I GSK 3547/18

I GSK 3547/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer
Henryk Wach /przewodniczący/
Izabella Janson /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2207/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-08-09
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 § 4,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
art. 28 ust. 5, art. 37 ust. 1 pkt 2,
Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 2207/17 w sprawie ze skargi Miasta A. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 października 2017 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązanie do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od Miasta A. na rzecz Ministra Finansów kwotę 61 165 (słownie: sześćdziesiąt jeden tysięcy sto sześćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie wyrokiem z 9 sierpnia 2018r., sygn. akt w V SA/Wa 2207/17 na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 litera c) ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017r., poz.1369 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2022r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę Miasta A. (dalej też: "strona", "skarżący") i uchylił decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (dalej też: "Minister", "organ") z 13 października 2017r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty w części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, orzekając o kosztach postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Urząd Kontroli Skarbowej w Lublinie, w wyniku kontroli w M. A. z 26 czerwca 2015r. ([...]) w zakresie prawidłowości realizacji obowiązków związanych zgromadzeniem i przekazywaniem danych stanowiących podstawę naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 ustalił, że otrzymana przez stronę na rok budżetowy 2012 część oświatowa subwencji ogólnej została zawyżona w części powiatowej o kwotę 12 547.167,93 zł.
W związku z powyższymi ustaleniami Minister Rozwoju i Finansów wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu przez M. A.. nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej.
Pismem z 7 listopada 2016r. ([...]), Ministerstwo Edukacji Narodowej poinformowało Ministerstwo Finansów o przeliczeniu na podstawie wyniku kontroli nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w dwóch wariantach: 1) z uwzględnieniem liczby wychowanków Młodzieżowego Ośrodka Wychowawczego [...]1 w A., którzy na dzień 30 września 2011r. nie przebywali placówce, zostali jednak wykazani w Systemie Informacji Oświatowej na podstawie posiadanych skierowań, oraz 2) bez uwzględnienia tych wychowanków. W I. wariancie kwota zmniejszenia części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 dla m. A. (kod JST 1465) powinna wynieść 12 547.168 zł, a w II. - 11 750.550 zł.
Decyzją z 16 grudnia 2016r. ([...]) organ zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty - w części powiatowej - części oświatowej subwencji ogólnej za 2012r. w wysokości 12 547.168 zł.
Decyzją z 13 października 2017r.,( [...]) Minister utrzymał w mocy decyzję własną z 16 grudnia 2016r.
W ocenie Ministra przyczynami nieprawidłowości uzasadniających wydanie zaskarżonej decyzji były:
- brak aktualnych na dzień 30 września 2011r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego lub innych dokumentów, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty (np. orzeczenia zostały wydane po dacie lub dotyczyły wcześniejszego etapu edukacji), stanowiących podstawę wykazania w Systemie Informacji Oświatowej uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi,
- wykazanie uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi w niewłaściwych tabelach systemu informacji oświatowej - nieadekwatnych do treści posiadanych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, np. wykazywanie jako uczniów z niepełnosprawnością sprzężoną uczniów, którzy posiadali orzeczenia wskazujące tylko jedną niepełnosprawność,
- wykazanie jako uczniów danej szkoły w dniu 30 września 2011r. osób, które w tym dniu nie były już jej uczniami,
- wykazanie jako uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi osób, które przed dniem sprawozdawczym przekroczyły ustawowo określony wiek uprawniający do objęcia kształceniem specjalnym,
- wykazanie jako wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego oraz jako uczniów działającej przy nim szkoły, osób które według stanu na dzień 30 września 2011r. nie przebywały w tym ośrodku,
- wykazywanie jako wychowanków młodzieżowego ośrodka wychowawczego osób, które przed dniem sprawozdawczym ukończyły 18 rok życia,
- wykazanie jako korzystających z zakwaterowania w młodzieżowym ośrodku socjoterapii wychowanków, którzy z zakwaterowania nie korzystali.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż regulacje dotyczące naliczania poszczególnych wag, a w szczególności P2, P3, P4, P5, P28 i P36, są jednoznaczne. Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. Nieprawidłowości w zastosowaniu odpowiednich wag przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego na dany rok budżetowy części oświatowej subwencji ogólnej, najczęściej są skutkiem błędów w danych wykazanych w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy (tu: według stanu na dzień 30 września 2011r.). Konkretni uczniowie/wychowankowie mogli być uwzględnieni przy wskazanych wyżej wagach, tylko na podstawie posiadanych przez tych uczniów/wychowanków aktualnych na dzień 30 września 2011r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, i których treść odpowiadała wymogom wskazanym w opisach poszczególnych wag. Wyjątek od tej zasady stanowi waga P2, która jest dedykowana także dla uczniów szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych specjalnych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, nieposiadających orzeczeń, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Objęcie - przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej ww. wagami uczniów nieposiadających aktualnych na dzień 30 września 2011r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego o treści odpowiadającej opisom tych wag. jest nieprawidłowe w świetle obowiązujących przepisów prawa. Nie jest możliwe prawidłowe wykazanie w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, z wyjątkiem wynikającym z charakterystyki wagi P2, uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi, bez posiadania - aktualnego na etap edukacyjny, na jakim jest uczeń, wydanego najpóźniej w dniu sprawozdawczym - orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.
Wskazano również, że w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego w sprawie strona przedłożyła jako dowody, kopie 49 orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. Orzeczenia te zostały poddane analizie Ministerstwa Edukacji Narodowej, które przedstawiło swoją opinię w załączniku do pisma z 18 lipca 2017r. ([...]). Minister Rozwoju i Finansów - opierając się m.in. na tej opinii ustalił, że: orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, które zdaniem strony miałyby stanowić podstawy wykazania uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi z uwagi na niepełnosprawności sprzężone, nie wskazywały takich niepełnosprawności (wskazano 6 orzeczeń); orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego lub inne, które zdaniem strony miały stanowić podstawy wykazania uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi były w dniu 30 września 2011r. nieaktualne, gdyż wydano je na wcześniejszy etap edukacyjny lub zostały wydane po tej dacie (wskazano 43 orzeczenia).
Odnosząc się natomiast do podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestii wykazywania w systemie informacji oświatowej danych dotyczących wychowanków młodzieżowych ośrodków socjoterapii (dot. Młodzieżowego Ośrodka [...]2 w A. i Młodzieżowego Ośrodka [...]3 w A.), Ministerstwo Edukacji Narodowej w piśmie z 28 marca 2017r. znak: [...] - przedstawiło stanowisko, z którego wynika, iż do wagi P33 przypisuje się m.in. wychowanków ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, a wagę P35 wychowankom młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy nie korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach. Wskazano, że zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z 19 lutego 2004r. o SIO jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane były do sprawdzenia poprawności danych przekazywanych im z innych baz danych oświatowych z danymi uzyskanymi w ramach nadzoru sprawowanego na podstawie odrębnych przepisów. MEN stwierdził też, że: "Jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane zostały do odesłania wykazu z naniesionymi korektami w terminie do 9 stycznia 2012r. Urząd Miasta A.-Biuro Edukacji pismem nr [...] z 9 lutego 2012r. przesłało Ministerstwu Edukacji Narodowej zweryfikowany wykaz szkół i placówek prowadzonych przez Miasto. Wykaz ten sprawdziła Dyrektor Biura Edukacji Miasta A., potwierdzając prawidłowość danych o wychowankach Młodzieżowego Ośrodka [...]3 i Młodzieżowego Ośrodka [...]2 w A., które zostały przyjęte do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012. W wyniku kontroli przeprowadzonej przez UKS okazało się, że stan faktyczny był inny, ponieważ w obu ośrodkach liczba wychowanków korzystających z zakwaterowania wynosiła odpowiednio 19 i 30. Tak więc do wagi P33 powinno zostać zaliczonych odpowiednio 19 i 30 wychowanków, a do wagi P35 odpowiednio 124 i 161 wychowanków. Wskazano, że aplikacja SIO dla spisu na 30 września 2011r. nie pozwalała wykazać poprawnie liczby wychowanków zakwaterowanych (kolumna dotycząca tych wychowanków była nieaktywna). Nie zmienia to jednak faktu, że dane potwierdzone przez Miasto A. były niezgodne ze stanem faktycznym, subwencja została naliczona w wysokości nienależnej i dlatego środki te powinny zostać zwrócone." Minister Rozwoju i Finansów stwierdził, że nie znajduje podstaw dla zakwestionowania powyższej opinii Ministerstwa Edukacji Narodowej.
Wskazano też, że w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011r., w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych wykazano zawyżone liczby wychowanków, przeliczonych następnie (przy naliczaniu uzyskanej przez Miasto A. - w części powiatowej - części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012) wagą P34, tj. wagą dedykowaną wychowankom tego rodzaju placówek, korzystającym z zakwaterowania w konkretnych ośrodkach:
Młodzieżowy Ośrodek [...]3 w A. - wykazano 52 wychowanków zamiast 42, wskazując docelową - zamiast rzeczywistej - liczbę wychowanków w ośrodku (zawyżenie o 10),
Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy [...]1 w A. - wykazano 96 wychowanków, w tym: 13 - którzy przed dniem sprawozdawczym ukończyli 18 rok życia i 10 - skierowanych, którzy przed dniem sprawozdawczym nie zostali doprowadzeni do ośrodka (zawyżenie o 23),
Młodzieżowy Ośrodek Wychowawczy [...]4 w A. - wykazano 48 wychowanków zamiast 36, wskazując docelową - zamiast rzeczywistej - liczbę wychowanków w ośrodku, co spowodowało zawyżenie wykazanej liczby wychowanków o 12, w tym: 5 skierowanych, lecz niedoprowadzonych przed dniem sprawozdawczym i 7 "wolnych miejsc".
Osoby które w dniu 30 września 2011r. nie były wychowankami zakwaterowanymi w tych. ośrodkach, nie były też uczniami szkół funkcjonujących w strukturach tych ośrodków.
W ocenie Ministra analiza obowiązujących przepisów rozporządzenia, które posługuje się pojęciami takimi jak: przybycie, przyjęcie, doprowadzenie, uzasadnia tezę, że to moment przyjęcia nieletniego do ośrodka wyznacza stosunek materialnoprawny kreujący sytuację wychowanka. Dopiero bowiem od momentu przekroczenia progu ośrodka nieletni nabywa status prawny wychowanka. Tym samym, dopiero z tym momentem powstają prawa i obowiązki tak wychowanka, jak i wszystkich innych podmiotów, których podstawy działania są z tym związane. Nieletni z chwilą otrzymania skierowania do młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie stawał się jednocześnie wychowankiem tego ośrodka, ani uczniem szkoły funkcjonującej w jego strukturach. Wychowankiem stawał się bowiem nieletni przyjęty do placówki. Minister stwierdził, że nie sposób podzielić zapatrywania strony, iż - przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej - prawidłowe jest objęcie wagą P34 nieletniego jedynie skierowanego do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, bez względu na to, czy nieletni faktycznie znalazł się w ośrodku co najmniej w dniu 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy (30 września 2011r.). Akceptacja tego poglądu w praktyce oznaczałaby np. uznanie za wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, osób, które nigdy w tych placówkach się nie pojawiły. Zauważono też, że wykazanie tych samych osób jako uczniów szkół funkcjonujących w strukturach ośrodka, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, powoduje bezpodstawne objęcie takich osób wagami dedykowanymi uczniom takich szkół. Wskazano, że w piśmie z 7 listopada 2016r. ([...]), Ministerstwo Edukacji Narodowej przedstawiło opinię zawierającą dwa warianty kalkulacji nienależnie otrzymanej przez Miasto A. kwoty - w części powiatowej - części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012. Minister Rozwoju i Finansów stwierdził, że podziela i akceptuje opinię w części potwierdzającej zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych w związku z zawyżeniem liczby wychowanków Młodzieżowego Ośrodka [...]1 w A. - wariant I. Drugi wariant opinii Ministerstwa Edukacji Narodowej nie może zaś zostać uwzględniony, gdyż nie jest zgodny z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Ponadto zauważono, że w ww. Ośrodku nieprawidłowo wykazano w systemie informacji oświatowej 13 wychowanków, którzy przed dniem 30 września 2011r. ukończyli 18 rok życia, a w konsekwencji nieprawidłowo zakwalifikowano ich do wagi P34. Zgodnie bowiem z art. 73 § 1 ustawy z 26 października 1982r. o postępowaniu w sprawach nieletnich, umieszczenie w młodzieżowym ośrodku wychowawczym ustaje z mocy prawa z chwilą ukończenia przez nieletniego lat 18. Stosownie do art. 73 § 2 cyt. ustawy, jeżeli nieletni ukończy lat 18 przed zakończeniem roku szkolnego, sąd rodzinny może przedłużyć na okres do zakończenia roku szkolnego przebywanie w zakładzie wychowawczym. Jednakże, jak wynika z akt sprawy w dniu 30 września 2011r. Ośrodek nie dysponował dokumentami pozwalającymi na prawidłowe wykazanie ww. wychowanków w systemie informacji oświatowej, a w konsekwencji przyznanie im wagi P34.
Organ wskazał, że pismem z 23 marca 2012r.( [...]), Minister Finansów poinformował Miasto A. o przyznanej kwocie - w części powiatowej - części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 w wysokości 664 588.848 zł. Następnie, w ciągu roku budżetowego, ww. kwota części oświatowej subwencji ogólnej dla Miasta A. została zwiększona o kwotę 10 068.027 zł, pochodzącą ze środków rezerwy celowej poz. 74 - zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej z tytułu planowanego wzrostu składki rentowej, tj. do wysokości 674 656.875 zł. Kwota ta została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 2538,6666 liczby uczniów przeliczeniowych. Po ponownym przeliczeniu, tj. bez uwzględnienia liczby 2538,6666 uczniów przeliczeniowych, część oświatowa subwencji ogólnej za rok 2012 - w części powiatowej - wyniosła 662 109.707 zł. Różnica między otrzymaną przez Miasto A.. - w części powiatowej - częścią oświatową subwencji ogólnej na rok 2012 i należną kwotą tej subwencji wyniosła 12 547.168 zł.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 9 sierpnia 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie uwzględnił skargę Miasta A. choć jak wskazał nie wszystkie zawarte w niej zarzuty uznał za uzasadnione.
Przede wszystkim wskazał na istnienie odmiennego, od przedstawionego w zaskarżonej decyzji, rozumienia terminu "wychowanek młodzieżowego ośrodka wychowawczego", o którym mowa w opisie wagi P34 w ust. 2 pkt 5 algorytmu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 20 grudnia 2011r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz.U. poz. 1693, z późn. zm., dalej "rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012"). Sąd I instancji zauważył także, że w piśmie z 7 listopada 2016r. Minister Edukacji Narodowej przedstawił dwa warianty skutków wykazanych przez Urząd Kontroli Skarbowej w Lublinie nieprawidłowości w zakresie danych o liczbie uczniów dla określenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w 2012r., co potwierdza wątpliwości Ministra Edukacji Narodowej co do wykazywania na podstawie skierowania wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy nie przebywali w tych ośrodkach. Sąd I instancji wskazał także na istnienie rozbieżności w orzecznictwie odnośnie terminu uznania nieletniego za wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego. W związku z powyższym, w ocenie Sądu I instancji, przy wykładni przepisów regulujących wykazywanie wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych według stanu na dzień 30 września 2011r. w systemie informacji oświatowej. Minister Finansów winien szczegółowo odnieść się do argumentów m. A. i wskazać, którą wykładnię tych przepisów należy stosować: zawartą w decyzji wykładnię literalną, czy też wykładnię funkcjonalną. Do tej kwestii powinien też odnieść się Minister Edukacji Narodowej i w świetle swojego skrajnie odmiennego stanowiska zaprezentowanego w piśmie z 7 listopada 2016r., wyraźnie wskazać, którą wersję i interpretację w jego ocenie należy uznać za prawidłową. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a. W ocenie WSA wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż właściwe rozpoznanie treści norm prawa materialnego i dokładne, wszechstronne i wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego pod kątem dokonania ustalenia stanu faktycznego w celu jego subsumcji do prawidłowo rozpoznanych norm prawa mogłoby doprowadzić do rozstrzygnięcia zgoła odmiennego. Sąd I instancji wskazał ponadto, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Finansów powinien uwzględnić treść art. 7a i 7b k.p.a. WSA podniósł również, że nie zostało wyjaśnione, w jaki sposób dane dotyczące liczby wychowanków Młodzieżowego Ośrodka [...]3 i Młodzieżowego Ośrodka [...]2 korzystających z zakwaterowania, zostały bez wiedzy m. A. zmienione i na jakiej podstawie została naliczona subwencja od innych danych, niż to podało M. A. W ocenie Sądu I instancji nie jest wystarczające zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie, iż Minister Rozwoju i Finansów nie znajduje podstaw do zakwestionowania opinii MEN w tym zakresie, gdyż takie podejście ewidentnie kłóci się z zasadami określonymi przepisami art. 7, art. 7a i art. 7b k.p.a. Ponadto zdaniem Sądu I instancji, jeśli M. A. w sposób prawidłowy wskazało odpowiednią liczbę wychowanków w SIO, a system ten z powodu błędu - nieleżącego po stronie M. A. - te dane zmienił, obciążanie M. A. tą okolicznością i wynikłym stąd skutkiem w postaci nieprawidłowego zapisania danych jest rażącym naruszeniem zasady określonej w art. 8 k.p.a. W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że Minister Finansów winien ponownie przeprowadzić postępowanie co do dwóch powyższych kwestii, a następnie dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, która będzie spełniać wymogi określone przepisami art. 7, art. 7a i art. 7b, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że prowadząc postępowanie Minister Finansów powinien wyjaśnić rodzaj wątpliwości Ministra Edukacji Narodowej dotyczących zakwalifikowania wychowanków skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych z uwagi na ich przybycie do ośrodka oraz dokonać, w oparciu o przepisy art. 7, art. 7a i art. 8 k.p.a., ponownie analizy zasadności nałożenia na M. A. obowiązku zwrotu subwencji naliczonej wskutek błędu w zapisach systemu informacji oświatowej odnośnie do młodzieżowych ośrodków socjoterapii.
Nie znalazły natomiast uznania Sądu I instancji pozostałe zarzuty skargi, w szczególności odnoszące się do kwestii braku aktualnych na dzień 30 września 2011r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego lub innych dokumentów, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty (np. orzeczenia zostały wydane po dacie lub dotyczyły wcześniejszego etapu edukacji), wykazanie uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi w niewłaściwych tabelach systemu informacji oświatowej - nieadekwatnych do treści posiadanych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, np. wykazywanie jako uczniów z niepełnosprawnością sprzężoną uczniów, którzy posiadali orzeczenia wskazujące tylko jedną niepełnosprawność, wykazanie jako uczniów danej szkoły w dniu 30 września 2011r. osób, które w tym dniu nie były już jej uczniami, czy też wykazanie jako uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi osób, które przed dniem sprawozdawczym przekroczyły ustawowo określony wiek uprawniający do objęcia kształceniem specjalnym.
W skardze kasacyjnej Minister Finansów zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi Miasta A., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. Naruszenie prawa materialnego, tj.:
1) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010r. Nr 80, poz. 526, z późn. zm., dalej:" ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego"), w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 20 grudnia 2011r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz.U. Nr 288, poz. 1693, z późn. zm., dalej: "rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012), oraz ust. 2 pkt 5 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odejściu przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy od jej istoty, wynikającej z ww. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie uzyskanej przez Miasto A. kwoty - w części powiatowej - części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, w świetle przepisów ww. załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012, a skupienie się na niewpisującym się w zakres merytoryczny tej sprawy aspekcie, tj. definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, podczas gdy, zgodnie z zawartym w ust. 2 pkt 5 ww. załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012, opisem wagi P34 do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej należało przyjąć dane o liczbie wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach;
2) art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 9 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w systemie informacji oświatowej jako wychowankowie młodzieżowych ośrodków wychowawczych powinni być wykazywani nieletni skierowani do tych ośrodków na równi z nieletnimi już w nich przebywającymi, a w konsekwencji, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012, przy wadze P34 dedykowanej wychowankom młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało uwzględniać także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. dnia 30 września 2011r., jeszcze do nich nie przybyli/zostali doprowadzeni, podczas gdy tacy nieletni nie powinni być uwzględnieni przy ww. wadze P34;
3) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 26 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz.U. Nr 178, poz. 1833, z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że otrzymanie przez młodzieżowy ośrodek wychowawczy skierowania nieletniego do tej placówki sprawia, że taki nieletni nabywa status wychowanka tego młodzieżowego ośrodka wychowawczego, ośrodek rezerwuje dla niego miejsce, na które nie może przyjąć innego nieletniego i w związku z tym powinien być uwzględniany przy naliczaniu należnej jednostce samorządu terytorialnego prowadzącej/dotującej ośrodek części oświatowej subwencji ogólnej, podczas gdy z opisu wagi P34 jednoznacznie wynika, że w kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych korzystających z zakwaterowania, a nie nieletnich skierowanych czy zarezerwowane dla nich miejsca;
4) rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 26 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii, poprzez uwzględnienie w podstawie materialnoprawnej wyroku przepisów: §1 i § 2, § 3 ust. 1, 3, 4 i 5 oraz § 4 ust. 3 i 4 tego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym do 26 stycznia 2011r., w sytuacji, gdy stan faktyczny analizowanej sprawy podlegał ocenie na dzień 30 września 2011r.;
5) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 oraz ust. 2 pkt 5 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że zastosowanie ww. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego może zależeć od okoliczności, które spowodowały, że otrzymana przez jednostkę samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej została naliczona w wysokości wyższej od należnej, jak np. w przedmiotowej sprawie, tj. problem techniczny, uniemożliwiający prawidłowe wykazanie w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2011r. danych o liczbie wychowanków młodzieżowych ośrodków socjoterapii korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach i w konsekwencji naliczenie uzyskanej przez Miasto A. - w części powiatowej - części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w zawyżonej wysokości, podczas gdy zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w sytuacji, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego - za lata poprzedzające rok budżetowy - część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, zastosowanie tego przepisu jest obligatoryjne - minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji;
6) art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 oraz ust. 2 pkt 5 załącznika do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odejściu przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy od jej istoty, wynikającej z ww. art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie uzyskanej przez Miasto A. kwoty - w części powiatowej - części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, w świetle przepisów ww. załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012, a skupienie się na niewpisującym się w zakres merytoryczny tej sprawy aspekcie - definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka socjoterapii, podczas gdy, zgodnie z zawartymi w ust. 2 pkt 5 ww. załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012, opisami wag P33 i P35 do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej należało odrębnie przyjąć dane o liczbie wychowanków młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach oraz dane o liczbie wychowanków tych ośrodków, którzy nie korzystają w nich z zakwaterowania.
II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z 13 października 2017r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję z 16 grudnia 2016r.,znak: [...], zobowiązującą Miasto A. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty - w części powiatowej - części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 12 547.168 zł, wynikające z nieuzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości stanowiska ww. organu orzekającego w zakresie braku podstaw prawnych do uwzględniania w kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 nieletnich skierowanych do młodzieżowych ośrodków wychowawczych, ale niezakwaterowanych w nich w dniu 30 września 2011r.;
2) art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez uchylenie decyzji Ministra Rozwoju i Finansów z 13 października 2017r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję z 16 grudnia 2016r.,znak: [...], zobowiązującą Miasto A. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty - w części powiatowej - części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 w wysokości 12 547.168 zł, wynikające z nieuzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości stanowiska ww. organu orzekającego w zakresie braku podstaw prawnych do odstąpienia od zobowiązania Miasta A. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty - w części powiatowej - części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, naliczonej z tytułu prowadzenia/dotowania młodzieżowych ośrodków socjoterapii w zawyżonej wysokości z powodu błędu technicznego w systemie informacji oświatowej, uniemożliwiającego prawidłowe wykazanie danych o wychowankach tych ośrodków korzystających w nich z zakwaterowania;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie naruszenia w przeprowadzonym przez organ administracji postępowaniu zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w ww. art. 7 k.p.a., motywowane wprawdzie naruszeniem przepisów prawa materialnego, przy jednoczesnym uznaniu, że stan faktyczny w przedmiotowej sprawie jest bezsporny;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a., poprzez uznanie naruszenia w przeprowadzonym przez organ administracji postępowaniu ww. art. 8 k.p.a. wskutek zobowiązania Miasta A. do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty - w części powiatowej - części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012 naliczonej z tytułu prowadzenia/dotowania młodzieżowych ośrodków socjoterapii w zawyżonej wysokości, z powodu błędu technicznego w systemie informacji oświatowej, uniemożliwiającego prawidłowe wykazanie danych o wychowankach tych ośrodków korzystających w nich z zakwaterowania;
5) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., polegające na braku uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie podstaw prawnych badanego zagadnienia z rozstrzygnięcia organu administracji, obejmującego zasady uwzględniania danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków wychowawczych w kalkulacji należnej jednostce samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej oraz ich wyjaśnienia w powiązaniu z całokształtem stanu faktycznego sprawy, a skupienie się na definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012, błędnie uznanej za istotny problem w przedmiotowej sprawie zwrotu przez Miasto A. nienależnie uzyskanej kwoty - w części powiatowej - części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2012, w zakresie uwzględniania w kalkulacji tej subwencji danych o wychowankach młodzieżowych ośrodków wychowawczych;
6) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935), poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania organu administracji, nieodpowiadającego stanowi faktycznemu i prawnemu rozpatrywanej sprawy, tj. wskazanie uwzględnienia przez Ministra Finansów przy ponownym rozpoznaniu sprawy, norm wynikających z art. 7a i art. 7b k.p.a., które weszły w życie z dniem 1 czerwca 2017r, i stosownie do art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw - nie mają zastosowania w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Miasto A. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.
Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej złożonej w tej sprawie należy zauważyć, że problem prawny objęty tymi zarzutami był już przedmiotem rozważań m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2022r. (sygn. akt I GSK 3034/18). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zasadnicze motywy uzasadnienia wskazanego orzeczenia, gdyż są one trafne również w okolicznościach tej sprawy.
Zarzuty kasacyjne sprowadzają się do dwu zagadnień, a mianowicie wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz wadliwej wykładni i zastosowania pojęcia wychowanka zakwaterowanego w ośrodku.
Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a., co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności. Z zarzutem tym w funkcjonalnym związku pozostają zarzuty kasacyjne naruszenia tego przepisu w zw. z art. 16 ustawy zmieniającej k.p.a. oraz art. 7a i art. 7b k.p.a. co z kolei uzasadnia łączne ich rozpoznanie.
Istota tych zarzutów sprowadza się do bezpodstawnego oparcia przez WSA rozstrzygnięcia sprawy na pojęciu wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, które to pojęcie nie ma zdaniem skarżącego Ministra znaczenia w sprawie. Istota sprawy sprowadza się, bowiem do wychowanka zakwaterowanego w tego rodzaju ośrodku. W tej okoliczności skarżący kasacyjnie Minister upatruje wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku i wyjaśnienia jego podstawy prawnej. Minister za wadliwe również uznaje oparcie zaleceń dla ponownego rozpoznawania sprawy na art. 7a i art. 7b k.p.a., które nie obowiązywały w dacie wydania wyroku. Z powyższego wynika, że skarga kasacyjna nie tyle kwestionuje brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co raczej dokonaną przez WSA w tym wyroku ocenę okoliczności prawnych i faktycznych sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że WSA w sposób wadliwy zidentyfikował istotę sporu w sprawie, bowiem analizę sprawy ograniczył do pojęcia wychowanka, podczas gdy źródłem sporu było pojęcie wychowanka zakwaterowanego w ośrodku, a wynikające z odmiennego stanowiska, co do tego, czy w pojęciu tym mieści się wychowanek skierowany do tego ośrodka, czy też jest nim dopiero wychowanek skierowany i zakwaterowany w tym ośrodku. Także zarzuty w zakresie sformułowanych zaleceń pod adresem organu sprowadzają się w istocie do kwestionowania ich prawidłowości. Nie można jednakże utożsamiać wadliwej oceny sprawy przez WSA z brakiem uzasadnienia wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa bowiem, że wadliwość uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy nie pozwala ono jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, tj. gdy nie pozwala ona na jednoznaczną rekonstrukcję podstaw rozstrzygnięcia, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (zob. wyrok NSA z 11 maja 2018r., I FSK 1205/16, LEX nr 2502374, wyrok NSA z 10 maja 2018r., I GSK 1205/2018, LEX nr 2501041, wyrok NSA z 12 kwietnia 2018r., II OSK 1390/16, LEX nr 2504668, wyrok NSA z 6 kwietnia 2018r., II OSK 1400/17, LEX nr 2478167).
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy też do kwestionowania dokonanej przez Sąd I instancji oceny prawnej i faktycznej sprawy. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w tej sprawie, pomimo wadliwego zidentyfikowania przez WSA istoty sporu w sprawie. Wobec tego nie można uwzględnić skargi kasacyjnej w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wyjaśnienie podstawy prawnej, a źródłem sporu jest odmienna ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonana przez WSA i skarżącego kasacyjnie Ministra. W konsekwencji możliwa była kontrola instancyjna tegoż wyroku. Okoliczności tej nie podważa błędna ocena podstawy prawnej wyroku przez WSA, co stanowi przedmiot dalszych rozważań.
Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie podziału oświatowej subwencji oraz ust. 2 pkt 5 załącznika do tego rozporządzenia, art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. w zw. z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia w sprawie podziału oświatowej subwencji oraz pozostający z nimi w związku funkcjonalnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. są zasadne.
Istota tych zarzutów kasacyjnych sprowadza się do stanowiska WSA, który kontrolując zaskarżoną decyzję Ministra uznał, że nie jest ona zgodna z prawem w zakresie, w jakim wadliwie organ zinterpretował pojęcie wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla celów wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na 2012r. WSA stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma definicja wychowanka, przez którego WSA rozumie osobę skierowaną do ośrodka, choć jeszcze w nim nie zakwaterowaną. Zdaniem Sądu I instancji z chwilą skierowania nieletniego do ośrodka miejsce w tym ośrodku jest zajęte, choć nie jest ono powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku. Z tą chwilą ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązywania się ze swoich obowiązków wobec tego nieletniego. O uznaniu nieletniego za wychowanka decyduje zatem moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tego nieletniego zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko WSA jest błędne. Prawidłowo bowiem podnosi skarżący kasacyjnie Minister, że zgodnie z opisami wagi P34, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wyłącznie wychowanków ośrodków wychowawczych, korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, nie zaś jedynie skierowanych do danego ośrodka. W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z opisem wagi P34 zawartym w załączniku do rozporządzenia w sprawie podziału części oświatowej subwencji zatytułowanym Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012 waga P34 = 11,000 jest przewidziana dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P34 wyklucza się z wagami P29 i P30) - N34. Z tego opisu wynika, że przy przypisywaniu tej wagi istotne jest to, czy wychowanek korzysta z zakwaterowania w ośrodku. Inaczej rzecz ujmując waga P34 może być zastosowana tylko do tych wychowanków, którzy zostali skierowani a następnie przyjęci do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, a w konsekwencji w nim zakwaterowani. Nie wymaga przy tym szerszego wywodu, że pojęcie "korzystają z zakwaterowania" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o tymczasowe, tj. obejmujące okres pobytu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, korzystanie z pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w tym ośrodku (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017r., sygn. akt II GSK 1309/15, LEX nr 2258565). Korzystanie z zakwaterowania oznacza faktyczne zamieszkiwanie w ośrodku. Opis tych wag jest jasny w literalnym brzmieniu i nie powinien budzić wątpliwości co do zakresu podmiotowego tychże wag. W odróżnieniu od wagi P34 opisy innych wag posługują się wyłącznie pojęciami takim jak np. wychowanek internatów i burs (waga P29) czy wychowanków młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy nie korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P35). Już tylko zestawienie terminów użytych w tych wagach wskazuje, iż prawodawca wyraźnie odróżnia dla potrzeb określenia kwoty części ogólnej subwencji oświatowej wychowanków zakwaterowanych w ośrodku i nie zakwaterowanych w ośrodku i z faktycznym zakwaterowaniem wiąże wyższą wagę. Jest to oczywisty zabieg jeśli uwzględni się, że koszty ponoszone przez ośrodek wychowawczy czy opiekuńczy są wyższe w sytuacji gdy wychowanek jest zakwaterowany w tym ośrodku. Koszty te generuje konieczność zapewnienia takiemu wychowankowi warunków mieszkaniowych, wyżywienia, jak i całodobowej opieki wychowawcy. Te zapewne względy wpłynęły na zróżnicowanie wag w stosunku do innych wag w przypadku wychowanków zakwaterowanych w ośrodku. Algorytm podziału subwencji oświatowej pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego i zastosowane w nim wagi przeliczeniowe służą bowiem wyłącznie do zróżnicowania wysokości subwencji ze względu na różnorodność zadań realizowanych bądź dotowanych przez samorządy. Istota algorytmu nie polega natomiast na dzieleniu środków na poszczególne szkoły, placówki czy grupy wydatków, a część ogólnej subwencji oświatowej nie służy pokryciu kosztów pozostawania ośrodka w "gotowości", w "oczekiwaniu" na przyjęcie wychowanka skierowanego do tego ośrodka. Z analizowaną regulacją prawną, w szczególności opisem spornych wag, spójny jest art. 16 pkt 4 ustawy z 15 kwietnia 2011r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. z 2017r., poz. 2159 ze zm.), w myśl którego dane dziedzinowe w związku z objęciem ucznia opieką m.in. w młodzieżowym ośrodku wychowawczym obejmują datę rozpoczęcia i datę zakończenia pobytu w ośrodku. Prezentowanemu stanowisku w żaden sposób nie przeczy przywołana przez WSA regulacja prawna rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, jak i ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Z przepisu § 6 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia wynika bowiem, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zapewnia nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu w ośrodku pokrycie kosztów wyżywienia oraz zaopatrzenia nieletniego wychowanka w odzież, obuwie, środki czystości i środki higieny osobistej oraz leki, okulary, podręczniki i pomoce szkolne, a także kieszonkowe. Użyte w tym przepisie zwroty "nieletniemu umieszczonemu w ośrodku" czy "nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu" wskazują na nieletniego umieszczonego w ośrodku. To nieletniemu przebywającemu w ośrodku w sensie zakwaterowania zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Z powyższego wynika zatem, że realizacja wskazanych w tym przepisie zadań wobec nieletniego następuje z momentem jego umieszczenia w ośrodku, czyli jego zakwaterowania, nie zaś w dacie jego skierowania do ośrodka. Oznacza to, że celem subwencji ogólnej w części oświatowej jest dofinansowanie wychowanków przebywających w ośrodku, dofinansowanie zadań w zakresie ich nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunków bezpiecznego pobytu w ośrodku. Zatem nie tylko wykładnia literalna rozporządzenia dotyczącego naliczania subwencji w zakresie odnoszącym się do zdefiniowania wagi P34, ale też wykładnia systemowa uwzględniająca przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, a także wywiedziony z nich rezultat wykładni celowościowej, przekonuje do zakwestionowania prawidłowości stanowiska zajętego w tym zakresie przez WSA.
Wobec tego rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie Ministrowi, że część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego jest ustalana na podstawie danych co do liczby uczniów/wychowanków wynikających z systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego, z uwzględnieniem korekty części oświatowej, nie zaś jak przyjmuje WSA na podstawie wysokości wydatków ponoszonych przez ośrodki wychowawcze i opiekuńcze. Nie jest zatem prawidłowe stwierdzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że "konieczność zarezerwowania i utrzymania w pełnej gotowości miejsca oznacza ponoszenie przez ośrodek kosztów utrzymania zarezerwowanego miejsca", które w intencji WSA winny być sfinansowane z subwencji.
Skoro z niepodważonych w tej sprawie ustaleń faktycznych wynika, że sporni w sprawie wychowankowie ujęciu w danych zamieszczonych w systemie informacji oświatowej, 30 września 2011r. nie byli zakwaterowani w ośrodkach, do których zostali skierowani, lub pomimo wcześniejszego w nich zakwaterowania nie powrócili do tych ośrodków, to oczywistym jest, że Miasto nie powinno wykazać ich w systemie przy wadze P34. Wykazanie ich przy tej wadze oznacza bowiem, że Miasto poprzez podanie nieprawidłowych danych uzyskało zawyżoną część ogólnej subwencji oświatowej na 2012r. Z tego względu zasadnym było skorygowanie przez Ministra wysokości tej części subwencji oświatowej, co nieprawidłowo zakwestionował WSA. Konsekwencją wadliwej wykładni pojęcia wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla potrzeb zastosowania wagi P34 jest wadliwe zastosowanie wskazanych w analizowanych zarzutach kasacyjnych przepisów prawa materialnego.
Dodać należy, że takie stanowisko jak przedstawione w rozpoznawanej sprawie było prezentowane wielokrotnie, i to w sposób jednolity, w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z: 14 listopada 2018r., sygn. akt I GSK 2958/18; 15 listopada 2015r., sygn. akt I GSK 2481/18; 16 listopada 2018r., sygn. akt I GSK 2957/18 i sygn. akt I GSK 2321/18).
Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy w części uchylonej zaskarżonym wyrokiem jest dostatecznie wyjaśniona, uwzględnił skargę kasacyjną Ministra i rozpoznał skargę Miasta. Skargę tę oddalił, gdyż okazała się ona niezasadna z uwagi na wadliwość prezentowanej przez Miasto wykładni pojęcia wychowanka skierowanego do ośrodka opiekuńczego lub wychowawczego, rzutującej również na wadliwe zastosowanie prawa materialnego przez to Miasto.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną Ministra i oddalił skargę Miasta A.
O kosztach postępowania kasacyjnego zasądzonych na rzecz organu obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, NSA orzekł, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i pkt 1 lit. b) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 265).