I GSK 397/25

I GSK 397/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /sprawozdawca/
Izabella Janson
Piotr Pietrasz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I SA/Łd 635/24 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-12-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 156 § 1 pkt 5 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2024 r. sygn. akt I SA/Łd 635/24 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 26 lipca 2024 r. nr KO.492.17.2024 w przedmiocie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości podlegającej zwrotowi do budżetu powiatu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 11 grudnia 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 635/24, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej "p.p.s.a."), oddalił skargę C. Sp. z o.o. w Ł. (dalej zwanej: skarżącą lub spółką) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim (dalej zwanego: organem II instancji lub SKO) w przedmiocie ustalenia kwoty zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami w 2015 i 2016 r.
Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy przez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO z 26 lipca 2024 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty Radomszczańskiego (dalej zwanego: organem I instancji) nr 7/2019 r. z 7 czerwca 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; alternatywnie uchylenia w całości oraz merytorycznego rozpoznanie sprawy przez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi na rozprawie.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: a) art. 145 § 1 ust. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej zwanej: k.p.a.) w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. przez oddalenie skargi mimo wewnętrznej sprzeczności rozstrzygnięcia w postaci decyzji organu I instancji zmodyfikowanej decyzją organu II instancji, w konsekwencji utrzymania w mocy rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 i 2 decyzji Starosty Radomszczańskiego z 7 czerwca 2019 r. (znak: EKI.4431.116.2017; EKI.4431.150.2017; decyzja nr 7/2019), zgodnie z którą określono dotację przypadającą do zwrotu przez L. w R., a zgodnie z pkt. 3 i 4 decyzji SKO z 26 lipca 2024 r. KO.492.17.2024, kwota ta ma zostać zwrócona przez ww. spółkę, co czyni decyzję niemożliwą do wykonania, gdyż zawiera wewnętrznie sprzeczne rozstrzygnięcia, co winno skutkować uwzględnieniem skargi i stwierdzeniem nieważności decyzji.
Skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentację na poparcie powyższych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Według z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
W skardze kasacyjnej powołano jeden zarzut naruszenia przepisów postępowania. Mając na uwadze, że art. 156 k.p.a. dający podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, do którego wprost nawiązuje art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w doktrynie prawa administracyjnego traktowany jest jako przepis prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi w istocie zarzut naruszenia prawa materialnego, a nie jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.
Stwierdzić trzeba przede wszystkim, że w niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się zaistnienia przesłanki nieważności decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym przez SKO w Piotrkowie Trybunalskim, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., w tym rażącego naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.
Nie może świadczyć o niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja, że decyzja Starosty Radomszczańskiego zmodyfikowana decyzją SKO jest niewykonalna z tego powodu, że w treści zawiera rozstrzygnięcie o określeniu wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości do zwrotu przez L. w R., którego organem prowadzącym jest C. Sp. z o.o. w Ł. oraz o nakazaniu – C. Sp. z o.o. dokonanie zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że powyższe czyni decyzję niemożliwą do wykonania, albowiem zawiera wewnętrznie sprzeczne rozstrzygnięcia, raz nakazujące zwrot przez szkołę, a raz przez spółkę.
Nie budzi żadnych wątpliwości, że stroną postępowania w sprawie zwrotu dotacji oświatowej jest organ prowadzący szkołę/placówkę, który – odpowiednio do dyspozycji art. 252 ust. 1 u.f.p. – wykorzystywał w danym roku dotację (pkt 1 tej regulacji) bądź ją pobrał (pkt 2 tej regulacji). To bowiem w stosunku do tego organu z mocy prawa powstaje dotacyjne zobowiązanie zwrotowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Ustalenie jaki podmiot i w jakim okresie był organem prowadzącym szkołę lub placówkę oświatową odbywać się winno w oparciu o dane wynikające z ewidencji szkół i placówek niepublicznych. Jest tak, gdyż treść art. 168 ust. 14 zdanie trzecie ustawy Prawo oświatowe wprost wskazuje, że zmiana organu prowadzącego następuje z dniem dokonania wpisu tej zmiany do ewidencji. Wpis ten ma zatem charakter konstytutywny (a nie deklaratoryjny), a zatem odmiennie niż miało to miejsce pod rządami wcześniej obowiązującej ustawy o systemie oświaty (zob.: art. 82 u.s.o. oraz wyrok NSA z 8 listopada 2019 r. sygn. akt I GSK 427/18).
Decyzja wydana na podstawie art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. o zwrocie pobranych dotacji powinna zostać skierowana do organu prowadzącego szkołę, który pobrał stosowną dotację, co też w omawianej sprawie miało miejsce, gdyż decyzja organu I instancji wydana została wobec C. Sp. z o.o.
Niewątpliwie też, zgodnie z art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać rozstrzygnięcie. Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, tak aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji.
W spornym rozstrzygnięciu organ określił wysokość dotacji, która została pobrana w nadmiernej wysokości w stosunku do konkretnej szkoły, dla której wskazał również organ prowadzący. Następnie obowiązek zwrotu owej dotacji nałożony został na organ prowadzący. W tym miejscu warto podnieść, że dotacje oświatowe mają charakter należności celowych, przeznaczonych na realizację konkretnie wskazanych zadań określonej placówki oświatowej, które mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie (sfinansowanie) konkretnych wydatków wskazanych w art. 90 ust. 3d u.s.o. Mechanizm decydujący o dotowaniu pewnych zadań z budżetu publicznego może usprawiedliwiać posługiwanie się stwierdzeniem, że "ostatecznym beneficjentem dotacji ma być uczeń" (zob. np. wyroki NSA z: 3 września 2014 r. sygn. akt II GSK 916/13; 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt I GSK 2054/19; 14 grudnia 2022 r. sygn. akt I GSK 745/19), jednak kwota dotacji przekazywana jest nie szkole, lecz podmiotowi prowadzącemu daną placówkę. Jednakże, podmiot (organ) prowadzący jest tylko uprawniony do dysponowania środkami wypłaconymi w formie dotacji, bowiem cel ich wydatkowania jest ściśle reglamentowany i kontrolowany. Dotacja jest przeznaczona na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki przy czym może być wyłącznie wydatkowana na pokrycie bieżących wydatków szkoły. Placówka oświatowa, nie może być podmiotem praw majątkowych. Jest nim prowadzący placówkę. Zatem organ prawidłowo nałożył obowiązek zwrotu dotacji na skarżącą kasacyjnie.
Wątpliwości strony, co do wykonalności decyzji budzi sformułowanie rozstrzygnięcia w zakresie określenia wysokości dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Mając jednak na uwadze powyższe rozważania, a w szczególności to, że dotacja przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, sformułowanie takie uznać należy za dopuszczalne i nie świadczy automatycznie o niewykonalności decyzji. Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, że rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, a niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna to brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można zatem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki (vide wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1365/07). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (vide wyroki NSA z: 3 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 150/19; 5 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 606/17; 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 688/16).
Mając na uwadze tak pojmowane kryteria niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., należy uznać podnoszony zarzut za nietrafny. Wskazać bowiem należy, że, samo subiektywne przekonanie, że decyzja jest trwale niewykonalna bez podjęcia czynności zmierzających do jej wykonania nie usprawiedliwia twierdzenia o niewykonalności decyzji i nie jest wystarczające do stwierdzenia jej rażącej wadliwości w rozumieniu wskazanej regulacji. Ponownie wskazać należy, że decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania, przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.