I GSK 352/21

I GSK 352/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-08
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Dudra /przewodniczący/
Henryk Wach /sprawozdawca/
Piotr Piszczek
Symbol z opisem
6559
Sygn. powiązane
III SA/Lu 344/20 - Wyrok WSA w Lublinie z 2020-12-03
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 3 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 344/20 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oraz zobowiązanie do jej zwrotu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy P. na rzecz Zarządu Województwa Lubelskiego 4050 (słownie: cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 3 grudnia 2020 r., III SA/Lu 344/20 oddalił skargę G. P. na decyzję Zarządu Województwa Lubelskiego z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków wynikających z umowy o dofinansowanie realizacji projektu.
G. P. (dalej: "skarżąca") wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i orzeczenia co do istoty sprawy. Ewentualnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie. W każdym z przypadków skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), poprzez nie uchylenie decyzji na tej podstawie i błędne przyjęcie, że:
- Organ właściwie zastosował przepis art. 144 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1843 z późn. zm.) uchylonej 1 stycznia 2021 r., dalej zwaną "p.z.p." uznając, że dokonanie w drodze Aneksu Nr 1 z 31 lipca 2018 r. zmiany umowy Nr 74/2018 z 9 lipca 2018 r., zawartej z wyłonionym przez Skarżącą Wykonawcą dokonane zostało z naruszeniem pkt 1 w ust. 1 tego artykułu, a więc było zmianą istotną w rozumieniu tego przepisu, a w konsekwencji podtrzymanie za Organem kwalifikacji, że naruszenie to stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego, skutkującą zobowiązaniem Skarżącej do zwrotu kwoty 91.804,40 złotych wraz z odsetkami naliczanymi jak dla zaległości podatkowych,
- Organ właściwie postąpił poprzez niezastosowanie przepisu art. 144 ust. 1 pkt 3 Prawa zamówień publicznych przy dokonywaniu oceny zgodności z prawem zmiany - w drodze Aneksu Nr 1 z 31 lipca 2018 r. - umowy Nr 74/2018 z 9 lipca 2018 r., dokonanej przez Skarżącą,
b) przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji przepisu art. 144 ust. 1 pkt 3 p.p.z., który winien być w przedmiotowej sprawie zastosowany bowiem w ustalonym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
2) naruszenie przepisów postępowania:
a) art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu faktycznym podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, poprzez niewskazanie przyczyn (brak oceny) nieuwzględnienia przy dokonywaniu oceny dopuszczalności zmiany przez Skarżącą umowy przesłanek z art. 144 ust. 1 pkt 3 p.z.p., co było konkretnie i obszernie podnoszone przez Skarżącą w skardze,
b) nie rozpoznanie istoty sprawy poprzez przyjęcie, że zmiana w drodze Aneksu Nr 1 z 31 lipca 2018 r. umowy Nr 74 / 2018 z 9 lipca 2018 r., stanowiła naruszenie art. 144 ust. 1 p.z.p., w sytuacji dokonania przez Sąd oceny dopuszczalności tej zmiany wyłącznie w oparciu o pkt 1 tego przepisu, z pominięciem innych przesłanek dopuszczających zmianę umowy określonych w ust. 1, a w szczególności przez zaniechanie oceny określonej w pkt 3 przepisu, na co wskazywała Skarżąca.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Zarząd Województwa Lubelskiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia. Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przyjął ustalenia faktyczne dokonane przez Zarząd Województwa Lubelskiego.
29 grudnia 2016 r. pomiędzy Zarządem Województwa Lubelskiego, pełniącym rolę Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Lubelskiego na lata 2014-2020, a G. P. zawarto umowę o dofinansowanie projektu pn. "Instalacje solarne na terenie G. P. część I". Umowa ta była następnie czterokrotnie aneksowana. Następstwem dokonanych zmian, wysokość udzielonego dofinansowania zmniejszyła się do 2.006.107,28 złotych, a całkowita wartość projektu wynosiła 2.832.786,02 złotych. Zakończenie rzeczowe realizacji projektu ustalono na 31 maja 2019 r., a zakończenie finansowe realizacji projektu miało nastąpić najpóźniej 30 czerwca 2019 r. Aneksem nr 4 do umowy o dofinansowanie dokonano zmiany przewidzianego w projekcie montażu 500 kolektorów słonecznych na montaż 261 kolektorów słonecznych. W okresie 18 luty 2019 r. - 24 maj 2019 r. instytucja zarządzająca przeprowadziła kontrolę w trakcie realizacji projektu, dotyczącą postępowania o udzielenie zamówienia publicznego pn. "Dostawa i montaż instalacji kolektorów słonecznych na terenie G. P. – część 1". Stwierdzono nieprawidłowości w wykonaniu umowy z 9 lipca 2018 r. zawartej przez G. P. z wykonawcą zamówienia F. G. Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W., wyłonionym w przetargu przeprowadzonym w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych. Wykonawca podjął się montażu 500 sztuk kolektorów słonecznych w trzech etapach. Zakres umowy został zmieniony aneksem z 1 lipca 2018 r., zmniejszono ilość instalacji kolektorów solarnych do 261 sztuk oraz przedłożono termin wykonania zamówienia z 31 października 2018 r. do 31 maja 2019 r. w sytuacji, kiedy w ogłoszeniu o zamówieniu lub Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia możliwości takich zmian nie przewidziano. Instytucja Zarządzająca pismem z 13 czerwca 2019 r. ustaliła i wymierzyła beneficjentowi korektę finansową i wezwała do zwrotu 91. 804,40 złotych wraz z odsetkami, a następnie wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.
W ramach tej podstawy kasacyjnej kasator zarzucił wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowo administracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Podstawą prawną decyzji jest przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego powołany w decyzji jako podstawa prawna decyzji oraz wyjaśniona w uzasadnieniu prawnym decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Takim przepisem prawa jest ten, który kształtuje sytuację prawną podmiotu przez pozbawienie uprawnienia i nałożenie określonego obowiązku, będącego sankcją za jego nieprzestrzeganie. Stawianie Sądowi I instancji zarzutu dotyczącego obu form naruszenia prawa materialnego jest zasadne w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Wszelka argumentacja podniesiona przez kasatora w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. w pkt 1) a) i b) petitum skargi kasacyjnej kasator zarzucił wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., które są przepisami postępowania. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Kasator w powiazaniu ze wskazanymi przepisami p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów: "art. 144 ust. 1" oraz "art. 144 ust. 1 pkt 3)" ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych.
Według art. 144 ust. 1 tej ustawy, zakazuje się zmian postanowień zawartej umowy lub umowy ramowej w stosunku do treści oferty, na podstawie której dokonano wyboru wykonawcy, chyba że zachodzi co najmniej jedna z następujących okoliczności (...). Okoliczności te zostały wskazane przez ustawodawcę w sześciu punktach ustępu pierwszego artykułu 144, przy czym pkt 3) zawiera dwie jednostki redakcyjne: lit. a) oraz lit. b). Przepisy te nie są przepisami prawa materialnego, o jakim mowa w art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ mają zastosowanie jedynie na etapie ustalania stanu faktycznego sprawy i nie są podstawą prawną decyzji ostatecznej Zarządu Województwa Lubelskiego z 17 marca 2020 r.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ kasator nie podważył skutecznie zasadniczego elementu stanu faktycznego tj. ustalenia, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane z naruszeniem procedur (określonych w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu).
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 206 ust. 1 i 2 ufp, szczegółowe warunki dofinansowania projektu - określa umowa o dofinansowanie projektu. Umowa powinna określać w szczególności: opis projektu lub zadania, w tym cel, na jaki przyznano środki, i termin jego realizacji; harmonogram dokonywania wydatków, obejmujący okres co najmniej jednego kwartału; wysokość przyznanych środków; zobowiązanie do poddania się kontroli i tryb kontroli realizacji projektu lub zadania; zobowiązanie do stosowania wytycznych; formy zabezpieczeń należytego wykonania zobowiązań wynikających z umowy; warunki rozwiązania umowy ze względu na nieprawidłowości występujące w trakcie realizacji projektu; warunki i terminy zwrotu środków, w tym środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny. Z tej regulacji prawnej wynika, że dofinansowania projektu lub zadania jest ścisłe powiązane z terminem jego realizacji, harmonogramem wydatków oraz sposobem końcowego rozliczenia. Istotne znaczenie ma tutaj zobowiązanie do poddania się kontroli i tryb kontroli realizacji projektu lub zadania. Zapisy umowy w tym przedmiocie są elementem realizacji projektu - przedsięwzięcia realizowanego w ramach programu operacyjnego na podstawie umowy o dofinansowanie, zawieranej między beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją pośredniczącą lub instytucją wdrażającą. Beneficjent, jako strona stosunku prawnofinansowego ponosi odpowiedzialność prawną za prawidłowość wykorzystania dofinansowania. Przy rozliczaniu otrzymanego dofinansowania na beneficjencie ciąży obowiązek wykazania posiadaną dokumentacją, że środki zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem; wykorzystane bez naruszenia procedur obowiązującymi przy ich wykorzystaniu; pobrane należnie i nie w nadmiernej wysokości.
Podstawą prawną decyzji ostatecznej jest art. 207 ust. 1 pkt 2) ufp: W przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zgodnie z art. 184 ust. 1 ufp, wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Procedura obowiązująca przy wykorzystaniu środków unijnych określona jest również w umowie z 29 grudnia 2016 r. o dofinansowanie projektu określającej szczegółowe warunki dofinansowania, które zostały naruszone.
Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1) lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 i § 14 ust. 1 pkt 2) lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).