I GSK 1978/22

I GSK 1978/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Kraczowski
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Sygn. powiązane
V SA/Wa 5113/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-06-22
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant starszy asystent sędziego Maja Wiercińska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5113/21 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 czerwca 2022 r., V SA/Wa 5113/21 oddalił skargę [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 5 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne.
[...] dalej: "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości oraz rozpoznania skargi na podstawie art. 188 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a") w związku z art. 135 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji organu oraz decyzji I instancji.
Wniesiono również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wraz z oświadczeniem, że opłaty nie zostały uiszczone w całości lub w części.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenia przepisów:
1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę i wadliwe uznanie, że decyzja organu nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym, jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w związku z niezrozumieniem istoty sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
2) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez zignorowanie przez Sąd I instancji naruszeń prawa poczynionych przez organ, a polegających na uchybieniu przepisom art. 61 § 1 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1960, nr 30, poz. 168, ze zmianami, dalej: "k.p.a.") oraz art. 61a k.p.a., jak też art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., art. 28 k.p.a. oraz art. 104 § 1 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., pomimo obowiązku dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia nawet wówczas, gdy zarzut nie został podniesiony przez skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
3) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 61 § 1 i § 3 k.p.a., art. 61a § 1 k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszeń przepisów postępowania i pozbawienia skarżącego prawa do merytorycznego rozpoznania indywidualnej sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Za podstawę wyroku z 22 czerwca 2022 r., V SA/Wa 5113/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. [...] wniósł 1 lutego 2019 r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie wszystkich zaległych należności składkowych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wszczęcia postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika. Organ wskazał, że w świetle art. 30 usus do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28, na podstawie którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych umarza należności z tytułu składek. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 61a § 1 i 2 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Rozstrzygnięcie przewidziane w części dyspozytywnej art. 61a § 1 k.p.a., tj. odmowa wszczęcia postępowania nie jest uzależnione od uznania organu administracji publicznej, stanowiąc obligatoryjne następstwo stwierdzenia przez organ przesłanek w tym przepisie wyszczególnionych. Odmowa wszczęcia postępowania stanowi zatem obowiązek organu administracji w przypadku zaistnienia opisanej w tym przepisie sytuacji. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania powoduje, że nie zachodzi skutek z art. 61 § 3 k.p.a.:" Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej."
Przepis art. 61a § 1 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczynanych na wniosek, i rozwiązanie takie jest podyktowane ekonomiką postępowania. Jeżeli bowiem już w momencie wszczęcia postępowania na wniosek strony można przewidzieć, że zostanie wydana decyzja umarzająca postępowanie, mija się z celem nie tylko prowadzenie takiego postępowania, ale również jego wszczynanie. W orzecznictwie uznaje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść przede wszystkim do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania administracyjnego stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Wszczęcie postępowania na żądanie strony nastąpić może jedynie wówczas, gdy przepis prawa normuje możliwość żądania określonego zachowania organu administracji (tak Naczelny Sąd Administracyjnego w wyroku z 1 grudnia 2004 r., FPS 583/2004). W doktrynie akcentuje się, że zwrot "nie może być wszczęte" należy odnieść do sytuacji, gdy wszczęciu postępowania stoi na przeszkodzie przepis prawa bądź poszczególne przepisy, których interpretacja uniemożliwia prowadzenie tego postępowania i rozpatrzenie treści żądania w sposób merytoryczny. Przesłanki odmowy wszczęcia postępowania zostały określone w sposób szeroki, gdyż organ wydaje postanowienie o odmowie, jeżeli z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Omawiana tutaj instytucja, w razie bezpodstawnego jej zastosowania wpływa negatywnie na prawo strony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a więc na prawo do sądu wyrażone wprost w art. 45 ust. 1 oraz zagwarantowane w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 1992 r. sygn. akt K 8/91, OTK 1992/1/5). Ta zasada powinny być brana pod uwagę przez organy administracji publicznej przy wykładni i stosowaniu art. 61a § 1 k.p.a., ponieważ bezpodstawne i pochopne zastosowanie omawianej instytucji (podlegającej kontroli sądowo administracyjnej) narusza szeroko rozumiane konwencyjne i konstytucyjne prawo do sądu, a w szczególności prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. W tej sprawie nie naruszono omawianej instytucji poprzez przyjęcie, że zachodzi przyczyna, z powodu której postępowanie nie może być wszczęte.
Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.
W ramach tej podstawy kasacyjnej w petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a.; art. 134 § 1 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 i 2 k.p.a.; art. 28 k.p.a., art. 61 § 1 i § 3 k.p.a., art. 61a § 1 k.p.a., art. 104 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest naruszeniem przepisów postępowania zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie - art. 151 p.p.s.a., kiedy Sąd nie stwierdzi naruszenia prawa z art. 145 § 1 p.p.s.a. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który jest przepisem postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalne, kiedy kasator powiąże ten przepis postępowania z odpowiednimi przepisami postępowania, które miały zastosowanie w postępowaniu administracyjnym. Kasator podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powiązał ten przepis postępowania z przepisami k.p.a., które nie miały zastosowania, ponieważ postępowanie administracyjne nie zostało skutecznie wszczęte na żądanie strony. W tej sprawie organ administracji publicznej na etapie badania, czy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. jest dopuszczalne ustalił, że z uzasadnionej przyczyny postępowanie nie może być wszczęte.
Zgodnie z ustawą z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, decyzje Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w indywidualnych sprawach co do zasady podlegają kontroli sądów powszechnych na zasadach określonych w kodeksie postępowania cywilnego. Od takiej decyzji przysługuje bowiem odwołanie do sądu powszechnego w terminie i na zasadach określonych w przepisach tego kodeksu. Wyjątek dotyczy decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, od których przysługuje stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy kierowany do Prezesa ZUS. Natomiast od decyzji Prezesa ZUS, wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnoszona w trybie i na zasadach określonych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odwołanie od decyzji ZUS do sądu powszechnego wnosi się za pośrednictwem jednostki organizacyjnej ZUS, która ją wydała, w terminie miesiąca od jej doręczenia. Z przepisów kodeksu postępowania cywilnego wynika, że odwołanie (z wyjątkiem odwołania, które dotyczy bezczynności ZUS) można również wnieść do protokołu w sądzie właściwym do rozpoznania sprawy albo w sądzie właściwym dla miejsca zamieszkania ubezpieczonego. Zakład Ubezpieczeń Społecznych przekazuje niezwłocznie odwołanie wraz z aktami sprawy do sądu powszechnego, chyba że uzna odwołanie w całości za słuszne i zmieni lub uchyli zaskarżoną decyzję w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania. Należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność zachodzi w wypadkach określonych w art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Natomiast, według art. 28 ust. 3a tej ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się przepisu art. 28, z wyłączeniem ust. 3 pkt 4c (Całkowita nieściągalność zachodzi, gdy ogłoszono upadłość, o której mowa w części III w tytule V ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe).
Kasator nie podważył skutecznie zaakceptowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustaleń faktycznych, że wniosek [...] z 1 lutego 2019 r. dotyczy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za pracowników w części finansowanej przez płatnika.
Według art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.
Te przepisy sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów.
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. (Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kasator w istocie dopatruje się w tym, że Sąd I instancji zaakceptował stan faktyczny sprawy ustalony przez organ administracji publicznej. Jest to zarzut nietrafny, ponieważ Sąd I instancji badając w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej oceniał również prawidłowość ustaleń faktycznych w zakresie zarzutów podniesionych w skardze. Kasator nie wyjaśnił, jakich naruszeń prawa nie wskazanych w skardze nie dostrzegł Sąd I instancji badając legalność decyzji ostatecznej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Prawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do precyzyjnie wskazanego przepisu. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych podniesionych w ramach omawianej podstawy kasacyjnej może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej powołując podstawę prawną decyzji. Kasator nie powołał podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. i nie zarzucił w jej ramach Sądowi I instancji naruszenia art. 61a § 1 k.p.a., który był podstawą prawną rozstrzygnięcia ostatecznego. Podniesiony w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. nie mógł być prawnie skuteczny, zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie może być skuteczny jedynie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego akceptując zastosowanie przez organ administracji publicznej przepisów powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia ostatecznego oraz jego uzasadnienie prawne, w którym wyjaśniono podstawę prawną z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd I instancji wskazał, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń. Stosowanie przepisów prawa przez sąd administracyjny polega również na uczynieniu przepisu wzorcem kontroli legalności decyzji administracyjnej.
Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Odnosząc się także do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie od Skarbu Państwa kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym (nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu), należy wskazać, że wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny, na podstawie przepisów art. 258 - art. 261 p.p.s.a. Z tego też względu, wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.