I GSK 400/24

I GSK 400/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc
Henryk Wach /przewodniczący/
Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Oświata
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Łd 668/23 - Wyrok WSA w Łodzi z 2023-10-26
Skarżony organ
Zarząd Powiatu
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 par. 1 pkt 4, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1930
art. 33 ust. 4
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1327
art. 15zzr ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 października 2023 r. sygn. akt I SA/Łd 668/23 w sprawie ze skargi J. S. na czynność Zarządu Powiatu Zgierskiego z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu złożenia wniosku o udzielenie dotacji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 października 2023 r., sygn. I SA/Łd 668/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej WSA w Łodzi) po rozpoznaniu skargi J. S. (dalej zwanego skarżącym lub wnioskodawcą) na czynność Zarządu Powiatu Zgierskiego z dnia 29 czerwca 2023 roku, nr OK.4331.15.2021.AJ, w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu złożenia wniosku o udzielenie dotacji na 2022 r., oddalił skargę.
W stanie faktycznym sprawy skarżący - organ prowadzącym szkołę - Prywatne Liceum Ogólnokształcące E. z siedzibą w A. (dalej zwane liceum) pismem z dnia 11 października 2021 r., złożył wniosek o jednorazowe odstąpienie od terminu złożenia wniosku o przyznanie dotacji na 2022 r., przypadającego na dzień 30 września 2021 r.
Zarząd Powiatu Zgierskiego, w odpowiedzi z dnia 21 października 2021 r., wskazał, że na posiedzeniu dnia 14 października 2021 r., nie wyraził on zgody na odstąpienie od terminu złożenia wniosku o przyznanie dotacji na 2022 r.
Po wystąpieniu przez wnioskodawcę o ponowne rozpatrzenie sprawy pismem z 23 listopada 2021 r. organ zwrócił się do niego o złożenie dalszych wyjaśnień w zakresie przyczyn niezłożenia wniosku o przyznanie dotacji do dnia 30 września 2021 r. W piśmie z dnia 29 listopada 2021 r. wnioskodawca poinformował, że złożenie wniosku o dotację powierzył zaufanemu pracownikowi, na którym ciążą również liczne, inne zadania, co było przyczyną przeoczenia przez niego terminu do złożenia wniosku. Niedotrzymanie obowiązku spowodowane było trudnościami organizacyjnymi. Ze względu na trudny powrót uczniów do nauki stacjonarnej po długiej absencji wakacyjnej i nauczaniu on-line, zaistniała konieczność większego wsparcia psychologiczno-pedagogicznego uczniów, co przełożyło się na przeoczenie daty złożenia wniosku. Wnioskodawca w swym piśmie powołał się na interes społeczny jakim, w jego ocenie, jest m.in. zapewnienie dzieciom, w tym niepełnosprawnym, odpowiedniego kształcenia i możliwości edukacyjnych oraz uznanie zaistniałej sytuacji jako szczególnego przypadku, który nie będzie miał miejsca w przyszłości.
Dnia 15 grudnia 2021 r. wnioskodawca został poinformowany, że Zarząd Powiatu Zgierskiego na posiedzeniu w dniu 2 grudnia 2021 r., nie uwzględnił jego wniosku i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2022 r., sygn. I SA/Łd 60/22, WSA w Łodzi uchylił zaskarżony akt.
W uzasadnieniu sąd wskazał, że organ procedując w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi kierował się, zwłaszcza odmawiając odstąpienia od terminu z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawie z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 1930 ze zm. - dalej u.f.z.o.), oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wniosku. Sąd stwierdził, że we wniosku o odstąpienie od terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 4 u.f.z.o. i w pismach załączonych do akt, skarżący przedstawił całą gamę argumentów uzasadniających (w jego ocenie) wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu. Organ natomiast w ogóle nie odniósł się do tej argumentacji, czym uniemożliwił sądową kontrolę zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Równie niewystarczające było przedstawienie racji organu dopiero w odpowiedzi na skargę, która nie jest przedmiotem kontroli zgodności z prawem, lecz stanowi jedynie stanowisko strony procesu.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, pismem z dnia 25 października 2022 r., organ poinformował stronę, że w odpowiedzi na jej wniosek z dnia 11 października 2021 r., w przedmiocie wyrażenia zgody na jednorazowe odstąpienie od terminu złożenia wniosku o udzielenie dotacji na 2022 r., Zarząd Powiatu Zgierskiego podjął decyzję o odmownym rozpatrzeniu wniosku.
WSA w Łodzi, a wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Łd 42/23 WSA w Łodzi uchylił zaskarżony akt.
W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przy ponownym wyjaśnieniu stanowiska odmownego organ pominął okoliczności, na które strona wskazywała w treści pisma i które wynikały z dokumentów złożonych w sprawie o sygn. akt I SA/Łd 60/22, a do oceny których był zobligowany wyrokiem z 17 sierpnia 2022 r., co stanowi naruszenie art. 153 P.p.s.a. Sąd zauważył, że organ nie odniósł się do argumentów przedstawionych przez skarżącego w piśmie procesowym z 1 sierpnia 2022 r. wraz z załącznikami, tj. dokumentami złożonymi przez stronę, a stanowiącymi odniesienie się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę - które to dokumenty WSA w Łodzi, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., w sprawie o sygn. akt I SA/Łd 60/22, dopuścił jako dowód, celem uwzględnienia ich przez organ w toku ponowionego postępowania. Ponadto organ nie dokonał oceny sytuacji skarżącego i wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie uwzględnił celu udzielenia dotacji i możliwości zapewnienia dzieciom niepełnosprawnym, wymagającym kształcenia specjalnego, możliwości edukacyjnych, co jest zgodne z interesem społecznym.
W związku z powyższym Sąd doszedł do przekonania, że organ nie przeprowadził postępowania zgodnie z wytycznymi wynikającymi z wyroku I SA/Łd 60/22.
W wyniku kolejnego rozpoznania sprawy, pismem z dnia 29 czerwca 2023 r., Zarząd Powiatu Zgierskiego poinformowano skarżącego o odmownym załatwieniu jego wniosku.
WSA w Łodzi po rozpoznaniu skargi wnioskodawcy na czynność Zarządu Powiatu Zgierskiego w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu złożenia wniosku o udzielenie dotacji na 2022 r., oddalił skargę.
Na wstępie swoich rozważań Sąd podkreślił, że organ zastosował się do wytycznych zawartych w wyrokach tutejszego sądu w sprawach: I SA/Łd 60/22 i I SA/Łd 42/23, a zwłaszcza do pisma procesowego strony skarżącej z 1 sierpnia 2022 r., ustosunkowując się do całej zawartej w nich argumentacji. Nie jest też tak jak ujmuje to strona skarżąca, iż odmowę uwzględnienia wniosku skarżącego, złożonego w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o., organ uzasadnił jedynie wadliwą organizacją pracy placówki.
Organ umotywował swoje stanowisko stwierdzając zasadnie, że okoliczności dezorganizacji czynności administracyjnych w placówce mogą wskazywać na wadliwy system funkcjonowania, co w sytuacji opieki nad osobami wymagającymi dodatkowej opieki ze strony kadry wzbudza obawę o prawidłowość systemu nauczania tychże osób.
Ponadto organ zajął obszerne stanowisko w zakresie celu dotacji i szeroko pojętego interesu społecznego polegającego na umożliwieniu kształcenia osobom niepełnosprawnym w szkole ogólnokształcącej. Zauważył, że placówka skarżącego nie posiada statusu szkoły specjalnej, nie prowadzi oddziałów integracyjnych, a niektóre zajęcia realizowane w szkole (np. terapia czaszkowo-krzyżowa) nie są metodami leczenia.
Także w kontekście tak rozumianego interesu społecznego organ dostrzegł nieprawidłowości w organizacji pracy szkoły, stwierdzone podczas kontroli organu nadzoru pedagogicznego, a których wagę ocenił jako istotną. Nie zignorował także znaczenia wyników edukacyjnych placówki stwierdzając w oparciu o stosowne dokumenty, iż w danym roku żaden z uczniów szkoły nie zdał matury, co może oznaczać, że placówka nie zapewnia efektu edukacyjnego, który nie może być ignorowany.
Ponadto organ zwrócił uwagę, że posiada możliwości zapewnienia kształcenia wszystkich uczniów niepełnosprawnych w prowadzonych przez siebie placówkach, wobec czego żaden z uczniów wymagających kształcenia specjalnego nie pozostaje bez możliwości takiego kształcenia.
Nie bez znaczenia jest także konstatacja organu, wyrażona w zaskarżonym akcie, że placówka prowadzona przez skarżącego, odmiennie niż placówki publiczne, nie jest objęta ciągłym nadzorem pedagogicznym, który pozwala kontrolować organizację pacy szkoły między innymi pod względem zgodności z przepisami prawa, liczebności oddziałów, kwalifikacji kadry pedagogicznej, realizowania ramowych programów nauczania, zajęć rewalidacyjnych dla uczniów wymagających kształcenia specjalnego oraz udzielania pomocy psychologiczno-pedagogicznej. Organ wyraził też wątpliwość czy nie przestrzegając powyższych przepisów placówka realizuje cały proces edukacyjny.
Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd przyjął, że stanowi ona odniesienie się organu do argumentacji strony skarżącej zaprezentowanej w toku rozpoznawanej sprawy i wypełnienie zaleceń, o których mowa w cytowanych orzeczeniach WSA w Łodzi.
W tak zarysowanych ramach Sąd przypomniał, że będący podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 33 ust. 4 u.f.z.o. nie stanowi, jakimi przesłankami winien kierować się organ dotujący, korzystając z możliwości w nim zawartej. Uprawnienie organu do wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu lub udzielenie dotacji w terminie wcześniejszym ustawodawca pozostawił uznaniu organu właściwego do udzielenia dotacji. W takim wypadku nie jest rolą sądu wkraczanie w sferę samego uznania administracyjnego, a właściwy organ, mimo niedotrzymania terminu przez organ prowadzący przedszkole, może dotację przyznać lub odmówić jej udzielenia. Nie oznacza to jednak, że działanie organu administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego może być dowolne. Rolą sądu jest zatem ocena sytuacji poprzedzającej sam akt dotyczący ostatecznego uznania. Organ procedując w sferze uznania administracyjnego, powinien ujawnić stronie przesłanki jakimi kierował się, w szczególności odmawiając wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu oraz odnieść się do argumentacji strony przedstawionej w złożonym w trybie art. 33 ust. 4 u.f.z.o. wniosku.
Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ rozpatrując wniosek po raz trzeci spełnił powyższe warunki.
WSA w Łodzi zauważył, że uznanie administracyjne polega na tym, że organ może, ale nie musi wyrazić zgodę na odstąpienie od terminu 30 września roku bazowego. W konsekwencji organ jest uprawniony do rozstrzygnięcia wniosku zarówno pozytywnie dla strony skarżącej, jak również odmownie. Sedno uznania administracyjnego stanowi bowiem luz decyzyjny organu administracji, w który sąd administracyjny wkraczać nie może.
Końcowo Sąd podkreślił, że działanie organu jest zgodne z zasadami, jako że swoje stanowisko odnośnie odmowy odstąpienia od terminu organ należycie uzasadnił i wyjaśnił, w tym odniósł się do argumentacji wnioskodawcy przedstawiając kryteria, jakimi kierował się, załatwiając odmownie wniosek strony.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi wniósł wnioskodawca, zaskarżając ten wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:
i. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a poprzez oddalenie skargi mimo niezastosowania się przez organ do zawartych w wyroku WSA w Łodzi z dnia 13 kwietnia 2023 r. wydanego w sprawie za sygn. akt: I SA/Łd 42/23 wytycznych i zasad związania prawomocnym wyrokiem, w szczególności z uwagi na:
a) brak odniesienia się do w pełni do argumentów przedstawionych przez skarżącego uzasadniających wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu 30 września roku bazowego, w tym przedstawionych w piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2022 r. wraz z załącznikami, tj. dokumentami złożonymi przez stronę skarżącą a stanowiącymi odniesienie się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę, w szczególności w zakresie argumentacji skarżącego dotyczącej możliwości wygenerowania środków na cel objęty wnioskiem o dotacje w roku 2022 (jak i aktualnie);
b) brak należytego uzasadnienia dla odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego i ponowne uznanie za podstawową okoliczność skutkującą jego nieuwzględnieniem okoliczność braku złożenia przez skarżącego w terminie do 30 września 2021 r. informacji, o której mowa w art. 33 ust. w ust. 1 pkt 1 u.f.z.o.;
c) brak uwzględnienia całokształtu okoliczności faktycznych, które mogłyby przemawiać za podjęciem rozstrzygnięcia korzystnego dla strony, w tym okoliczności związanych z epidemią Covid-19,
d) nieuwzględnienie celu udzielenia dotacji i możliwości zapewnienia dzieciom niepełnosprawnym wymagającym kształcenia specjalnego możliwości edukacyjnych w szkole prowadzonej przez skarżącego, co jest zgodne z interesem społecznym;
a w konsekwencji powyższego dowolność przy rozpoznaniu wniosku skarżącego w ramach uznania administracyjnego, co doprowadziło do ponownej nieuzasadnionej odmowy uwzględnienia wniosku, co w konsekwencji winno skutkować uwzględnieniem skargi i stwierdzeniem bezskuteczności zaskarżonej czynności.
ii. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11 K.p.a. poprzez brak stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności, mimo ze organ:
a) wydał rozstrzygnięcie bez dokładnego zbadania stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.) i sprzecznie ze stanem faktycznym, a także ograniczył ponowne rozpoznanie sprawy do wydania aktu podtrzymującego decyzję odmową o nieuwzględnieniu wniosku skarżącego, co znalazło odzwierciedlenie w wadliwym uzasadnieniu rozstrzygnięcia poprzez wskazanie, że:
• w organizacji szkoły istnieją nieprawidłowości, co oparł organ jedynie na protokole kontroli sprzed kilku lat, a od tego czasu szkoła zobowiązana była usunąć wskazane w protokole nieprawidłowości oraz nie stwierdzono ponownie występowania jakichkolwiek nieprawidłowości w szkole,
• zajęcia prowadzone w szkole są metodami leczenia a nie zajęciami terapeutycznymi, co stoi w sprzeczności z najnowszymi badaniami i wytycznymi dotyczącymi prowadzenia terapii dla dzieci ze spektrum autyzmu,
• szkoła nie jest objęta ciągłym nadzorem pedagogicznym, co stoi w sprzeczności z art. 55 prawa oświatowego, gdyż szkoły niepubliczne podobnie jak publiczne podlegają nadzorowi kuratora oświaty, a przesłanką negatywną do przyznania dotacji oświatowej szkole niepublicznej nie może być fakt, iż nie jest ona szkołą publiczną,
b) nie podjął czynności zmierzających do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i interesu uczniów szkoły (art. 7 K.p.a);
c) przeprowadził postępowania w sposób niebudzący zaufanie strony do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a);
d) naruszył zasadę informowania oraz wyjaśnienia zasadności przesłanek wydanego aktu (art. 9, 10, i 11 k.p.a.);
e) wydał rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie wbrew zasadom wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego (art. 6 K.p.a.);
a powyższe zaniechania organu doprowadziły do odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego, zatem Sąd winien był orzec o bezskuteczności zaskarżonej czynności.
b. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
i. art. 33 ust. 4 u.f.z.o. poprzez oddalenie skargi, mimo iż organ odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego pomimo, iż:
a) w interesie społecznym jest zapewnienie możliwości dzieciom niepełnosprawnym wymagającym kształcenia specjalnego możliwości edukacyjnych w szkole prowadzonej przez skarżącego; a okolicznością bezsporną jest, że w szkole prowadzonej przez skarżącego tacy uczniowie się kształcą,
b) organ nie uwzględnił szeroko pojętego celu dotacji i dobra dzieci uczęszczających do szkoły prowadzonej przez skarżącego, zwłaszcza przez pryzmat zasady, że są one w równym stopniu uprawnione do wsparcia dotacyjnego, jak dzieci ze szkoły publicznej;
c) uczniowie z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego uczęszczają w przeważającej ilości do szkoły prowadzonej przez skarżącego, a nie do liceum ogólnokształcących prowadzonych przez Powiat Zgierski i ich liczba wzrasta, a Powiat Zgierski nie tworzył nowych oddziałów dla takich uczniów, co samo w sobie potwierdza możliwości jakie daje im nauka w tej szkole i że szkoła skarżącego zapewnia tym uczniom niezbędną pomoc; w szczególności obejmującą zajęcia organizowane w szkole (np. terapia czaszkowo - krzyżowa), które to zajęcia powodują u dzieci z autyzmem poprawę możliwości rozwoju poznawczego, pamięci, koncentracji uwagi, a także percepcji wzrokowej i słuchowej, co pozostaje w ścisłym związku z procesem kształcenia;
d) organ w sposób nieuprawniony arbitralnie przyjął, iż w szkole skarżącego w świetle protokołu z przeprowadzonej kontroli za rok 2020 nie stosuje się przepisów prawa, w sytuacji, gdy nadzór pedagogiczny nad szkołą sprawuje Kurator Oświaty, a zalecenia wynikające z protokołu z przeprowadzonej kontroli zostały przez skarżącego wykonane i brak jakichkolwiek innych dowodów na poparcie stanowiska organu;
e) skarżący jako osoba fizyczna prowadził w roku 2022 i nadal prowadzi liceum ogólnokształcące, a tym samym realizuje zadania własne Powiatu Zgierskiego, co mając na względzie określone w art. 70 Konstytucji RP powszechne prawo do nauki oznacza konieczny udział władz publicznych w finansowaniu jednostek systemu oświaty spoza sektora finansów publicznych;
f) skarżący jako organ prowadzący szkołę w roku 2022 r. ponosił wydatki na jej prowadzenie pomimo braku dofinansowania ze strony Powiatu Zgierskiego, co potwierdzają comiesięczne składane przez niego do organu rozliczenia dotacji za rok 2022;
g) okoliczność, iż zgodnie ze statutem szkoły jest ona finansowana m.in. z czesnego czy też darowizn nie może stanowić uzasadnienia dla wyrażenia zgody do odstąpienia od wymaganych przepisami prawa warunków, jakie obowiązują wszystkie jednostki systemu oświaty, tj. prawa do dotacji, zwłaszcza, ze co potwierdza załączony do skargi z dnia 23 grudnia 2021 r. (sygn. akt: I SA/Łd 60/22) czesne nie dotyczy uczniów z orzeczeniem zespołu Aspergera, autyzmem i spektrum autyzmu;
h) organ uznaje za miarodajny miernik edukacji w przypadku dzieci z orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego wynik egzaminu maturalnego całkowicie pomijając specyfikę związaną z kształceniem takich uczniów, która powinna uwzględniać ich indywidualne potrzeby rozwojowe i edukacyjne oraz możliwości psychofizyczne; a także przyczyniać się do integracji uczniów ze środowiskiem rówieśniczym, w tym z uczniami pełnosprawnymi i przygotowywać uczniów do samodzielności w życiu dorosłym;
i) zostały zabezpieczone odpowiednie środki finansowe w subwencji oświatowej udzielanej z budżetu państwa na tę szkołę, albowiem co jest okolicznością bezsporną szkoła wprowadziła do Systemu Informacji Oświatowej dane o liczbie uczniów według stany na dzień 30 września 2021 r., co oznacza, iż środki na uczniów tej szkoły zostały uwzględnione w naliczonej dla Powiatu Zgierskiego subwencji oświatowej; a organ wprost wskazuje, że po wpłynięciu w dniu 11 października 2021 r. wniosku skarżącego mimo braku uchwalenia uchwały budżetowej nie skorygował planów planistycznych jedynie z powodu wydania decyzji odmownej skarżącemu,
co skutkowało oddaleniem skargi,
ii. art. 15zzr ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2023.1327 t.j. z dnia 2023.07.12) poprzez jego niezastosowanie i pominięcie faktu, iż w okresie trwania pandemii Covid-19 wstrzymane zostały terminy administracyjne do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi.
Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, w trybie art. 188 P.p.s.a., i rozpoznanie skargi na czynność Starosty Powiatu Zgierskiego oraz stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności. Alternatywnie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Oprócz tego skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie na swoją rzecz od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że organ nie odniósł się w pełni do argumentów przedstawionych przez skarżącego uzasadniających wyrażenie zgody na odstąpienie od terminu 30 września roku bazowego, w tym przedstawionych w piśmie procesowym z 1 sierpnia 2022 r. wraz z załącznikami. Przy tym nie uwzględnił celu udzielenia dotacji i możliwości zapewnienia dzieciom niepełnosprawnym wymagającym kształcenia specjalnego możliwości edukacyjnych w szkole prowadzonej przez skarżącego.
Skarżący kasacyjnie podkreślił, że nie można zgodzić się z organem, iż niedochowanie terminu świadczy o nieprawidłowym funkcjonowaniu placówki. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż szkoły w tamtym czasie właściwie z dnia na dzień dowiadywały się w jakiej formie prowadzić mogą zajęcia edukacyjne.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci dopuszczenia się błędu wykładni, nadmienić należy, że na autorze skargi kasacyjnej, podnoszącym tego rodzaju zarzut, ciąży obowiązek wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, a także podania na czym polegała ich błędna wykładnia (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Innymi słowy skarżący kasacyjnie, w tego rodzaju sytuacji, nie może się jedynie ograniczyć do wskazania przepisu, który został według niego błędnie zinterpretowany, ale winien również podać na czym ten błąd polegał. Najpełniejszą formą wskazania błędnego rozumienia przez sąd konkretnego przepisu jest zaś podanie, jak dany przepis winien być prawidłowo wykładany.
Tak samo w przypadku zarzucenia naruszenia prawa materialnego, poprzez jego błędne zastosowanie, zarzut skargi kasacyjnej winien zawierać jednoznaczne stwierdzenie na czym miał polegać w konkretnym przypadku błąd subsumpcji. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, w formie pozytywnej, wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, zaś w formie negatywnej, z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego (zob. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., II GSK 2735/15 - dost. w CBOiS - orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do wskazania, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.
W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie sformułował przeciwko wyrokowi WSA w Łodzi po dwa zarzuty, oparte na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów postępowania, jak również prawa materialnego.
Jeżeli chodzi o zarzuty procesowe, to w pierwszym z nich podniósł uchybienie przez Sąd I instancji art. 151 i art. 153 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez niego do wytycznych zawartych w dwóch poprzednio wydanych w sprawie prawomocnych wyrokach, a w konsekwencji oddalenie skargi.
Odnosząc się do tego rodzaju stwierdzeń podkreślić należy, iż nie znajdują one uzasadnionych podstaw. WSA w Łodzi, w dwóch poprzednio wydanych w sprawie wyrokach, które były wiążące na gruncie niniejszej sprawy, nakazał bowiem przede wszystkim wyczerpujące odniesienie się do podnoszonych przez skarżącego argumentów, nie przesądzając w jakikolwiek sposób o kierunku rozstrzygnięcia odnośnie nich. W wyroku z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I SA/Łd 42/23, który skarżący wprost przywołał w omawianym zarzucie, Sąd zaakcentował konieczność dokonania oceny jego sytuacji i uwzględnienia celu udzielenia dotacji oraz możliwości zapewnienia dzieciom niepełnosprawnym wymagającym kształcenia specjalnego możliwości edukacyjnych.
Organ odmawiając wyrażenia zgody na odstąpienie od terminu złożenia wniosku o udzielenie dotacji na 2022 r. wyczerpująco ustosunkował się do przedstawionych przez skarżącego argumentów na poparcie jego wniosku, co WSA w Łodzi zasadnie zaakceptował. W tym względzie zauważyć należy, że Sąd słusznie zwrócił uwagę na to, że rozpatrując wniosek konkretnego podmiotu o odstąpienie od terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 4 u.f.z.o., właściwy w tej sprawie organ działa w ramach uznania administracyjnego, w zakres którego sąd administracyjny nie jest władny wkraczać. Jego rola ogranicza się bowiem do kontroli skorzystania przez organ z przyznanego mu uprawnienia pod kątem tego czy nie przybrało ono cech dowolności. W tym względzie organ powinien więc odpowiednio uzasadnić swoje rozstrzygnięcie, wyjaśniając stronie swoje stanowisko.
W niniejszym przypadku, podejmując czynność na podstawie art. 33 ust. 4 u.f.z.o., w przedmiocie wniosku skarżącego, organ odniósł się w sposób rzeczowy i wyczerpujący do przedstawianych przez niego argumentów, wyjaśniając swoje stanowisko w tym względzie, które jest logicznie i spójne. W związku z tym WSA w Łodzi słusznie przyjął, że nie mamy w tym wypadku do czynienia z dowolnością po stronie organu.
Jeżeli chodzi o konieczność uwzględnienia sytuacji skarżącego i potrzeb w zakresie szkolnictwa specjalnego, na co zwracał uwagę WSA w Łodzi w poprzednio wydanych w sprawie wyrokach, to również w tym zakresie organ wyjaśnił swoje stanowisko. Świadczy o tym stwierdzenie odnośnie tego, że placówka skarżącego nie posiada statusu szkoły specjalnej, ani nie prowadzi oddziałów integracyjnych. Rozważono również sposób funkcjonowania szkoły, dla której skarżący jest organem prowadzącym, między innymi w kontekście efektywności kształcenia, tak więc również w tym względzie nie można podzielić zarzutów skargi.
Tak jak już wyżej wspomniano w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że WSA w Łodzi dopuścił się naruszenia art. 153 P.p.s.a. Przeciwne twierdzenia skarżącego kasacyjnie są gołosłowne i jako takie nie znajdują uzasadnionych podstaw. W związku z tym oparty na nich zarzut uznać należy za niezasadny.
Brak jest również podstaw do uznania zasadności drugiego z procesowych zarzutów skargi kasacyjnej, w którym to podniesiono naruszenie szeregu przepisów K.p.a., w tym między innymi: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 tej ustawy. W tym względzie zauważyć bowiem należy, że przedmiotem oceny WSA w Łodzi była zgodność z prawem czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Tymczasem zgodnie z art. 1 K.p.a. ustawa ta normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco, postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1, postępowanie w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2, postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, nakładanie lub wymierzanie administracyjnych kar pieniężnych lub udzielanie ulg w ich wykonaniu, tryb europejskiej współpracy administracyjnej. Wśród tych postępowań, przebieg których regulowany jest przepisami K.p.a., ustawodawca nie wymienił tych, które kończą się dokonaniem lub odmową dokonania czynności z zakresu administracji publicznej, odnoszącej się do uprawnień lub obowiązków konkretnych podmiotów, wynikających z przepisów prawa.
Tak więc na gruncie niniejszej sprawy organ dokonujący zaskarżonej do WSA w Łodzi czynności nie stosował wymienionych w podstawie zarzutu regulacji, tym samym więc nie mógł się on dopuścić ich naruszenia. Z tego więc już tylko względu brak było podstaw do uznania zasadności przedmiotowego zarzutu, skierowanego wobec WSA w Łodzi.
W tym miejscu zauważyć jedynie należy, że twierdzenia przedmiotowego zarzutu mają jednoznacznie polemiczny charakter i koncentrują się na wybiórczo potraktowanych argumentach przytoczonych przez organ na uzasadnienie odmowy odstąpienia od terminu. Brak jest też podstaw do jednoznacznego zakwestionowania ich zasadności, zwłaszcza że skarżący nie wskazał pozwalających na to okoliczności.
Jak to już wyżej stwierdzono, stanowisko organu nie wykazuje cech dowolności, tak więc tego rodzaju jego ocena, zaprezentowana przez WSA w Łodzi, nie może zostać zakwestionowana.
Przechodząc do oceny zarzutów opartych na twierdzeniach odnośnie naruszenia prawa materialnego również nie sposób stwierdzić ich zasadności.
I tak w pierwszym z nich skarżący podniósł naruszenie art. 33 ust. 4 u.f.z.o., w związku z niezasadnym, jej zdaniem, oddaleniem wniosku. W jego twierdzeniach nie wskazał jednak w czym konkretnie upatruje uchybienia wymienionej przez siebie regulacji, tj. czy chodzi mu o jej błędną wykładnię czy też wadliwe zastosowanie. Przytoczone przez autora skargi kasacyjnej argumenty, w ramach twierdzeń przedmiotowego zarzutu, sugerują, że w pierwszej kolejności poddaje on w wątpliwość rzetelność ustaleń faktycznych, na które organ się powołał, odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącego. Tych zaś, zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, nie można kwestionować poprzez zarzuty oparte na podstawie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. na twierdzeniach odnośnie naruszenia prawa materialnego (zob. np. wyroki NSA: z 13 lutego 2009 r., sygn. I OSK 414/08, z 29 kwietnia 2014 r., II OSK 2887/12, z 13 maja 2014 r., sygn. I GSK 482/12, z 23 września 2014 r., sygn. II FSK 2327/12, z 11 stycznia 2024 r., sygn. III FSK 3460/21 – wszystkie dost. w CBOiS).
Tak więc niedookreśloność omawianego zarzutu, związana z niewskazaniem postaci zarzucanego Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego przesądza o jego nieskuteczności. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny do ustalania zamierzonej przez autora skargi kasacyjnej postaci postawionych przez niego zarzutów czy też opierania się w tym względzie na jakichkolwiek domniemaniach. Jego rola (NSA) sprawdza się do oceny zasadności zarzutów, które powinny być odpowiednio skonkretyzowane i precyzyjne. Omawiany zarzut tej cechy z pewnością nie spełnia.
Za pozbawiony podstaw uznać należy również drugi z materialnoprawnych zarzutów skargi kasacyjnej, w którym podniesiono niezastosowanie art. 15zzr ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Otóż w tym względzie zauważyć należy, że przepis ten traktuje o wstrzymaniu biegu terminów prawa administracyjnego, we wskazanym w nim okresie (w czasie pandemii) tymczasem w okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżący wystąpił do organu o odstąpienie od terminu złożenia wniosku o udzielenie dotacji na 2022 r. Tak więc, opierając się na stanowisku skarżącego, nie sposób jest zarzucić Sądowi I instancji, a w konsekwencji także organowi niezastosowania przedmiotowej regulacji, skoro sam skarżący występując z wnioskiem o odstąpienie od terminu, o którym wyżej mowa, nie tylko nie kwestionował jego upływu, ale również nie przyjmował wystąpienia wstrzymania jego biegu. W tej sytuacji, wobec takiej postaci zarzutu, jego stanowisko w sprawie jest wewnętrznie sprzeczne i nielogiczne.
W omawianym zakresie dodać również należy, że z uwagi na postać wniosku, jego jednoznaczną treść, organ, a w konsekwencji również Sąd pierwszej instancji, oceniający legalność jego czynności, nie zajmowały się samym biegiem terminu do złożenia wniosku o przyznanie dotacji. Nie stosowały również art. 15zzr ust. 1 pkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, nie mogły się więc dopuścić jego naruszenia.
Tym samym również ten zarzut nie znajduje uzasadnionych podstaw.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.