I GSK 37/23

I GSK 37/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Jacek Boratyn
Piotr Pietrasz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2579/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-08-31
Skarżony organ
Minister Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 174 pkt 1 i 2, art. 176
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 2579/21 w sprawie ze skargi S. A. E. R. w P. w K. G. na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 29 stycznia 2021 r. nr FS11.4145.19.2020 w przedmiocie określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz S. A. E. R. w P. w K. G. 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 2579/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. A. E. R. w P. w K. G. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 29 stycznia 2021 r. nr FS11.4145.19.2020 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dotacji celowej w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2. zasądził od Ministra Finansów na rzecz skarżącego kwotę 4597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł Minister Finansów, w oparciu o art. 173 § 1 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), skarżąc wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
I. przepisów postępowania, w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:
1) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), poprzez brak odniesienia się w nim do stanowiska przedstawionego w sprawie przez Ministra Finansów (w piśmie z 9 kwietnia 2022 r. nr FS11.0281.15.2021, FS11.4145.19.2020), w zakresie podstaw faktycznych i analizy prawnej określenia kwoty dotacji celowej przypadającej do zwrotu do budżetu państwa,
2) art. 141 § 4 w związku z art. 135 p.p.s.a. na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Finansów i jednoczesnego stwierdzenia w uzasadnieniu wyroku, że przy ponownym rozpatrzeniu należy uwzględnić wskazania Sądu, pomimo że powyższym wyrokiem WSA w Warszawie przesądził, że dotacja celowa nie została wykorzystana w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem, o którym mowa w art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych,
3) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm., dalej: p.u.s.a.), w związku z art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a. i art. 168 ust. 1 i art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych w związku z art. art. 18 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 823), w związku z uchwałą nr 202/2014 Rady Ministrów z 7 października 2014 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego Programu integracji społeczności romskiej w Polsce na lata 2014-2020 oraz z art. 151 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.) oraz art. 7, art. 8 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny legalności zaskarżonej decyzji i w efekcie uchylenie decyzji Ministra Finansów, pomimo braku ku temu podstaw wynikających z przepisów mających zastosowanie w sprawie.
II. prawa materialnego.
4) art. 126 w związku z art. 168 ust. 4, art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 18 ust. 1, 2, 3 ustawy o mniejszościach w związku z uchwałą nr 202/2014 Rady Ministrów z 7 października 2014 r. oraz art. 151 ustawy o finansach publicznych oraz w zw. z treścią umowy dotacyjnej, poprzez błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów prowadzące do uznania, że w niniejszej sprawie, wypłata przez stronę z dotacji celowej wynagrodzenia z tytułu urlopu wypoczynkowego przyznanego stażyście w umowie zlecenia nie stanowiło wykorzystania dotacji celowej w sposób niezgodny z przeznaczeniem, pomimo że:
a) przyznana przez dysponenta dotacja celowa z budżetu państwa nie była przeznaczona na opłacenie urlopu wypoczynkowego,
b) przepisy dotyczące kwestii przeznaczenia dotacji należy interpretować w sposób ścisły,
5) art. 126 w związku z art. 168 ust. 4, art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 734-752 k.c. poprzez błędną wykładnię ww. przepisów i w efekcie niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uznania, że elementem koniecznym stosunku zlecenia jest płatny urlop wypoczynkowy zleceniobiorcy, podczas, gdy wskazane przepisy nie przewidują urlopu wypoczynkowego jako stałego elementu zlecenia, a zatem objęcie ich finansowaniem ze środków dotacji wymagałoby jednoznacznego uregulowania w umowie dotacyjnej,
6) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) w związku poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu Konstytucji RP i w efekcie uznanie, że zakwestionowanie przez Ministra sfinansowania dotacją z budżetu państwa w ustalonym stanie faktycznym nieobjętego umową dotacyjną urlopu wypoczynkowego stażysty narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, co z kolei doprowadziło do dokonania błędnej wykładni i w efekcie art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 ustawy o finansach publicznych skutkującej uznaniem, że dotacja została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi wniesionej w sprawie, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od strony skarżącej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, daje Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu możliwość, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej, ograniczenia się w uzasadnieniu wyroku, jedynie do oceny zasadności podniesionych w niej zarzutów.
Przed przystąpieniem do oceny trafności zarzutów kasacyjnych, ze względu na sposób ich sformułowania oraz uzasadnienia, konieczne jest przypomnienie, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zauważyć również należy, że artykuł 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych.
Odnosząc się do zarzutów ujętych w punkcie I petitum skargi kasacyjnej (podpunkty 1 – 3) wskazać należy, że w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ustawodawca stawia wymóg wykazania, że zarzucane uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dla spełnienia tego wymogu nie wystarczy przytoczenie formuły o naruszeniu przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, lecz konieczne jest wykazanie, który przepis postępowania został naruszony, w jaki sposób oraz wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. O skuteczności zarzutów, postawionych w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie decyduje bowiem każde stwierdzone uchybienie przepisom postępowania, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Analiza skargi kasacyjnej, a w szczególności stron od 17 do 21, w której to części tego środka zaskarżenia zawarto uzasadnienie podstaw kasacyjnych prowadzi do wniosku, że autor skargi kasacyjnej nawet nie podjął próby wykazania, że naruszenia przepisom procesowym podniesione w petitum skargi kasacyjnej miały jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie nie mógł autora skargi kasacyjnej zastąpić Naczelny Sąd Administracyjny, a to z powodu, że jest związany granicami skargi kasacyjnej, w tym również jej uzasadnieniem.
Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów ujętych w punkcie II petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona może powoływać się na błąd wykładni oraz na błąd subsumcji. Pierwsze z powyższych uchybień polega na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażającym się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. W tym przypadku skarżący kasacyjnie winien wskazać, jak naruszony przepis zinterpretował sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błąd zastosowania (subsumcji) polega natomiast na błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Wskazując na drugą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie.
Również w przypadku uzasadnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego próżno w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szukać rozważań poświęconych jak naruszony, konkretny przepis, zinterpretował Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka, zdaniem strony, powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wnoszący skargę kasacyjną w żadnym przypadku nie wyjaśnił również, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który Sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie.
Ponadto należy zwrócić uwagę na to, że w skardze kasacyjnej nie kwestionowano ustaleń faktycznych organu administracyjnego, ani również nie zarzucono wadliwej oceny tych ustaleń dokonanej przez Sąd w zaskarżonym wyroku.
Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości, ewentualnie dowiedzenia wadliwości oceny dokonanej przez sąd pierwszoinstancyjny w ww. zakresie. Gdy skarżący kasacyjnie nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy lub też ich oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami co do zasady bezpodstawnymi.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).