I GSK 381/21

I GSK 381/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc
Joanna Salachna /przewodniczący/
Piotr Pietrasz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Sygn. powiązane
I SA/Rz 544/20 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2020-12-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. S.-R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 544/20 w sprawie ze skargi F. S.-R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 23 czerwca 2020 r. nr SKO.409.RÓ.702.26.2020 w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem podlegającej zwrotowi do budżetu gminy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej: Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 29 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 544/20 oddalił skargę F. S.-R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 23 czerwca 2020 r., nr SKO.409.RÓ.702.26.2020 w przedmiocie zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem do budżetu Gminy.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie Sądu I instancji wniosła F. S.-R. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła
l. Naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:
1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, dalej: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 6, 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U.2020 poz. 256, dalej: k.p.a.) poprzez niedokonanie kontroli zgodności decyzji z przepisami prawa rangi ustawowej i wydanie wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego, stanowiących materialnoprawną podstawę orzekania w drodze decyzji administracyjnych i wyrokowania przez sądy administracyjne;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 90 ust. 3d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm., dalej: u.s.o.), poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, co do przeznaczenia wydatków oraz zasadności eksploatacji i kosztów pojazdu, w szczególności co do używania pojazdu do celów bezpośrednio związanych z działalnością przedszkola, co doprowadziło w konsekwencji do błędnej subsumpcji przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o.;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o., poprzez nieprawidłowe ustalenie wykładni przepisów art. 8 § 1 i 2 k.p.a. co do praktyki rozstrzygania spraw przez organ administracji;
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3d i art. 5 ust. 7 u.s.o. poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz brak należytego uzasadnienia, w tym wskazania co do konkretnych wydatków podstaw faktycznych i prawnych, skutkujących uznaniem ich za poniesione niezgodnie z przeznaczeniem jako wydatki nieprzeznaczone na wychowanie, kształcenie i opiekę w przedszkolu;
5) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi dotyczących braku przeprowadzenia przez organ drugiej instancji postępowania i braku merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji w sytuacji, gdy zgodnie z kpa organ ten nie jest organem kasacyjnym, lecz zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę na podstawie zgromadzonych dowodów, a nie na podstawie stanowiska organu I instancji;
6) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 8, art. 24 § 3 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wad decyzji w zakresie naruszenia zasady bezstronności w rozstrzyganiu sprawy;
7) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie prawidłowego uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji;
8) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 3d i art. 5 ust. 7 u.s.o. poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia do wyroku, które uniemożliwia jednoznaczne określenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, w tym ocenę zgodności wyroku z przepisami prawa, w szczególności poprzez brak samodzielnego uzasadnienia przez Sąd podjętych rozstrzygnięć, analizy przepisów prawa materialnego, szczególnie art. 90 ust. 3d pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o., w szczególności w odniesieniu do stanowiska organu co do wydatków poniesionych na leasing pojazdu, w którym Sąd nie odnosił się do decyzji drugiej instancji i braku uzasadnienia w decyzji co do zakwestionowania tych wydatków, natomiast dokonał uzasadnienia znacznie wykraczającego poza uzasadnienie zaskarżonej decyzji i materiał dowodowy zebrany w sprawie;
9) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, skutkujący dowolnym i bez podstawy prawnej ustaleniem, że dowody przedstawione przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego na zasadność kosztów leasingu nie zasługują na uwzględnienie, podczas gdy organy obu instancji nie przedstawiły żadnych dowodów obalających twierdzenia i materiał dowodowy strony skarżącej;
10) art. 151 wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 6, 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 80 i art. 107 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu administracji w sytuacji, gdy nastąpiło naruszenie prawa dające podstawy do uchylenia decyzji, czym naruszono art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wobec zaistnienia podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. do uwzględnienia skargi;
11) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez brak uchylenia decyzji, gdy nie zostały spełnione przesłanki zwrotu dotacji jako wydatkowanej niezgodnie z przeznaczeniem, określone w art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o.;
12) art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 3d u.s.o., poprzez błędną ocenę wykładni art. 90 ust. 3d u.s.o. dokonanej przez SKO oraz błędną wykładnię tego przepisu przez Sąd, wyrażającą się nieprawidłową interpretacją pojęcia "wydatków bieżących szkoły lub placówki" w zakresie wydatków na cele przedszkola i wskutek tego oddalenie skargi;
13) art. 153 p.p.s.a. w zakresie wskazanym dalej w skardze;
Naruszenie powyższych przepisów było istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego, błędne ustalenie stanu prawnego, nieprawidłowe zastosowanie przepisów prawa i w konsekwencji oddalenie skargi.
II. Naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, względnie brak zastosowania, następujących przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 90 ust. 3d w zw. z art. 124 ust. 3, art. 131, art. 152 ust. 4, art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż określone wydatki, które zgodnie z art. 90 ust. 3d stanowią tzw. wydatki kwalifikowane do pokrycia z dotacji, nie stanowią wydatku bieżącego, który może być pokryty z udzie1onej dotacji, podczas gdy zgodnie z przepisami jest to wydatek bieżący, który może być pokrywany z dotacji udzielanych na podstawie art. 90 u.s.o. jako realizujący cele należące do zadań szkół z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. i dopuszczony przez ten przepis;
2) art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. oraz art. 124 ust. 3, art. 131, art. 252 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 134 p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż wydatki ponoszone przez organ prowadzący, które zgodnie z art. 90 ust. 3d w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. stanowią wydatki kwalifikowane do pokrycia z dotacji, nie mogą być finansowane z dotacji, podczas gdy zgodnie z przepisami mogą być pokrywane z dotacji jako realizujące cele należące do zadań szkół z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, o których mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. i dopuszczone przez ten przepis,
3) art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b w zw. z art. 5 ust. 7 u.s.o. poprzez błędną interpretację, iż ustawa dopuszcza pokrywanie z dotacji jedynie wydatków bezpośrednio realizujących cele kształcenia, wychowania i opieki, co jest wprost sprzeczne z treścią przepisu art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. b w zw. z art. 5 ust. 7;
4) art. 90 ust. 3d u.s.o. w zw. z art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 3d u.s.o. dokonaną przez Sąd, wyrażającą się nieprawidłową interpretacją pojęcia "wydatków bieżących przedszkola" w zakresie wydatków ponoszonych na leasing pojazdu;
5) art. 126, art. 131 i art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że dotacja oświatowa udzielona skarżącej została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem;
6) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. przez wykładnię tych przepisów w zakresie utrwalonej praktyki i odstąpienia od konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez brak zastosowania przepisu art. 8 § 1 i 2 k.p.a. w rozstrzyganiu niniejszej sprawy;
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, względnie zmianę wyroku i uchylenie decyzji SKO w Tarnobrzegu z dnia 23 czerwca 2020 r., zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, procesowego, w obu instancjach, zastępstwa i rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania, do których zaliczyć należy również art. 8 k.p.a., okazały się nieuzasadnione. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z kolei zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przypadku wniesienia zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., konieczne jest zatem wykazanie, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach tej sprawy w skardze kasacyjnej nie wykazano, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. należy ponadto wskazać, że przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, w tym również Naczelny Sąd Administracyjny, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się w pełnym wymiarze oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organów administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.
W związku z powyższym należy zgodzić się z wykładnią ww. przepisu dokonaną w zaskarżonym orzeczeniu, że strona niezadowolona z jakiegokolwiek fragmentu uzasadnienia wyroku korzystnego dla strony (uchylającego decyzję administracyjną) powinna wnieść skargę kasacyjną na taki wyrok.
W konsekwencji zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym w prawomocnym wyroku z 15 października 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 512/19 Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów jeżeli chodzi o zakwestionowanie wydatków na zakup kawy, czajnika, zastawy stołowej, bonów upominkowych dla pracowników, ubezpieczenia OC oraz NNW dzieci oraz nauczycieli, a rozstrzygnięcie to wiąże zarówno orzekające w sprawie organy, jak też Sąd. Kwestie te, jako prawomocnie przesądzone, nie mogą zatem podlegać ponownej ocenie, a co za tym idzie Sąd w ślad za ww. wyrokiem stwierdza, że wymienione wydatki nie mogą być finansowane w ramach dotacji przysługującej placówkom niepublicznym, jako niespełniające celów wskazanych w art. 90 ust. 3 u.s.o.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego związanych z wydatkami na leasing samochodu, Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko Sądu I instancji, a zatem uznaje te zarzuty za niezasadne.
Zgodnie z przepisem art. 90 ust. 1 u.s.o., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. W przepisach art. 90 ust. 1a-3b uregulowano rodzaje dotacji. Jednocześnie, zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. wskazano, że dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:
1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:
a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,
b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7
- z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego;
2) zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, obejmujących:
a) książki i inne zbiory biblioteczne,
b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w szkołach, przedszkolach i placówkach,
c) sprzęt sportowy i rekreacyjny,
d) meble,
e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości ustalonej w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100% ich wartości, w momencie oddania do używania.
Wspólną cechą wymienionych dotacji jest to, że "są one przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej". Jest to kluczowe kryterium, od którego spełnienia zależy możliwość pokrycia danego wydatku dotacją. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynika, że wydatki związane z leasingiem dotyczyły potrzeb skarżącej, które owszem były związane z okolicznością prowadzenia działalności oświatowej. Jednak nawiązując do postanowień art. art. 90 ust. 3d u.s.o. nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że wydatki te zostały przeznaczone na realizację zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Nie jest bowiem zadaniem szkoły lub innej placówki oświatowej zagwarantowanie sprawnego przemieszczania osobie pełniącej funkcję organu prowadzącego. Takie bowiem przeznaczenie korzystania z samochodu osobowego, jak już wcześniej wskazano, ustalono w realiach tej sprawy.
Powyższe oznacza, że dla możliwości pokrycia wydatku z dotacji nie jest wystarczające wykazanie, że wydatek taki pozostaje w związku z prowadzeniem działalności oświatowej. Konieczne jest bowiem wykazanie, że wydatek został przeznaczony na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.