I GSK 371/24

I GSK 371/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący/
Izabella Janson /sprawozdawca/
Joanna Wegner
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
I SA/Bk 393/23 - Wyrok WSA w Białymstoku z 2023-12-15
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2230
art. 15
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.)
Dz.U. 2017 poz 60
art. 71b ust. 3 i 3a, art. 314 ust. 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 par. 1 i art. 80, art. 81a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej " I." Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 grudnia 2023 r. sygn. akt I SA/Bk 393/23 w sprawie ze skargi " I." Sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 18 sierpnia 2023 r. nr 43.10/D-1/16/2023 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu nienależnie pobranej części dotacji oświatowej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 15 grudnia 2023r., sygn. akt I SA/Bk 393/23 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2024r., poz. 935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę I. Spółki z o.o. w S. (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku (dalej też: "SKO") z 18 sierpnia 2023r., nr 43.10/D-1/16/2023 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu części dotacji oświatowej nienależnie pobranej, udzielonej na organizację wczesnego wspomagania pięciorga dzieci.
W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z 18 sierpnia 2023r., nr 43.10/D-1/16/2023 oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z 20 czerwca 2023r., znak:. Jednocześnie oświadczyła, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
I. Naruszenie przepisów postępowania:
1. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszyła art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich, niezbędnych czynność zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego mogącym w istotnym stopniu mieć wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;
2. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszyła art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco naruszający zasadę podejmowania wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podejmowanie działań sprzecznych z zasadą zaufania do władz publicznych mogącym w istotnym stopniu mieć wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;
3. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszyła art. 81a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść strony, podczas gdy w sprawie występują niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego mogącym w istotnym stopniu mieć wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;
4. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszyła art. 7a §1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść strony, podczas gdy w sprawie występują wątpliwości co do normy prawnej mogącym w istotnym stopniu mieć wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 252 u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie mogącym w istotnym stopniu mieć wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.,
2. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżona decyzja naruszała art. 314 ustawy z 14 grudnia 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe w zw. z art. 7 i art. 77 §1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie mogącym w istotnym stopniu mieć wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;
3. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja naruszyła art. 90 ust. 1a w zw. z art. 71b ust. 3a ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2022r., poz. 2230; dalej: "u.s.o.") w brzmieniu za okres ujęty sporem poprzez przyjęcie, iż na dzieci dysponujące opinią o potrzebie wczesnego wspomaganiu rozwoju dziecka, zakwestionowanych przez organ nie mogła zostać udzielona dotacja, pomimo, że dzieci te realizowały zajęcia wczesnego wspomagania poprzez podzielenie zdania organu wydającego decyzję poprzez niewłaściwe zastosowanie mogącym w istotnym stopniu mieć wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.;
4. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszyła art. 71b ust. 3a u.s.o. w brzmieniu za okres objęty sporem poprzez nieuznanie przez Sąd I instancji wniosków o wydanie opinii o wczesnym wspomaganiu rozwoju dziecka przez N. I. w S. mogącym w istotnym stopniu mieć wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja będąca przepisem szczególnym modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W złożonej skardze kasacyjnej autor skargi zarzucił naruszenie prawa procesowego i materialnego. Jednakże podniesione w skardze zarzuty dotyczące procedury nie zdołały podważyć ustalonego i przyjętego do orzekania przez WSA stanu faktycznego, co dopiero po skutecznym podważeniu stanu faktycznego, a co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, mogłoby się przełożyć na zarzuty naruszenia prawa materialnego.
Prawidłowo WSA wskazał, że stosownie do treści art. 314 ust. 2 ustawy z 14 grudnia 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017r., poz. 60) od dnia 1 lutego 2017r. opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, o których mowa w art. 71b ust. 3 i 3a ustawy zmienianej w art. 15 (tj. w ustawie o systemie oświaty), mogą wydawać wyłącznie zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych. Do postępowań dotyczących wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, o których mowa w art. 71b ust. 3 i 3a ustawy zmienianej w art. 15, wszczętych i niezakończonych przed 1 lutego 2017r., stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 314 ust. 1 ustawy).
Podkreślić należy, że ze stanu faktycznego sprawy wynikało, że w 2022 roku przeprowadzony został audyt w jednostkach oświatowych prowadzonych i dotowanych przez Powiat S., w zakresie gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę do jej naliczenia na 2018 rok. Audytorzy z Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku stwierdzili rozbieżności pomiędzy danymi wykazanymi przez N. I. w S., a danymi wynikającymi z dokumentów źródłowych, skutkujące zawyżeniem części oświatowej subwencji ogólnej przyznanej Powiatowi S. o kwotę [...] zł, a następnie przekazanej w formie dotacji na organizację wczesnego wspomagania rozwoju pięciorga dzieci. Na podstawie przedłożonej dokumentacji, audytorzy ustalili, że Poradnia wykazała w Systemie Informacji Oświatowej (dalej: "SIO") pięcioro dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju na podstawie opinii wydanych przez Poradnię w dniu 17 lutego 2017r. Przedłożone audytującym wnioski rodziców o wydanie opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka nie zawierały ani daty wypełnienia, ani daty złożenia wniosku, dlatego, w ocenie audytujących, nie można ustalić, czy postępowania dotyczące wydawania powyższych opinii (wszystkie opinie z 17 lutego 2017r.) zostały wszczęte przed 1 lutego 2017r.
Przyjęte za podstawę orzekania ustalenia faktyczne określają i wyjaśniają zastosowanie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, iż zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego świadczy o konieczności uprzedniego wyjaśnienia i zweryfikowania stanu faktycznego sprawy, celem wykładni przepisu, a następnie, zbadania najpierw prawidłowości aktu subsumpcji, gdyż to właśnie ustalenia faktyczne determinują, jak powiedziano, podstawę rozstrzygnięcia. Natomiast w niniejszej sprawie uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że zarzut naruszenia prawa materialnego, czy to poprzez błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawnego, nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych. Próba taka mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jednak w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie uczyniła to nieskutecznie. Raz jeszcze należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie prawidłowo wyjaśnionego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który jedynie skarżąca uznaje za wzorcowy.
Tym samym nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art. 151 p.p.s.a. polegającym na niepodjęciu wszelkich, niezbędnych czynność zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału oraz rozstrzygnięcie na niekorzyść strony.
Podkreślić należy, że przepisy art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, które regulują sposób rozstrzygnięcia sprawy, i które tym samym nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z: 19 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2077/10; 26 lutego 2014r., sygn. akt II GSK 1925/12; 17 września 2014r., sygn. akt II FSK 2458/12.). Błędne oddalenie skargi, samo w sobie nie polega na błędnym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., a tym samym na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, albowiem stanowi skutek błędu popełnionego na etapie poprzedzającym, a mianowicie na etapie kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, które Wojewódzki Sąd Administracyjny stosował lub powinien był zastosować, jako normatywne wzorce kontroli legalności tego aktu. Błędne rozstrzygnięcie, jest więc jedynie następstwem błędu zasadniczego polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. W związku z tym, zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub lit. c) p.p.s.a. podobnie, jak i zarzucanemu naruszeniu art. 151 p.p.s.a., powinno towarzyszyć konieczne i niezbędne, w sytuacji jego postawienia, powiązanie z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub procesowego, w odniesieniu do których zarzucane i wykazane ich naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny miałoby polegać na wadliwym przeprowadzeniu kontroli ich zastosowania lub kontroli ich wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt.
Nie doszło również do naruszenia art. art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja naruszyła art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 §1 i art. 80, art. 81a § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich, niezbędnych czynność zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego mogącym w istotnym stopniu mieć wpływ na wynik sprawy oraz rozstrzygnięcie na niekorzyść strony, co w konsekwencji powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. W unormowaniu art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie, a o przypadki, w których pomimo użycia różnych metod wykładni, wciąż pozostają co najmniej dwa, równie uprawnione, sposoby rozumienia danego przepisu (tzw. pat interpretacyjny) - por. wyrok NSA z 26 maja 2023r., III OSK 2301/21, LEX nr 3569942 oraz powołane w tym zakresie orzecznictwo. Tego rodzaju sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Podobnie, jeżeli chodzi o wątpliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego, to nie chodzi tu o przypadek, gdy występują jakiekolwiek wątpliwości co do ustaleń faktycznych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. wskazać należy, że celem tego przepisu jest przeciwdziałanie przyjmowaniu przez organu wersji niekorzystnej dla strony w sytuacji, w której w sprawie są co najmniej dwie zasadniczo sprzeczne, ale równie prawdopodobne w realiach danej sprawy, możliwe wersje stanu faktycznego. Celem tego przepisu nie jest natomiast uchylanie się strony od odpowiedzialności administracyjnej przez wykazanie zaistnienia w sprawie jakichkolwiek wątpliwości, pomimo tego, że zebrany materiał dowodowy, oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a., pozwala na przyjęcie w sposób stanowczy, że zaszły okoliczności opisane w hipotezie relewantnej normy prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 7 listopada 2024r., III OSK 630/23, LEX nr 3789627). Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 77 k.p.a. (zasada wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego bez wskazania jednostki redakcyjnej przepisu), art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów) i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. (uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa). Organy administracji należycie zaś uzasadniły wydane rozstrzygnięcia.
Nie poddaje się kontroli kasacyjnej także zarzut naruszenia art. 252 u.f.p., ponieważ przepis ten składa się z wielu jednostek redakcyjnych, a kasator nie wskazał, który konkretnie przepis został naruszony przez Sąd I instancji.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.