I GSK 1590/21

I GSK 1590/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-11-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Salachna
Michał Kowalski /przewodniczący/
Piotr Piszczek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
VIII SA/Wa 460/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-07-22
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 174, art. 176 § 1 pkt 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Protokolant asystent sędziego Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lipca 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 460/21 w sprawie ze skargi A na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 25 lutego 2021 r. nr 10/21 w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 22 lipca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 460/21 oddalił skargę A (dalej: strona, skarżąca, spółka) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) z 25 lutego 2021 r. w przedmiocie zawieszenia uznania organizacji producentów owoców i warzyw.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173, art. 175 § 1, art. 176 § 1 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – wniosła spółka, a zaskarżając wyrok w całości zażądała jego uchylenia i rozpoznania skargi, a w konsekwencji uchylenia decyzji organów II i I instancji. Wniesiono też o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.
Wyrokowi – stosownie do treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:
I. błędnego zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 poprzez przyjęcie, że organy ARiMR w sposób prawidłowy zawiesiły uznanie skarżącej jako organizacji producentów owoców i warzyw z powodu prowadzonego śledztwa przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie w sprawie niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez ARiMR, które to postępowanie dotyczy również skarżącej, ponieważ:
zawieszenie uznania ma na celu zabezpieczenie interesów finansowych UE;
proces uznawania toczy się dwuetapowo i dotyczy tego samego podmiotu prawnego i dlatego wstępnie uznana grupa producentów jest tym samym podmiotem prawnym co uznana organizacja producentów owoców i warzyw;
art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 jest kontynuacją art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 543/2011 i tym samym stanowi podstawę do zawieszenia uznania organizacji producentów;
nieprawidłowości, które są przedmiotem śledztwa były podstawą do uznania wstępnie uznanej grupy producentów;
pomimo że:
w żaden sposób zawieszenie uznania skarżącej nie ma wpływu na zabezpieczenie interesów finansowych UE, ponieważ pomoc finansowa co do której toczy się śledztwo została wypłacona;
proces uznawania nie musi się odbywać dwuetapowo, ponieważ uznanie może otrzymać każdy podmiot, który spełnia warunki i nie musi w pierwszej kolejności zostać wstępnie uznaną grupą producentów, natomiast organizacja producentów, to jest ten sam podmiot, ale nie taki sam podmiot co wstępnie uznana grupa producentów;
nawet jeżeli art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 jest kontynuacją uchylonych przepisów, to jego brzmienie jest inne, niż brzmienie art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 543/2011, a w szczególności wskazuje wprost, że dotyczy jedynie pomocy finansowej objętej rozporządzeniem 1308/2013;
Sąd nie posiada wiedzy, co jest szczegółowym przedmiotem śledztwa, więc nie jest władny formułować tezy, że nieprawidłowości były podstawą uznania skarżącej za organizację producentów;
II. błędnego zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 w zw. z niezastosowaniem art. 49 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz.UE C 303 z 14.12.2007, zm.: Dz.Urz. UE C 81 z 29.03.2010, s. 9, dalej: Karta praw podstawowych) w zw. z art. 2 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM), nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich poprzez przyjęcie za organami, że w przedmiotowej sprawie zachodzi podstawa do zawieszenia uznania skarżącej, ze względu na prowadzone śledztwo przez Prokuraturę Regionalną dotyczące okresu od 2008 r. do końca 2016 r. pomimo że zastosowany art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 nie obowiązywał w okresie objętym śledztwem Prokuratury Regionalnej, a zatem nie może być stosowany do przeszłych stanów faktycznych, jak również nieprawidłowe jest zawieszenie uprawnień, ze względu na czyny, które mogły mieć miejsce przed nabyciem konkretnego prawa przez skarżącą.
W motywach wskazano argumentację przemawiającą za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju, rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15).
W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że "gospodarzem" procesu kontrolnego na poziomie sądu kasacyjnego jest autor skargi kasacyjnej; do niego należy wybór podstaw kasacyjnych, wytknięcie stwierdzonych uchybień i określenie ich form. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny w żaden sposób modyfikować, uzupełniać lub poprawiać skargę kasacyjną, której sporządzenie ustawodawca w p.p.s.a. powierzył specjalistom. W szczególności nie może uzupełniać zarzutów poprzez wskazanie dat uchwalenia ustaw i określenia miejsc publikacji.
Na wstępie zaznaczyć należy, że poza kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje zarzut II petitum skargi kasacyjnej gdyż negując możliwość zawieszenia uznania skarżącej spółki, ze względu na prowadzone śledztwo przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie dotyczące okresu od 2008 r. do końca 2016 r., autor skargi kasacyjnej nie wskazał ani daty uchwalenia, ani pełnego tytułu i miejsca publikacji aktu najistotniejszego, tj. "rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891".
W tym zarzucie – in fine – wskazano, że pomieszczony tam art. 60 ust. 1 "nie obowiązywał w okresie objętym śledztwem (...), a zatem nie może być stosowany do przeszłych stanów faktycznych", co – w żaden sposób nie pozostaje w związku z art. 49 ust. 1 Karty praw podstawowych; w tym zaś akcie normatywnym przyjęto, że "nikt nie może zostać skazany za popełnienie czynu polegającego na działaniu lub zaniechaniu, który według prawa krajowego lub prawa międzynarodowego nie stanowił czynu zabronionego pod groźbą kary w czasie jego popełnienia. Nie wymierza się również kary surowszej od tej, którą można było wymierzyć w czasie, gdy czyn zabroniony pod groźbą kary został popełniony. Jeśli ustawa, która weszła w życie po popełnieniu czynu zabronionego pod groźbą kary, przewiduje karę łagodniejszą, ta właśnie kara ma zastosowanie". Przytoczona w cudzysłowie regulacja określa ramowe zasady stosowania przepisów prawa karnego materialnego i nie pozostaje w żadnym związku z przedmiotem niniejszej sprawy. Prowadzenie śledztwa przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie nie można w żaden sposób łączyć z treścią art. 49 ust. 1 Karty praw podstawowych gdyż przepis ten ma zastosowanie w fazie wyrokowania ( po wniesieniu aktu oskarżenia do właściwego sądu)
Wprawdzie – w tym zarzucie – podano pełny tytuł rozporządzenia (Rady, Euroatom) nr 2988/95, to – w pozostałym zakresie – jest ono dotknięte tymi samymi wadami, co powołane "rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2017/891", co – reasumując – uniemożliwia ocenę tak wadliwie sformułowanego ( in gremio) zarzutu.
Nie wytykając tych samych błędów (w obszarze powoływania źródeł prawa) – względem zarzutu sformułowanych w punkcie I petitum skargi kasacyjnej – wskazać należy, że polemika dotycząca rozstrzygnięcia Sądu I instancji dotyczy także ustaleń faktycznych, a to jest domena naruszenia przepisów w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wymaga to jednak wykazania, że ich naruszenie miało "istotny" wpływ na wynik sprawy (czego w motywach skargi kasacyjnej nie wykazano – art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Nie ulega wątpliwości, że to na autorze skargi kasacyjnej – w powyższym obszarze – leży wymóg dochowania staranności w prawidłowym powoływaniu podstaw kasacyjnych; nie jest zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sanowanie tych braków a jedynie sprawowanie funkcji kontrolnych.
Reasumując wskazać należy, że to wady konstrukcyjne – o których była mowa – uniemożliwiły merytoryczną kontrolę stawianych zarzutów, a zatem – stosowanie do treści art. 184 p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na postawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.