I GSK 362/21

I GSK 362/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Dudra /przewodniczący/
Henryk Wach
Piotr Piszczek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Go 363/20 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2020-12-17
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 188. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 203 § 1, art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1267
art. 1 § 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Go 363/20 w sprawie ze skargi M.W. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 4 sierpnia 2020 r. nr 9004-2020-0181 w przedmiocie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody spowodowane suszą lub powodzią 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze na rzecz M.W. 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Go 363/20 oddalił skargę M.W. (dalej: strona, skarżący) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: Dyrektor ARiMR) z 4 sierpnia 2020 r. w przedmiocie pomocy finansowej przyznanej producentowi rolnemu.
Z akt sprawy wynika, że w efekcie złożonego przez skarżącego wniosku o udzielenie pomocy finansowej spowodowanej wystąpieniem w 2019 r. suszy, huraganu, gradu, deszczu nawalnego, przymrozków wiosennych lub powodzi, powstałej na powierzchni uprawy i objęły co najmniej 30% danej uprawy, Kierownik BP w Żaganiu zweryfikował wniosek w oparciu o art. 13v rozporządzenia RM z 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań ARiMR (Dz.U.2015.187 ze zm., dalej: rozporządzenie RM) i w związku z tym ustalił pomoc finansową na kwotę 19 631,25 zł.
Dyrektor ARiMR w Zielonej Górze decyzją z 4 sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy akt administracyjny organu I instancji.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem strona wniosła skargę do WSA w Gorzowie Wielkopolskim, który – o czym była mowa na wstępie uzasadnienia – wniesiony środek zaskarżenia oddalił.
W motywach zwrócono uwagę, że kwestią sporną jest to, czy wobec skarżącego ma zastosowanie regulacja § 13v ust. 13 rozporządzenia RM.
Zgodnie z tym przepisem pomoc, o której mowa w ust. 1, pomniejszana jest o 50%, jeżeli w dniu wystąpienia szkód w uprawach rolnych, co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem wieloletnich użytków zielonych, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 3.
Przepis ten wprost uzależnia zatem wysokość ostatecznie przyznawanej pomocy od posiadania ubezpieczenia do co najmniej 50% powierzchni upraw, od jednego z ryzyk wymienionych w rozporządzeniu RM. Zatem z brzmienia cytowanego przepisu wynika, że pomniejszenie pomocy odnosi się do sytuacji braku ubezpieczenia w dniu wystąpienia szkody, wobec czego istotne było ustalenie okresu trwania ubezpieczenia wynikającego z polis oraz ustalenie daty powstania szkody.
W zakresie daty powstania szkody skarżący twierdził, że szacująca szkody komisja gminna niesłusznie jako początek suszy przyjęła dzień 23 czerwca 2019 r. Susza jest bowiem zdarzeniem wielodniowym i przyjęcie konkretnej daty jest "iluzoryczne". Poza tym, w przypadku uprawy kukurydzy, niemożliwym było stwierdzenie występowania suszy już po tygodniu po wschodach, jak to zrobiła komisja. Skarżący za początek suszy w uprawie kukurydzy uznał dzień 10 lipca 2019 r., co oznacza – jego zdaniem – że niezasadnie odmówiono uznania polisy o nr 25131580, ponadto podkreślił, że umowę ubezpieczenia zawarł 19 czerwca 2019 r., a ustawa o obowiązkowych ubezpieczeniach precyzuje "rolnik (...) obowiązany zawrzeć umowę ubezpieczenia obowiązkowego upraw" zatem w dniu 23 czerwca 2019 miał zawartą umowę ubezpieczenia.
Sąd wskazał, że stosownie do § 13v ust. 6 w zw. z § 5 ust. 5 rozporządzenia RM należy przyjąć za dzień wystąpienia szkody – dzień, w którym faktycznie została ona stwierdzona przez Komisję. Niemniej jednak zgodnie z § 5 ust. 5 rozporządzenia RM w przypadku pomocy udzielanej zgodnie z ust. 2 pkt 2 wojewoda potwierdza wystąpienie szkód, sporządzając adnotację na tym protokole.
Sąd wskazał, że pomoc finansowa w niniejszej sprawie wnioskowana jest z uwagi na szkody dokonane przez suszę, która została zdefiniowana w art. 3 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich (Dz.U.2019.477). Zgodnie z tym przepisem pojęcie to oznacza szkody spowodowane wystąpieniem, w dowolnym sześciodekadowym okresie od dnia 1 kwietnia do dnia 30 września, spadku klimatycznego bilansu wodnego poniżej wartości określonej dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb. W myśl ust. 5 ww. artykułu, minister właściwy do spraw rolnictwa ogłasza, w drodze obwieszczenia, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw rolnictwa oraz na stronie podmiotowej BIP urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw rolnictwa, w okresie od dnia 1 czerwca do dnia 20 października, w terminie do 10 dni po zakończeniu sześciodekadowego okresu, wskaźniki klimatycznego bilansu wodnego dla poszczególnych gatunków roślin uprawnych i gleb, z podziałem na województwa, na podstawie danych przekazanych przez IUNG. Podkreślenia wymaga, że dla ustalenia, czy doszło do suszy określonej w cyt. art. 3 ust. 2 pkt 10 ustawy o ubezpieczeniach upraw, miarodajne są jedynie dane IUNG.
W przedmiotowej sprawie Komisja Gminna jako dzień powstania szkody podała 23 czerwca 2019 r.
Sąd wskazał, że nie ocenia zasadności określenia w protokole daty wystąpienia szkody jako pojedynczego dnia. Susza jest zjawiskiem o charakterze długotrwałym, z czym należy się zgodzić ze skarżącym czego sam organ nie kwestionuje. Tym samym, również powstawanie szkody nie ogranicza się do pojedynczego dnia. W przeciwieństwie np. do gradu, szkody wywołane suszą powstają przez wiele dni a moment, w którym można je zaobserwować jest późniejszy niż początek niekorzystnego zjawiska pogodowego. Dla przykładu, niski poziom wilgotności gleby może opóźnić fazę kiełkowania i wpłynąć na dalszy, gorszy wzrost rośliny. Należy zatem stwierdzić, że w wypadku suszy czas powstania szkody wiąże się z procesem trwającym w określonym czasie. Okres ten ma jednak swój początek. Początkiem suszy jest konkretny dzień/miesiąc w roku, określany na podstawie publikowanych danych przez IUNG, a dane te wynikają z klimatycznego bilansu wody (KBW) występującego na danym obszarze. Jest on ustalany na podstawie pewnego poziomu w glebie, a jeżeli poziom ten spadnie poniżej minimalnej wartości to wtedy następuje zjawisko suszy.
Jak wskazał organ w Gminie Żagań, zgodnie z danymi IUNG zagrożenie wystąpienia suszą w odniesieniu do upraw kukurydzy na ziarno, roślin oleistych, roślin strączkowych, truskawek, tytoniu, zbóż jarych i zbóż ozimych wystąpiło w piątym okresie sprawozdawczym, tj. 1 maja – 30 czerwca 2019 r. Zatem określenie dnia 23 czerwca 2019 r. jako dnia wystąpienia szkody, było prawidłowe. Co nie oznacza oczywiście, że susza wystąpiła tylko i wyłącznie w tym dniu. Oczywistym jest, że niski poziom wilgotności gleby może trwać dłuższy okres czasu, a nie jeden dzień. W związku jednak z faktem, iż protokół oszacowania szkód, stosownie do § 5 ust. 8 pkt 11 rozporządzenia RM musi zawierać datę wystąpienia szkód, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 (m.in. szkody spowodowane przez suszę w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich), za prawidłowe należy uznać wpisanie w nim daty 23 czerwca 2019 r. Data ta jest zgodna z danymi publikowanymi przez IUNG oraz uwarunkowaniami agrotechnicznymi dotyczącymi uprawy dla danej rośliny, która w momencie suszy znajdowała się na tym polu.
Zdaniem Sądu nie należy również utożsamiać daty wystąpienia szkody z samym dniem szacowania jej przez komisję, jak czyni to skarżący. Szacowanie szkód występuje później niż wystąpienie zjawiska suszy i powstałej w jej następstwie szkody. Jako datę powstawania szkody, należy przyjąć datę wskazaną na podstawie danych przekazanych przez IUNG w oparciu o KBW dla danej uprawy występującej w danej gminie. Tym samym bez znaczenie jest w tej sytuacji dzień szacowania szkód przez komisję, gdyż w tej dacie szkody już istniały, zaś Komisja jedynie dokonała ich oszacowania oraz wskazała datę jej powstania. Z tego też względu jako datę powstania szkód nie można uznać dni, w trakcie których komisja szacowała szkody.
Komisja przeprowadzając szacowanie szkód na podstawie posiadanych uprawnień i wiedzy oraz stanu upraw określiła datę, w której uprawy zostały dotknięte niekorzystnym zjawiskiem suszy. Tym samym, nie miało znaczenia powoływanie się przez skarżącego na wypowiedź Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 1 października 2018 r.
W dalszej kolejności Sąd wskazał, że koniecznie należało ustalić, czy w dniu wystąpienia szkody, co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie skarżącego było ubezpieczonych. Trzeba zatem w tym miejscu zauważyć, że z literalnego brzmienia § 13v ust. 13 rozporządzenia RM wynika, że przy ustalaniu przesłanki pomniejszenia pomocy nie ma znaczenia moment zawarcia umowy ubezpieczenia, lecz ważny jest fakt objęcia ochroną ubezpieczeniową upraw w dniu wystąpienia szkody (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 19 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Go 316/20, wyrok WSA w Gdańsku z 20 października 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 485/20). Przepis ten należy zatem odnieść tylko do okresu objętego ochroną ubezpieczeniową, czyli okresu ubezpieczenia wskazanego w polisie w rozpoznawanej sprawie w przypadku polisy 25131580 (od 3 lipca 2019 r. do 15 listopada 2019 r.), a nie od chwili zawarcia umowy ubezpieczenia. Takie rozumowanie tej regulacji wynika z regulacji art.10c pkt 2 ustawy ubezpieczeniowej, gdzie ustawodawca stwierdził, "obowiązek ubezpieczenia, o którym mowa w ust. 1, uważa się za spełniony (...), ochroną ubezpieczeniową objęte jest co najmniej 50% powierzchni upraw". Z tych sformułowań jednoznacznie wynika, że obowiązek ubezpieczenia jest związany z "ochroną ubezpieczeniową", a nie samym zawarciem umowy, przy czym oczywistym jest, że można mieć ochronę ubezpieczeniową jedynie w przypadku zawarcia umowy, ale data zawarcia umowy nie musi pokrywać się z uzyskania ochrony ubezpieczeniowej, w wielu przypadkach zaczyna ona występować kilka dni po dacie zawarcia umowy. W rozpoznawanej sprawie w przypadku polisy 25131580 po upływie 14 dni od zawarcia polisy 25131580 (zawarcie umowy 19 czerwca 2019 r., okres ubezpieczenia od 3 lipca 2019 r.). Przez bycie objętym "ochroną ubezpieczeniową", rozumieć należy, możliwość żądania spełnienie świadczenia przez ubezpieczającego, co jest istotą umowy ubezpieczenia – art. 805 kodeksu cywilnego. We wskazanej polisie określono początkową datę odpowiedzialności ubezpieczyciela (czyli datę od, której występuje ochrona ubezpieczenia), tj. 3 lipca 2019 r.
Skarżący wraz z wnioskiem przedłożył dwie umowy ubezpieczenia, tj. kopię polisy ubezpieczeniowej I. CONCORDIA nr 25131580 z 19 czerwca 2019 r. obejmującą ubezpieczeniem wskazanej w niej uprawy od 3 lipca 2019 r. do 15 listopada 2019 r. oraz polisę ubezpieczeniową II. Concordia nr 25017862 z 25 października 2018 r. obejmującą ubezpieczeniem wskazane w niej uprawy od 8 listopada 2018 r. do 7 listopada 2019 r.
Mając na uwadze powyższe, Sąd zaakceptował pogląd organu, że polisa ubezpieczeniowa o nr 25131580 nie obejmowała swym zakresem wskazanych w niej upraw w dniu stwierdzenia szkody, gdyż okres ubezpieczenia ("ochrony ubezpieczeniowej"), trwający od 3 lipca 2019 do 15 listopada 2019 r. obejmował termin późniejszy, niż data stwierdzonej w dniu 23 czerwca 2019 r. szkody. To bowiem – co powyżej wyjaśniono – nie data zawarcia umowy (co miało miejsce 19 czerwca 2019 r. ) lecz okres ubezpieczenia jest istotny w świetle § 13v ust. 13 rozporządzenia RM. Tym samym Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że uprawa kukurydzy była ubezpieczona od dnia następującego pod dniu zawarcia umowy ubezpieczenia. To, że doszło do zawarcia umowy ubezpieczenia w dniu 19 czerwca 2019 r., nie oznacza, że od tego momentu rozpoczyna się okres ubezpieczenia ("ochrony ubezpieczeniowej") skoro z treści samej polisy wynika zgoła coś innego.
Poza tym, słusznie – zdaniem Sądu – organ zauważył, że powierzchnia upraw wskazana w polisie o nr 25131580, jest niezgodna z deklaracją skarżącego wskazaną we wniosku OB. W polisie podano bowiem, że przedmiotem ubezpieczenia jest wskazana na działce o nr 4/3 kukurydza na ziarno o powierzchni 33 ha, natomiast we wniosku OB na tej działce skarżący zadeklarował uprawę kukurydzy o powierzchni 31,42 ha, w związku z czym należało przyjąć, że jest to powierzchnia ubezpieczona. Trzeba bowiem dostrzec, że powierzchnia upraw w gospodarstwie rolnym wynika właśnie z wniosku o płatności bezpośrednie. Co istotne bowiem, powierzchnie wynikające z wniosku OB są maksymalnymi powierzchniami, do których można przyznać jakąkolwiek pomoc i która odpowiada faktycznej powierzchni działek ustalonych w oparciu o ortofotomapy, zgodnie z art. 70 rozporządzenia 1306/2013. Powyższa niezgodność w zakresie powierzchni upraw nie zmienia jednak tego – a co jest przesądzające – że w dniu 23 czerwca 2019 r. uprawa nie była objęta ochroną ubezpieczeniową. Z tego też powodu, zarzut skarżącego dotyczący błędnej weryfikacji powierzchni uprawy kukurydzy, pozostawał bez znaczenia. W tej sytuacji nie można również przyjąć za skarżącym, że na ww. moment w sprawie został spełniony obowiązek ubezpieczenia upraw o którym mowa w art. 10c ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, do którego wykonania wystarcza objęcie ochroną ubezpieczeniową, co najmniej 50% upraw. Sąd podzielił również konkluzje organu w odniesieniu do polisy o nr 25017862 z dnia 25 października 2018 r. obejmującą ubezpieczeniem wskazane w niej uprawy od 8 listopada 2018 r. do 7 listopada 2019 r. W ww. polisie wskazano jako przedmiot ubezpieczenia: rzepak ozimy (17.40 ha), rzepak ozimy (11 ha), pszenżyto ozime (6.51 ha), co daje łącznie 34.91 ha. Słusznie jednak organ uznał, że z tej polisy ubezpieczeniowej można uznać jedynie powierzchnię wynoszącą 28,30 ha (17,30 ha +11.00 ha). Nie ulega bowiem wątpliwości, że we wniosku OB skarżący zadeklarował działki o nr 87/7, 365/2, 83/9, 83/7, 83/3, 81/2, których łączna powierzchnia wynosiła 17,30 ha oraz działkę o nr 4/3 o powierzchni 11.35 ha. Tym samym zasadnie przyjęto w odniesieniu do działek o nr 87/7, 365/2, 83/9, 83/7, 83/3, 81/2 powierzchnię wynikającą z wniosku OB, zaś w odniesieniu do działki o nr 4/3 obszar ubezpieczenia obejmujący 11 ha, jako, że na takim obszarze ubezpieczony został rzepak ozimy. Z kolei ponieważ na działkach o nr 111 oraz 102 we wniosku OB skarżący zadeklarował pszenicę ozimą, zaś w polisie jako przedmiot ubezpieczenia podano na ww. działkach pszenżyto ozime, zatem trafnie nie zaliczono wskazanych w polisie powierzchni upraw do powierzchni ubezpieczonych.
Z wniosku OB złożonego przez skarżącego wynika, że zadeklarował on uprawy na powierzchni 76,97 ha, przy czym powierzchnia 3,01 obejmowała trwałe użytki zielone. Tym samym, mając na uwadze § 13v ust. 13 rozporządzenia RM, ubezpieczeniem powinna być objęta powierzchnia upraw o areale 36,98 ha (50% z powierzchni 73,96 ha). Uwzględniona z polisy o nr 25017862 powierzchnia 28,30 ha, niewątpliwie nie stanowi 50% powierzchni upraw. Gdyby nawet przyjąć hipotetycznie za skarżącym, że polisa obejmowała ubezpieczeniem rzepak ozimy na obszarze 28,40 ha, to i tak nie zmienia to tego, że skarżący nie spełniłby wymogu z § 13v ust. 13 rozporządzenia RM.
W końcu też nie można podzielić zarzutu strony, że organ dokonał błędnej interpretacji art. 25 ust. 9 rozporządzenia nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym, leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U.UE.L. 2014.193.1).
Sąd wskazał, że Rozporządzenie to, jak wskazuje jego nazwa oraz preambuła, uznaje pewne kategorie pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 2 lub 3 Traktatu i wyłącza je z wymogu zgłoszenia ustanowionego w art. 108 ust. 3 Traktatu. Akt ten nie tworzy zatem systemu udzielania pomocy dla obywateli państw członkowskich, a jedynie tworzy ramy, w których "zmieścić" musi się pomoc stworzona i udzielana przez państwa członkowskie, tak aby nie została uznana za sprzeczną z rynkiem wewnętrznym.
Stosownie do art. 3 Rozporządzenia Komisji UE nr 702/2014 programy pomocy, pomoc indywidualna przyznana w ramach programów pomocy oraz pomoc ad hoc są zgodne z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 2 lub 3 Traktatu i wyłączone z wymogu zgłoszenia ustanowionego w art. 108 ust. 3 Traktatu, jeżeli pomoc taka spełnia wszystkie warunki przewidziane w rozdziale I niniejszego rozporządzenia oraz szczególne warunki w odniesieniu do odpowiednich rodzajów pomocy ustanowione w rozdziale III Rozporządzenia.
Wskazany w skardze artykuł 25 znajduje się właśnie w rozdziale III Rozporządzenia i dotyczy pomocy na wyrównanie szkód spowodowanych przez niekorzystne zjawisko klimatyczne porównywalne do klęski żywiołowej. Zgodnie z art. 25 ust. 1 tego aktu pomoc na wyrównanie MŚP zajmującym się produkcją podstawową produktów rolnych szkód spowodowanych przez niekorzystne zjawisko klimatyczne porównywalne do klęski żywiołowej jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 lit. c) Traktatu i jest wyłączona z wymogu zgłoszenia ustanowionego w jego art. 108 ust. 3, jeżeli spełnione są warunki określone w niniejszym artykule ust. 2 - 10 i w rozdziale I.
Zatem ust. 2 - 10 zawierają dodatkowe, poza ogólnymi, warunki, które musi spełnić pomoc przyznawana przez kraj członkowski, aby uznać ją za zgodną z rynkiem wewnętrznym. Jednym z tych warunków, jest wskazane w ust. 9 art. 25 zastrzeżenie, że pomoc przyznaną na mocy niniejszego artykułu zmniejsza się o 50%, chyba że przyznawana jest ona beneficjentom, którzy wykupili polisę ubezpieczeniową na co najmniej 50% średniej rocznej produkcji lub dochodu związanego z produkcją i obejmującą zagrożenia związane z niekorzystnymi zjawiskami klimatycznymi statystycznie najczęściej występującymi w danym państwie członkowskim lub regionie, które są objęte zakresem ubezpieczeń.
Zatem ewentualna niezgodność przepisu prawa krajowego, tj. § 13v ust. 13 rozporządzenia RM z art. 25 ust. 9 Rozporządzenia Komisji UE nr 702/2014 może prowadzić w efekcie do uznania, że wypłacona pomoc jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym i rozpoczęcia procedury, o której mowa w art. 108 § 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Niezgodność ta nie prowadzi jednak do wyłączenia stosowania przepisu prawa krajowego i zastosowania przepisu prawa unijnego. Przepisy Rozporządzenia Komisji UE nr 702/2014 nie stanowią bowiem samoistnej podstawy do wypłacenia pomocy na wyrównanie szkód spowodowanych przez niekorzystne zjawisko klimatyczne porównywalne do klęski żywiołowej. Pomoc udzielana jest bowiem w ramach określonego programu pomocy przyjętego przez kraj członkowski. Podstawę udzielania pomocy stanowią przepisy krajowe, wskazane w programie pomocy.
Wniosku tego nie zmienia również treść § 13v ust. 2 pkt 1 rozporządzenia RM, zgodnie z którym pomoc, o której mowa w ust. 1, jest udzielana m.in. na warunkach określonych w przepisach rozporządzenia nr 702/2014. Przepis §13v ust. 13 rozporządzenia RM jest bowiem przepisem szczególnym, który tworzy zasady wypłacania niepomniejszonej pomocy w sposób bardziej rygorystyczny niż to zostało określone w ramowym warunku art. 25 ust. 9 Rozporządzenia Komisji UE nr 702/2014. Tym samym to treść przepisu rozporządzenia RM jest podstawą prawną do ewentualnego pomniejszenia pomocy a nie wskazany art. 25 ust. 9 Rozporządzenia Komisji. Z tej też przyczyny, nie można podzielić poglądu skarżącego co do braku konieczności ubezpieczenia upraw w co najmniej 50%. Trzeba też zauważyć, że przedłożone przez skarżącego polisy nie dotyczyły ubezpieczenia średniej rocznej produkcji, lecz upraw rolnych na określonym areale, co wynika wprost z ich treści, a więc przedmiotem ubezpieczenia była utrata plonów.
Na zakończenie Sąd wskazał, że podstawą prawną do wydania rozporządzenia RM jest regulacja art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 9 maja 2008 r., o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U.2014.1438, dalej: ustawa o ARiMR), a nie ustawa z dnia 7 lipca 2005 r. o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Podzielając stanowiska skarżącego zaprezentowane w piśmie z dnia 3 listopada 2020 r., że ustawa jest aktem wyższego rzędu od rozporządzenia, podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie rozporządzenie ma podstawę normatywną ale w innej niż wskazana przez skarżącego ustawie, w ustawie o ARiMR, a nie ustawie o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. 2024.935 dalej: p.p.s.a.) – wniósł pełnomocnik strony, a zaskarżając wyrok w całości wniósł o jego uchylenie i – alternatywnie – rozpoznanie skargi poprzez jej uwzględnienie lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Zażądano równocześnie zasądzenia od Dyrektora ARiMR na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. § 13v ust. 13 rozporządzenia RM polegający na niezasadnym przyjęciu przez Sąd związku, jaki zachodzi pomiędzy stanem faktycznym ustalonym w postępowaniu, a abstrakcyjnym stanem faktycznym normy prawnej, a co za tym idzie jego błędne zastosowanie w związku z błędnym przyjęciem, że szkoda u skarżącego w wyniku suszy wystąpiła w dniu 23 czerwca 2019 r.;
II. § 13v ust. 13 rozporządzenia RM polegający na niezasadnym przyjęciu przez Sąd związku, jaki zachodzi pomiędzy stanem faktycznym ustalonym w postępowaniu, a abstrakcyjnym stanem faktycznym normy prawnej, a co za tym idzie jego błędne zastosowanie oraz błędną interpretację obowiązku posiadania ubezpieczenia w związku z błędnym przyjęciem, że szkoda u skarżącego w wyniku suszy wystąpiła, gdy nie było ubezpieczonych przez skarżącego, co najmniej 50% powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym, z wyłączeniem wieloletnich użytków zielonych, co najmniej od jednego z ryzyk, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia RM;
III. art. 25 ust. 9 rozporządzenia Komisji nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.Urz.UE.L193 z 1 lipca 2014 r., dalej: rozporządzenie nr 702/2014), polegający na niezasadnym przyjęciu przez Sąd związku, jaki zachodzi pomiędzy stanem faktycznym ustalonym w postępowaniu, a abstrakcyjnym stanem faktycznym normy prawnej, a co za tym idzie jego błędne zastosowanie i nieuzasadnionym przyjęcie, że skarżący nie miał wykupionej polisy ubezpieczeniowej na co najmniej 50% średniej rocznej produkcji lub dochodu związanego z produkcją i obejmującą zagrożenia związane z niekorzystnymi zjawiskami klimatycznymi statystycznie najczęściej występujące w danym państwie członkowskim lub regionie, które są objęte w zakresie ubezpieczenia, w chwili szkody;
IV. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2024.572 ze zm., dalej: k.p.a.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieprawidłowe ustaleniu stanu faktycznego sprawy przez WSA, poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, tj. oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji skarżącego w kontekście powyżej wskazanych materialnoprawnych przepisów stanowiących o uprawnieniu do przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy bez pomniejszenia jej o 50% oraz niedostateczne wyjaśnienie sprawy w trakcie postępowania administracyjnego i przed WSA.
V. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie zasady pierwszeństwa stosowania prawa UE przed prawem krajowym państw członkowskich (in. zasada prymatu, nadrzędności, supremacji), sformułowanej przez Trybunał Sprawiedliwości UE w wyroku w sprawie 6/64 F. Costa przeciwko ENEL6, a w szczególności, że państwa członkowskie nie mogą przyznawać normom prawa wewnętrznego pierwszeństwa przed normami prawa stanowionego przez traktat, aby nie pozbawić tego prawa jego charakteru wspólnotowego (unijnego) i nie podważać podstaw prawnych samej Wspólnoty (Unii Europejskiej) oraz zasady bezpośredniości stosowania prawa UE.
W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważyła co następuje:
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej; natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. powinny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2668/15, niepubl.).
W dalszej kolejności – stosownie do treści argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1893/14 – wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej i sformułowanymi w niej zarzutami (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że nie można korygować (ani z urzędu, ani na wniosek) zarzutów i ingerować w ich konstrukcję, o czym niżej.
W powyższym kontekście wskazać należy, że poza kognicją Sądu II instancji pozostaje zarzut V petitum skargi kasacyjnej bowiem nie wskazano regulacji (tj. nie oznaczono konkretnych przepisów), które orzeczeniem Sądu I instancji zostały naruszone (vide określenie tego wymogu w art. 174 p.p.s.a.). Z kolei zarzut III petitum skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 25 ust. 9 rozporządzenia Komisji nr 702/2014 (przepis ten ma charakter materialny); nie może on stanowić podstawy negacji poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych tj. poprzez "nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący nie miał wykupionej polisy ubezpieczeniowej na co najmniej 50% średniej rocznej produkcji lub dochodu związanego z produkcją i obejmującą zagrożenia związane z niekorzystnymi zjawiskami klimatycznymi statystycznie najczęściej występujące w danym państwie członkowskim lub regionie, które są objęte w zakresie ubezpieczenia, w chwili szkody", o czym mowa w tym zarzucie.
Przed oceną pozostałych zarzutów – które w pełni zasługują na uwzględnienie –
wskazać należy, że Sąd II instancji podziela poglądy wyrażone w motywach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2025 r., sygn. akt: I GSK 749/21 oraz I GSK 750/21 - dostępne na stronie internetowej NSA.
Wskazane judykaty – w zakresie uzasadnień – należy odpowiednio odnieść do realiów niniejszej sprawy dostrzegając jej specyfikę i niżej poczynione rozważania, które – o ile pozostają w sprzeczności z motywami w sprawach o sygn. akt: I GSK 749/21 oraz I GSK 750/21 - to mają przed nimi pierwszeństwo. Nie powtarzając trafnej wykładni mających zastosowanie w sprawie regulacji prawnych, którą skład orzekający w sprawie podziela, zwrócić uwagę należy, że w niniejszej sprawie należało przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie powstania szkód w uprawach skarżącego. Konieczna jest w szczególności weryfikacja twierdzeń strony i dokonanie ich merytorycznej oceny. Jak już to wyżej podniesiono wnioskujący o pomoc wskazywał, że data wystąpienia szkód w uprawach z powodu suszy wskazana przez Komisję na 23 czerwca 2019 r. jest "iluzoryczna" (susza jest bowiem zdarzeniem wielodniowym); Wskazany dzień – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie może być datą prawdziwą chociażby z tego względu, że stwierdzająca ten fakt Komisja nie była na działkach w tej dacie, gdyż została powołana dopiero w lipcu 2019 r.
Jednocześnie susza - o czym powszechnie wiadomo - jest zdarzeniem wielodniowym i przyjęcie konkretnej daty jest nieprawidłowe. Poza tym, w przypadku uprawy kukurydzy, niemożliwym było stwierdzenie występowania suszy już po kilku dniach po wschodach, jak to uczyniła Komisja, która – jak wspomniano – nie oceniała uprawy bo jej nie wizytowała. Ustalenie daty powstania szkód w uprawach nastąpiło zatem – najogólniej rzecz ujmując – na podstawie materiału dowodowego, który został wytworzony bez rzeczywistej lustracji przez Komisję upraw.
W świetle przedstawionej argumentacji za usprawiedliwione należało uznać zarzuty opisane w pkcie I i II petitum skargi kasacyjnej. Dokumenty urzędowe – zwłaszcza tak sporządzone jak wyżej opisano - nie wiążą bezwzględnie organu w postępowaniu administracyjnym, lecz zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Jednakże, zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Oznacza to jedynie, że i treść takiego dokumentu objęta jest domniemaniem faktycznym, które jest wzruszalne. Domniemanie to można wzruszyć za pomocą przeprowadzenia innych środków dowodowych (tj. przeciwdowodów), w tym dowodów takich jak wnioskowane przez stronę w motywach skargi kasacyjnej. Przepis art. 76 § 3 k.p.a. dopuszcza obalenie domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w drodze przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu. Domniemanie takie może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi, jednakże strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego, powinna tę okoliczność udowodnić (por. wyrok NSA z 21 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1228/10, LEX nr 1132063). Tak więc dokument urzędowy, dopiero jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Tylko w takich warunkach korzysta on z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone.
Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony – adresując te uwagi do organu II instancji – dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. W myśl zaś art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Skarżący kasacyjnie zgłoszonymi wnioskami dowodowymi zamierzał wykazać okoliczności przeciwne do okoliczności stwierdzonych protokołem z szacowania szkód, tj. zamierzał udowodnić, że datą wystąpienia szkód nie był 23 czerwca 2019 r., lecz inna, znacznie późniejsza data. Okoliczność, że szkody wystąpiły w innej dacie niż wynikająca z protokołu szacowania szkód są istotne dla sprawy (przesłanka wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości w powiązaniu z okresem ubezpieczenia) oraz nie została stwierdzona innymi dowodami, więc organ nie będzie mógł zastosować art. 78 § 2 k.p.a. i nie uwzględnić wniosków strony- określanych mianem "dowodów" (vide str. 8, 11 i 14 uzasadnienia skargi kasacyjnej).
Organ zatem winien zadecydować, czy dane zawarte w protokole Komisji nr 76/2019 – z uwagi także na datę jego sporządzenia i ujawnione okoliczności wyżej opisane – może mieć jakąkolwiek wartość dowodową. To zaś oznacza, że trafny okazał się zarzut IV petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a.
W ponownym postępowaniu organ odwoławczy – rozpoznając powtórnie sprawę – uwzględni przestawioną powyżej argumentację, w szczególności normatywną definicję szkód powstałych w wyniku suszy z art. 3 ust. 2 pkt 10 ustawy o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, a także definicję słownikową suszy (o której mowa o tym w sprawach o sygn. akt: I GSK 749/21 oraz I GSK 750/21), z których to pojęć wynika, że szkody powstałe w wyniku suszy nie mogą ograniczać się do jednego dnia (23 czerwca 2019 r.), jak to wstecznie stwierdziła Komisja w protokole z szacowania szkód sporządzonym w dniu 20 sierpnia 2019 r., a więc prawie trzy miesiące po zaistnieniu szkody. Organ rozważy też – ex officio – możliwość dopuszczenia dowodu z opinii IUNG w Puławach celem weryfikacji prywatnej opinii S. S., jak też kolejnych raportów IUNG w kontekście potrzeby ustalenia czasokresu występowania suszy, która dotknęła uprawy skarżącego kwalifikujące się do udzielenia pomocy. Ustalenia – w ten sposób poczynione – winny następnie być skonfrontowane z okresem ubezpieczenia upraw.
Podczas ponownego procedowania organ uwzględni i jednocześnie sanuje stwierdzone wyżej naruszenia przeprowadzając stosowne postępowanie dowodowe, w tym przeprowadzi wskazane wyżej przez kasatora dowody niezbędne do wyjaśnienia sprawy i ustalenia stanu faktycznego, w tym przesłucha stronę postępowania na okoliczności wyżej powołane, zidentyfikuje rodzaje upraw, w których wystąpiły szkody, a także ustali istotne okoliczności mające kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji dokonanych ustaleń organ rozstrzygnie, czy skarżącemu kasacyjnie będzie przysługiwała pełna pomoc, jej połowa, czy też może pomoc w innej wysokości, w zależności od dokonanych ustaleń w przedmiocie okresu trwania suszy i szkód powstałych z tego tytułu w powiązaniu z areałem gruntów objętych w tym czasie ubezpieczeniem.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję organu odwoławczego.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a.