzasadnienia swojej racji i przedstawienia kontrdowodu. Niniejsza sprawa jest tą, w której na Stronie spoczywał ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a któremu nie podołała.
3.6. W kwestii zarzutów naruszenia art. 268a w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. prawidłowo i wyczerpująco wypowiedział się w zaskarżonym wyroku WSA w Warszawie i stanowisko to, jako niepodważone, zasługuje na aprobatę. Skarżąca kasacyjnie podnosząc brak "dokumentów potwierdzających umocowanie osób udzielających upoważnień do ich wystawienia i wskazując na nieważność upoważnienia podpisanego przez "zastępcę dyrektora departamentu wsparcia przedsiębiorczości", nie precyzuje, czy dokumenty te w ogóle nie istnieją, czy jedynie brak ich w aktach sprawy. Co istotniejsze Strona nie wykazała, aby w tym zakresie ewentualne naruszenie proceduralne miało istotny, a nie jakikolwiek, wpływ na wynik sprawy. Wielokrotne powtórzenie w zarzutach formułki, że "naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania zostałby ustalony stan faktyczny uzasadniający twierdzenie, że nie doszło do nieprawidłowości w wydatkowaniu środków publicznych", nie oznacza wykazania istotnego wpływu na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
3.7. Naczelny Sąd Administracyjny podziela także rozważania Sądu pierwszej instancji w kwestii odsetek i za chybiony uznaje zarzut naruszenia art. 67 ust, 1 u.f.p. w związku z art. 54 § 1 pkt 7 O.p. Skoro do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 u.f.p., nieuregulowanych ustawą, na podstawie art. 67 ust. 1 u.f.p. stosuje się przepisy K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, to w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 54 § 1 pkt 7 O.p. Zgodnie z tym przepisem odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia wszczęcia postępowania podatkowego do dnia doręczenia decyzji organu I instancji, jeżeli decyzja nie została doręczona w terminie 3 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, o czym wspomniano w decyzji PARP. Stosownie także do art. 53 § 3 O.p., Strona jest zobowiązana do samodzielnego naliczenia odsetek oraz ich wpłacenia bez wezwania. W tym stanie rzeczy uwzględnienia przerw w naliczaniu odsetek dokonuje Spółka, a nie organ, jak przedstawiono w skardze kasacyjnej.
3.8. W konsekwencji zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny okazał się zarzut obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji regulacji tej nie stosował, albowiem zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 151 P.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. Obydwa te przepisy stanowią jednak regulacje wynikowe i jednocześnie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio oddalającego skargę albo uchylającego decyzję. Formułując zarzuty z powołaniem na ten ostatni przepis, autor skargi kasacyjnej nie wykazał istotnego wpływu uchybień na wynik sprawy, co opisano powyżej i co czyni zarzuty te nieuprawnionymi. W art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. ustawodawca uregulował treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych jej zarzutów, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.
Reasumując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do stwierdzenia wystąpienia przesłanek zawartych w art. 207 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.f.p., a przy tym Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej brak jest podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasad postępowania dowodowego w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Odmienna ocena materiału dowodowego, niż oczekiwała Spółka, nie stanowi o wadliwej kontroli Sądu pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej nie wykazano braku podstaw do żądania zwrotu wypłaconego dofinansowania, czy zrealizowania przez Stronę projektu zgodnie z postanowieniami umowy. Co istotne obowiązek zwrotu środków powstaje z mocy samej ustawy o finansach publicznych, bez względu na wolę i zamiar beneficjenta, czy też winę jakiegokolwiek podmiotu. Decyzja wydawana na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p., ma charakter deklaratoryjny i jedynie potwierdza, że powstało zobowiązanie do zwrotu środków, określając ich wysokość. Konkludując, Skarżącej kasacyjnie nie udało się skutecznie zdyskwalifikować stanowiska Sądu pierwszej instancji
3.9. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną Spółki jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym.
M. Bejgerowska B. Sobocha-Holc M. Grzelak