I GSK 3515/18

II SA/Łd 1057/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-01-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Michał Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2556
art. 3 pkt 46, art. 112a pkt 1, pkt 2, art. 113 ust. 1, ust. 2 pkt 1, art. 114 ust. 1, ust. 2, art. 115, art. 115a ust. 1, ust. 3
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 9 ust. 1, ust. 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 15, art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 64d par. 1, art. 64e, art. 151a par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1964
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2024 r. sprawy ze sprzeciwu W. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 17 listopada 2023 r. znak: SKO.4161.23.23 w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz strony skarżącej W. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 17 listopada 2023 r., znak: SKO.4161.23.23 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu po rozpatrzeniu odwołania [...] z siedzibą w R. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." uchyliło decyzję Starosty Pajęczańskiego z 29 września 2023 r. nr 44/2023, znak: OŚ.6241.1.2023.EP wydaną na podstawie art. 112 i art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2556 z zm.), powoływanej dalej jako: "p.o.ś.", Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jedn. Dz.U z 2014 r. poz. 112) oraz art. 104 k.p.a. określającą dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska z terenu działalności [...] z siedzibą w R. przy ul. [...] , wyrażony równoważnym poziomem dźwięku A w decybelach (dB) do wartości: - 50 dB dla godzin od 06:00 do 22:00 (pora dnia); - 40 dB dla godzin od (22:00 do 06:00 (pora nocy) dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz nakładającą na właściciela ww. obiektu obowiązek zastosowania rozwiązań technicznych zmniejszających emisję hałasu do ww. wartości w terminie do 31 maja 2024 r.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 9 maja 2023 r. mieszkańcy złożyli skargę dotyczącą uciążliwości akustycznej związanej z pracą [...] z siedzibą w R.. Pismem z 4 lipca 2023 r. Starosta Pajęczański powiadomił o zamiarze wszczęcia kontroli w zakresie ochrony środowiska przed hałasem z uwzględnieniem pomiarów hałasu. W wyniku przeprowadzonej kontroli od 13 lipca do 31 sierpnia 2023 r. ustalono, że źródłem hałasu są urządzenia i pojazdy pracujące na terenie zakładu, maszyny technologiczne oraz instalacja do przetwarzania wydobytego surowca. Są to: koparki, kruszarki, wozidła, spycharki, przesiewacze, płuczka, redler oraz dwa budynki przemiałowni, w których znajdują się instalacje do rozdrabniania kamienia wapiennego. 24 sierpnia 2023 r. wykonano pomiary w wytypowanych punktach obserwacji podczas pracy instalacji w porze dziennej i w porze nocnej zgodnie z wymaganiami, zaleceniami i wytycznymi zastosowanej metodyki referencyjnej, dotyczącymi doboru techniki, sposobu, miejsca i czasu ich przeprowadzenia. Pomiar przeprowadzony został przez Z. S.C. [...] z siedzibą w C., którego wynikiem jest sprawozdanie z badań nr: [...] . Do pomiarów hałasu przenikającego do środowiska użyto: miernika poziomu dźwięku typu SVAN 945A nr fabr. [...] posiadającego Świadectwo Wzorcowania, sprawdzonego kalibratorem akustycznym typu SV 36 nr fabr. [...] i posiadającego Świadectwo Wzorcowania. Teren, na którym były prowadzone pomiary nie jest objęty Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy D., podlega on pod Studium Uwarunkowań i Kierunków zagospodarowania Przestrzennego Miasta i gminy D. i jest oznaczony jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Pomiary wykazały przekroczenia dopuszczalnego równoważnego poziomu dźwięku A zarówno dla pory dnia jak i dla pory nocy w zależności od punktu pomiarowego od 2,6 dB w porze dnia do 4,6 dB w porze nocy.
Pismem z 5 września 2023 r. Starosta Pajęczański powiadomił o wszczęciu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie przed wydaniem decyzji. Pismem z 8 września 2023 r. [...] Sp. z o.o. poinformowała, że w czasie trwania kontroli oraz pomiarów hałasu trwała realizacja projektu pt. "Znacząca poprawa warunków BHP poprzez inwestycje w systemy do wytłumiania hałasu oraz podesty do pracy na wysokości". W związku z powyższym zobowiązała się do wykonania pomiarów akustycznych i przedstawienia protokołu z przeprowadzonych badań do 20 września 2023 r. celem potwierdzenia efektu wyciszenia instalacji. 14 września 2023 r. wpłynęło oświadczenie skarżących mieszkańców wsi R. informujące, że nie wyrazili zgody na wykonanie pomiarów hałasu przez firmę na zlecenie [...] Sp. z o.o. [...] września 2023 r. gdyż nie pracowały wówczas urządzenia, które powodują jego emisję. 19 września 2023 r. [...] Sp. z o.o. przedłożyła sprawozdanie z badania hałasu wykonane [...] września 2023 r., które nie wykazało przekroczenia dopuszczalnego równoważnego poziomu dźwięku A zarówno dla pory dnia jak i dla pory nocy .
Przywołaną na wstępie decyzją Starosta Pajęczański określił dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska z terenu działalności [...] z siedzibą w R. przy ul. [...] , wyrażony równoważnym poziomem dźwięku A w decybelach (dB) do wartości: - 50 dB dla godzin od 06:00 do 22:00 (pora dnia); - 40 dB dla godzin od (22:00 do 06:00 (pora nocy) dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz nakładającą na właściciela ww. obiektu obowiązek zastosowania rozwiązań technicznych zmniejszających emisję hałasu do ww. wartości w terminie do 31 maja 2024 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ powołał się na przedstawione w sprawozdaniu z badań nr [...] wyniki pomiarów, które wykazały przekroczenia (na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) dopuszczalnego poziomu dźwięku A zarówno dla pory dnia jak i pory nocy w zależności od punktu pomiarowego od 2,6 dB w porze dnia do 4,6 dB w porze nocy, co stosownie do art. 115a ust. 1 p.o.ś. stanowi podstawę do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła [...] z siedzibą w R., zarzucając naruszenie: art. 7 i art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów zebranych w sprawie, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dodatkowych pomiarów hałasu przenikającego do środowiska w wyniku działalności Zakładu Spółki i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia; art. 8 § 1, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł rozstrzygnięcie oraz niewyjaśnienie dlaczego nie uwzględnił przy pisma z 8 września 2023 r. informującego o realizacji inwestycji wytłumiania hałasu emitowanego z zakładu Spółki oraz sprawozdania z pomiarów hałasu z [...] września 2023 r.; art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 115a ust. 1 i ust. 3 p.o.ś. poprzez niewskazanie w sentencji decyzji konkretnych nieruchomości stanowiących tereny ochrony akustycznej przed hałasem emitowanym w związku z działaniem; art. 115 p.o.ś. poprzez błędną wykładnię i utożsamienie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu na którym były wykonywanie pomiary hałasu z 24 sierpnia 2023 r. z zagospodarowaniem tego terenu w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy D., a w konsekwencji nieustalenie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenów obszaru oddziaływania akustycznego zakładu Spółki; art. 115a ust. 1 p.o.ś. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że jednokrotne przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku w wyniku działalności zakładu stanowi przesłankę wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, niezależnie od tego, czy stan przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu istniał w dacie wydania rozstrzygnięcia w sprawie oraz art. 115a ust. 1 p.o.ś. poprzez wydanie decyzji pomimo braku jednoznacznego ustalenia, czy dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska w związku z działaniem Zakładu Spółki został przekroczony.
Spółka wniosła o zlecenie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego organowi I instancji, poprzez przeprowadzenie ponownych pomiarów hałasu przenikającego do środowiska w wyniku działalności zakładu Spółki, przeprowadzenie dowodu z nagrań z monitoringu dokumentujących pracę urządzeń w zakładzie Spółki [...] września 2023 r. na okoliczność, że w czasie wykonania pomiarów hałasu z 13 wrześni a 2023 r. działały wszystkie urządzenia zakładu Spółki emitujące hałas do środowiska, przeprowadzenie dowodu z oględzin terenu, stanowiącego obszar oddziaływania akustycznego zakładu Spółki na okoliczności faktycznego zagospodarowania tych nieruchomości, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu po rozpoznaniu powyższego odwołania uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
Kolegium po przywołaniu treści art. 112, art. 113 ust. 1-ust. 3, art. 114, art. 115, art. 115a ust. 1 p.o.ś. wskazało, że Minister Środowiska rozporządzeniem z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałas u (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 112), powoływanym dalej jako: "rozporządzenie MŚ", określił m.in. zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu LDWN, LN, LAeq D i LAeq N dla określonych rodzajów terenów i różnicuje dopuszczalne poziomy hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz terenów zabudowy zagrodowej przyjmując dla tych terenów, w przypadku obiektów i działalność będąca źródłem hałasu innych niż drogi i linie kolejowe, że poziom hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi LAeq D - 50 dB i LAeq N - 40 dB, zaś dla terenów zabudowy zagrodowej wynosi LAeq D — 55 dB i LAeq N — 45 dB. Z punktu widzenia ochrony przed hałasem istotne znaczenie ma zatem zaliczenie terenu do określonej kategorii, gdyż z woli prawodawcy poziom tej ochrony jest zróżnicowany. Poziom hałasu wynoszący 52 dB dla pory dnia będzie przekraczał dopuszczalny poziom dla terenów zabudowy jednorodzinnej będzie natomiast poniżej dopuszczalnego poziom dla terenów zabudowy zagrodowej. Z tego względu w przypadku podejrzenia przekroczenia obowiązujących dopuszczalnych poziomów hałasu niezwykle istotne jest określenie przynależności terenów, co do których zachodzi takie podejrzenie, do właściwej kategorii, zgodnie z terminologią wyznaczoną przepisami rozporządzenia MŚ. Zasadą jest, że określenie terenów podlegających ochronie przed hałasem następuje w miejscowym planie za- gospodarowania przestrzennego. W przypadku kiedy dla danego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów. Na gruncie art. 115 p.o.ś. brak jest podstaw do uwzględniania przy dokonywaniu takiej oceny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy o zaliczeniu terenu do określonej kategorii decyduje wyłącznie faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie tego i sąsiednich terenów, a nie postanowienia studium. Kolegium stwierdziło, że ani z akt sprawy ani z decyzji kończącej postepowanie nie wynika aby taka ocena w ogóle była przez dokonana. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że teren, na którym były prowadzone pomiary podlega Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy D. i jest oznaczony jako tereny zabudowy mieszkaniowej. Stwierdzenie to nie jest jednak miarodajne na podstawie art. 115 p.o.ś. Na podstawie materiału dowodowego sprawy nie da się bowiem określić do jakiego rodzaju terenu należy zaliczyć teren, na którym dokonywane były pomiary, które następnie stanowią podstawę wydania kwestionowanej decyzji.
Następnie Kolegium stwierdziło, że podstawą decyzji określającej poziomy dopuszczalnego hałasu są pomiary własne bądź pomiary dokonywane przez podmiot zobowiązany do ich prowadzenia. Norma zawarta w art. 115a ust. 1 p.o.ś. obliguje organ do wydania decyzji w każdej sytuacji stwierdzenia ponadnormatywnej emisji. Przepis ten nie wskazuje na jakiekolwiek przesłanki umożliwiające odstąpienie od jego zastosowania. Przepis nie daje możliwości do orzekania w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu na podstawie dowolnie wybranych pomiarów hałasu, korzystnych dla podmiotu emitującego hałas do środowiska. Tym samym nawet gdyby okazało się, że kolejne pomiary nie wykazałyby przekroczenia norm, nie oznaczałoby to, że należy nie brać w ogóle pod uwagę wcześniejszego pomiaru, który takie przekroczenie wykazał. Ponadto wystarczy jednorazowe przekroczenie tych poziomów, by mogła być wydana decyzja zgodnie z tym przepisem w celu zabezpieczenia praw osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność tego podmiotu. Kolegium nie zgodziło się ze stanowiskiem Spółki, że wyniki pomiarów dokonanych 24 sierpnia 2023 r. uległy zdezaktualizowaniu w związku z dokonaniem pomiarów dokonanych [...] września 2023 r., a także, że organ powinien wyjaśnić dlaczego nie dał wiary pomiarom przedstawionym przez Spółkę. Samo przeprowadzenie przez Spółkę pomiarów, nawet jeżeli ich wyniki nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu, nie mogło skutkować bezprzedmiotowością postępowania w sytuacji, gdy wcześniej na zlecenie organu przeprowadzono pomiary, które wykazały przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu. Skoro organ dysponował pomiarami, z których wynikało, że poza zakładem Spółki w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, to miał obowiązek wydania decyzji na podstawie art. 115a ust. 1 p.o.ś .
Kolegium zaznaczyło jednocześnie, że powyższe nie oznacza, że w każdym przypadku pomiary przeprowadzone przez organ z których wynika przekroczenie poziomów hałasu muszą prowadzić do wydania decyzji przewidzianej, lecz tylko wówczas, gdy pomiary zostały przeprowadzone w sposób prawidłowy i tym samym ich wyniki są wiarygodne. Obowiązkiem organu jest sprawdzenie, czy badania przeprowadzone zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami. Natomiast gdy są wątpliwości organ prowadzący postępowanie nie może odmówić przeprowadzenia ponownych pomiarów akustycznych lub zwrócenia się do podmiotu przeprowadzającego badanie o wyjaśnienie wątpliwości. Odnosząc się do zarzutów Spółki dotyczących pomiarów przedstawionych w sprawozdaniu z 30 sierpnia 2023 r. Kolegium stwierdziło, że już pobieżna lektura tego sprawozdania prowadzi do wniosku, że istotnie - przynajmniej formalnie - sprawozdanie nie odpowiada w pełni wymaganiom, które zostały określone w rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 września 2021 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1706), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie MKiŚ", a konkretnie w Załączniku nr 7 określającym metodyki referencyjne wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji lub urządzeń z wyjątkiem hałasu impulsowego. W Załączniku określono m.in. informacje jaki powinny zostać zamieszczone w protokole i sprawozdaniu z pomiarów. Zdaniem Kolegium części z tych informacji sprawozdanie z pomiarów nie zawiera, zatem organ I instancji wydał rozstrzygnięcie opierając się na wynikach pomiarów, co do których nie ma pewności , że zostało ono przeprowadzone zgodne z obowiązującym i przepisami prawa. W zaskarżonej decyzji organ wskazał jedynie, że na jego zlecenie zostały przeprowadzone pomiary, które wykazały przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu i na tym poprzestał. Tymczasem sprawozdanie z 30 sierpnia 2023 r. w którym przedstawiono wyniki pomiarów z 23 sierpnia 2023 r. dotknięte jest w zasadzie wszystkimi wytkniętymi przez Spółkę uchybieniami, podczas gdy zaskarżona decyzji nie zawiera w tym przedmiocie jakiegokolwiek wyjaśnienia. W ocenie Kolegium powyższe nie dyskwalifikuje a priori sprawozdania na tej podstawie, że nie zawiera ono niektórych informacji przewidzianych w Załączniku nr 7 do rozporządzenia MKiŚ, nie można przesądzić, że wyniki pomiarów na pewno są nieprawidłowe. Jednak bez gruntownego wyjaśnienia przyczyn takiego stanu rzeczy należy przyjmować, że wyniki te są wątpliwe, a to wyklucza wykorzystanie ich jako podstawy decyzji.
W ocenie Kolegium określenie dopuszczalnych poziomów hałasu w oparciu o wyniki pomiarów dopuszczalnych poziomów hałasu, co do których brak jest pewności, że zostały przeprowadzone zgodnie z obowiązującym i przepisami stanowi naruszenie w stopniu istotnym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 115a § 1 p.o.ś., co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien w pierwszej kolejności dokonać oceny faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania terenów, na których przeprowadzone zostały pomiary i wyłącznie na tej podstawie dokonać ich zaliczenia do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia MŚ. Na tej podstawie będzie możliwe dokonanie wstępnej oceny przydatności wyników pomiarów hałasu przenikającego do środowiska z terenu działalności [...] Sp. z o.o. przeprowadzonych 23 sierpnia 2023 r., bowiem może okazać się, bez konieczności dokonywania dalszych wyjaśnień, że wyniki te nie wykazały przekroczenia obowiązujących norm. W dalszej kolejności organ powinien we współpracy z autorami sprawozdania z 30 sierpnia 2023 r. wyjaśnić przyczyny jego niekompletności oraz doprowadzić do usunięcia występujących braków o ile jest to możliwe. Dopiero dysponując ewentualnymi wyjaśnieniami i uzupełnieniami ze strony autorów sprawozdania organ będzie mógł dokonać oceny zgodności z prawem przeprowadzonych pomiarów oraz ich przydatności dla prowadzonego postępowania, a ewentualnie również rozważyć przeprowadzanie pomiarów uzupełniających, o ile okaże się, że nie jest możliwym doprowadzenie sprawozdania z pomiarów z 23 sierpnia 2023 r. do zgodności z obowiązującym przepisami. Usunięcie opisanych uchybień oznaczałoby konieczność przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w znacznej części (o ile nie w całości), a zatem niecelowe było uwzględnienie wniosków dowodowych Spółki, gdyż postępowanie wyjaśniające powinno zostać uzupełnione przez organ I instancji.
Jednocześnie Kolegium wskazało, że z art. 115a ust. 1 p.o.ś. nie wynika konieczność wskazania w sentencji decyzji konkretnych nieruchomości (nr ewidencyjnych działek) stanowiących teren ochrony akustycznej. Organ określa dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem wskazując poziomy hałasu odpowiednio do okoliczności sprawy, które nie mogą być przekroczone, w rozpatrywanym przypadku poziomy zostały określone jak dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bowiem takiego rodzaju teren podlegających ochronie akustycznej występował w otoczeniu zakładu Spółki. Natomiast na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można stwierdzić, że organ powoływał się na oświadczenie mieszkańców K. z [...] września 2023 r. jako dowód w sprawie. Wskazanie na fakt złożenia takiego oświadczenia można potraktować jako część sprawozdawczą uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ przedstawia chronologię zdarzeń które wystąpiły przed wydaniem decyzji. Uzasadnienie nie zawiera jednak oceny dowodów stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia (co jest niezgodne z art. 107 § 3 k.p.a.), nie można zatem z całą pewnością stwierdzić, czy organ oświadczenie uznał za dowód w sprawie, czy jedynie odnotował fakt jego złożenia przez mieszańców K..
W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi [...] Spółka z o.o. z siedzibą w R., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.:
1. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez:
a. błędne przyjęcie, że decyzja Starosty została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w sytuacji gdy po uprzednim przeprowadzeniu przez Kolegium uzupełniającego postępowania dowodowego albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania Staroście na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., materiał dowodowy zgromadzony w sprawie dawałby podstawę do wydania przez Kolegium decyzji merytorycznej oraz
b. brak uwzględnienia, że w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. powinno mieć charakter wyjątkowy;
2. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że usunięcie uchybień postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Starostę w trybie art. 136 § 1 k.p.a. było niecelowe, ponieważ oznaczałoby konieczność przeprowadzenia przez Kolegium postępowania dowodowego w znacznej części, o ile nie w całości, i w konsekwencji nieuwzględnienie wniosków dowodowych złożonych przez Spółkę w odwołaniu od decyzji Starosty, w sytuacji gdy stan faktyczny wymagający wyjaśnienia mieścił się w granicach wyznaczonych treścią art. 136 § 1 k.p.a. i tym samym dawał Kolegium możliwość przeprowadzenia dodatkowych czynności dowodowych i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy;
3. w zw. z art. 136 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, w przypadku przyjęcia że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, mimo że Spółka, jako jedyna strona postępowania, wyraźnie wniosła w odwołaniu o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i złożyła w tym przedmiocie wnioski dowodowe, w związku z czym Kolegium było zobowiązane przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy;
4. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji Kolegium do lakonicznego stwierdzenia, że uwzględnienie wniosków dowodowych złożonych przez Spółkę w odwołaniu od decyzji Starosty było niecelowe, ponieważ usunięcie uchybień postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Starostę wymagałoby przeprowadzenia przez Kolegium postępowania wyjaśniającego w znacznej części (o ile nie w całości) i zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia z jakich przyczyn Kolegium uznało, że konieczny do wyjaśnienia zakres spraw przekraczał ramy uzupełniającego postępowania dowodowego prowadzonego w trybie art. 136 § 1 lub 2 k.p.a. oraz że musiało odstąpić od zasady rozstrzygania spraw przez organ odwoławczy co do istoty.
W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz skierowanie sprawy do rozpoznania na rozprawie.
W uzasadnieniu sprzeciwu strona skarżąca stwierdziła, że Kolegium winne było rozważyć, czy Starosta zebrał dowody kluczowe dla wydania rozstrzygnięcia, nie zaś czy wymagający uzupełnienia zakres postępowania wyjaśniającego jest znaczny. To jakie dowody są kluczowe dla wydania rozstrzygnięcia należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w danej sprawie. Przedmiotem postępowania jest ochrona środowiska przed hałasem emitowanym przez zakład Spółki. Dowody kluczowe dla wydania rozstrzygnięcia wskazuje art. 115a ust. 1 p.o.ś. Starosta zgromadził kluczowe dowody dla wydania rozstrzygnięcia w postaci: sprawozdania nr [...] z Pomiarów Hałasu z 24 sierpnia 2023 r. oraz sprawozdania z Pomiarów Hałasu z [...] września 2023 r. Dodatkowy materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy ma charakter uzupełniający. Dodatkowe pomiary hałasu przenikającego do środowiska w wyniku działalności zakładu Spółki są potrzebne przede wszystkim z uwagi na brak wiarygodności Pomiarów Hałasu z 24 sierpnia 2023 r. zakwestionowanych przez skarżąca spółkę wynikami Pomiarów Hałasu z [...] września 2023 r. Skarżąca spółka nie zgadza się jednocześnie ze stanowiskiem, że rozstrzygnięcie sprawy może opierać się wyłącznie na wynikach Pomiarów Hałasu z 24 sierpnia 2023 r. i całkowicie ignorować fakt, że wyniki tych pomiarów zostały zakwestionowane wynikami Pomiarów Hałasu z [...] września 2023 r. Zasada zgodnie z którą już jednokrotne przekroczenie norm hałasu obliguje organ do wydania decyzji znajduje zatem zastosowanie tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy wyniki pomiarów, wskazujące na przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu nie zostały w żaden sposób zakwestionowane, czy też podważone.
Jedynym dowodem, który nie został w ogóle zgromadzony przez Starostę i którego konieczność przeprowadzenia nie wynika z dokonania błędnej oceny przez Starostę materiału dowodowego zebranego w sprawie, jest dowód pozwalający ustalić faktyczne zagospodarowanie terenu stanowiącego obszar oddziaływania akustycznego zakładu Spółki. Wyjaśnienie tej okoliczności mieści się w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a. Ponadto nawet jeśli przyjąć, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to w takim przypadku w sprawie powinien być zastosowany art. 136 § 2 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej w sprawie wymagane było jedynie przeprowadzenie dowodów uzupełniających, a Kolegium nie było uprawnione do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Starosty powinna być uchylona, a postępowanie w I instancji umorzone, ponieważ Pomiary Hałasu z [...] września 2023 r. potwierdziły skuteczność wyciszenia zakładu Spółki.
Jednocześnie skarżąca spółka zaznaczyła, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga rzetelnego uzasadnienia ze strony organu. Organ odwoławczy powinien przy tym nie tylko przekonująco uzasadnić spełnienie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 § 1 lub 2 k.p.a., a także uzasadnić dlaczego w jego ocenie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania w zakresie, który ma istotny wpływ na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Uzasadnienie decyzji nie spełnia ww. wymagań. Organ ograniczył się w nim wyłącznie do wymienienia nieprawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Starostę oraz do lakonicznego stwierdzenia, że uwzględnienie wniosków dowodowych złożonych przez skarżącą spółkę w odwołaniu było niecelowe, ponieważ usunięcie uchybień postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Starostę wymagałoby przeprowadzenia przez Kolegium postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jego oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w sprzeciwie organ wskazał, że w odwołaniu zostały złożone wnioski o przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., natomiast w żadnym miejscu odwołania skarżąca spółka nie formułowała żądania przeprowadzenia przez odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 136 § 2 k.p.a. Nieuzasadniony jest ponadto zarzut, że w kasatoryjnej decyzji nie zostały wskazane i wyjaśnione powody zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., został określony szeroki zakres uchybień jakimi dotknięte było postępowanie wyjaśniające organu I instancji, których usunięcie wymagałoby przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w znacznej części, o ile nie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie choć nie wszystkie zarzuty w nim wskazane okazały się zasadne.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanego dalej jako: "k.p.a.", zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a – art. 64e p.p.s.a. i dodanie po art. 151, art. 151a p.p.s.a.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 151a p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.).
Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3515/18, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, przywoływanej dalej jako: "CBOSA").
Należy mieć jednakże na uwadze, że sąd kontrolując wydaną przez organ decyzję kasacyjną czyni to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Nie odnosi się zatem bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Konieczne jest jednoczesne wyjaśnienie, że sąd w składzie rozpoznającym sprzeciw podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 512/21; z 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 oraz z 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, CBOSA) zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważa, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny abstrahuje od przepisów prawa materialnego mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji objętej sprzeciwem.
Podkreślić należy również fakt, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA z 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19 oraz z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie konieczne było zatem odniesienie się także do kwestii materialnych, bowiem przepisy te mają wpływ na ocenę decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest wskazanie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej przyjmuje się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Łodzi z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 264/17, CBOSA). Zatem żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze – postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć, przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2064/15, CBOSA). W związku z tym koniecznym staje się wskazanie, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem" postępowania odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny jak i prawny (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA).
W tym miejscu należy odnieść się jednocześnie do zawartego w sprzeciwie wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie i wyjaśnić, że zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw co do zasady na posiedzeniu niejawnym w terminie 30 dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji w składzie jednego sędziego, natomiast § 2 stanowi, że sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Przepis ten nie wskazuje jakimi przesłankami należy kierować się przy jego stosowaniu. Z całą pewnością nie można uznać, że wniosek strony skarżącej w tym zakresie jest w jakikolwiek sposób wiążący dla sądu. Jak zwrócono uwagę w komentarzu do omawianego przepisu – powyższa kwestia pozostawiona została uznaniu sądu (zob. Kabat, Andrzej. Art. 64 (d). W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer Polska, 2018). Sąd nie dostrzegł żadnych argumentów przemawiających za rozpoznaniem sprawy na rozprawie. Zabrane w sprawie akta administracyjne pozwalają na jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym bez udziału stron, zwłaszcza, że kontrolowany jest głównie aspekt prawidłowego uchylenia decyzji Starosty Pajęczańskiego i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie Sądu sprawa powinna być jak najszybciej rozpoznana, zatem zgodnie z zasadą rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnienia wymaga, że przedmiotem kontroli stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu uchylająca decyzję Starosty Pajęczańskiego i przekazująca sprawę dotyczącą określenia dopuszczalnego poziomu hałasu przenikającego do środowiska z terenu działalności [...] z siedzibą w R. oraz nakładającą obowiązek zastosowania rozwiązań technicznych zmniejszających emisję hałasu w terminie do 31 maja 2024 r. do ponownego rozpoznania.
Jak wynika z akt sprawy organ I instancji określił dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska z terenu [...] Sp. z o.o. wyrażony równoważnym poziomem dźwięku A w decybelach (dB) do wartości: 50 dB dla godzin od 06:00 do 22:00 (pora dnia) oraz 40 dB dla godzin od 22:00 do 06:00 (pora nocy) dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz nałożył na właściciela obowiązek zastosowania rozwiązań technicznych zmniejszających emisję hałasu do ww. wartości w terminie do 31 maja 2024 r. Organ stwierdził, że wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, że źródłem hałasu są urządzenia i pojazdy pracujące na terenie zakładu, maszyny technologiczne oraz instalacja do przetwarzania wydobytego surowca (koparki, kruszarki, wozidła, spycharki, przesiewacze, płuczka, redler oraz dwa budynki przemiałowni, w których znajdują się instalacje do rozdrabniania kamienia wapiennego). Pomiary wykazały przekroczenia dopuszczalnego równoważnego poziomu dźwięku A zarówno dla pory dnia jak i dla pory nocy w zależności od punktu pomiarowego od 2,6 dB w porze dnia do 4,6 dB w porze nocy.
Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy uchylając decyzję Starosty Pajęczańskiego stwierdził, że nie przeprowadzono oceny zakwalifikowania terenów do właściwego rodzaju terenu przewidzianego w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. w sposób przewidziany w art. 115 p.o.ś., a na podstawie materiału dowodowego nie da się określić do jakiego rodzaju terenu należy zaliczyć teren na którym dokonywane były pomiary. Jednocześnie wskazał, że przynajmniej formalnie sprawozdanie nie odpowiada w pełni wymaganiom, które zostały określone w rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (konkretnie Załącznika nr 7) – protokół i sprawozdanie z pomiarów nie zawierają części z informacji jakie powinny się znaleźć, a decyzja nie zawiera jakiegokolwiek wyjaśnienia. W ocenie Kolegium bez gruntownego wyjaśnienia przyczyn takiego stanu rzeczy należy przyjmować, że wyniki te są wątpliwe. Dostrzegając powyższe uchybienia organ nakazał dokonać oceny faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania terenów na których przeprowadzone zostały pomiary i wyłącznie na tej podstawie dokonać ich zaliczenia do rodzajów terenów oraz wyjaśnić we współpracy z autorami sprawozdania przyczyny jego niekompletności oraz doprowadzić do usunięcia występujących braków o ile jest to możliwe i dokonać oceny zgodności z prawem przeprowadzonych pomiarów oraz ich przydatności dla prowadzonego postępowania oraz ewentualnie rozważyć przeprowadzanie pomiarów uzupełniających. Jednocześnie Kolegium nie zgodziło się z zarzutami odwołania, że wyniki pomiarów dokonanych 24 sierpnia 2023 r. uległy zdezaktualizowaniu w związku z dokonaniem pomiarów [...] września 2023 r. w sytuacji gdy wcześniej na zlecenie organu przeprowadzono pomiary, które wykazały przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu. Kolegium uznało również, że organ nie był zobowiązany do wyjaśnienia, dlaczego nie dał wiary pomiarom przedstawionym przez Spółkę.
Z kolei w sprzeciwie strona skarżąca stwierdziła, że stan faktyczny umożliwiał Kolegium przeprowadzenie dodatkowych czynności dowodowych i wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Spółka jako jedyna strona postępowania wyraźnie wniosła o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i złożyła w tym przedmiocie wnioski dowodowe w związku z czym organ był zobowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Kolegium, jak również decyzji wydanej przez organ I instancji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.o.ś.".
Zgodnie z treścią art. 115a ust. 1 p.o.ś. w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. W decyzji, o której mowa w ust. 1, określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, na które oddziałuje zakład (ust. 3). Decyzja, o której mowa w ust. 1, może ulec zmianie w przypadku: 1) uchwalenia albo utraty mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego terenów objętych oddziaływaniem hałasu z zakładu; 2) zmiany faktycznego zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości, na które oddziałuje hałas z zakładu, nieobjętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 3) zmiany obowiązujących dopuszczalnych poziomów hałasu (ust. 6). Natomiast w myśl art. 112a pkt 1 i pkt 2 p.o.ś., przez wskaźniki hałasu rozumie się parametry hałasu określone poziomem dźwięku wyrażonym w decybelach (dB), w tym wskaźniki hałasu mające zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska w odniesieniu do jednej doby: a) LAeq D - równoważny poziom hałasu dla pory dnia (rozumianej jako przedział czasu od godz. 6:00 do godz. 22:00), b) LAeq N - równoważny poziom hałasu dla pory nocy (rozumianej jako przedział czasu od godz. 22:00 do godz. 6:00).
W art. 113 ust. 1 p.o.ś. zawarto delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw klimatu, do określenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia zróżnicowanych dopuszczalnych poziomów hałasu określonych wskaźnikami hałasu LDWN, Ln, LAeq D i LAeq N dla następujących rodzajów terenów faktycznie zagospodarowanych: a) pod zabudowę mieszkaniową, b) pod szpitale i domy pomocy społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, f) pod zabudowę mieszkaniowo-usługową; oraz dopuszczalnych poziomów hałasu z uwzględnieniem rodzaju obiektu lub działalności będącej źródłem hałasu, a także okresów, do których odnoszą się poziomy hałasu, jako czas odniesienia.
Zgodnie z treścią art. 114 ust. 2 p.o.ś jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. W razie natomiast braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie – oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio (art. 115 p.o.ś.).
Powyższe regulacje powiązane są z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, które reguluje dopuszczalny poziom hałasu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na poziomie 50 dB w ciągu dnia i 40 dB w nocy.
W niniejszej sprawie powyższe unormowania są o tyle istotne, bowiem w ocenie organu II instancji na podstawie materiału dowodowego nie da się określić do jakiego rodzaju terenu należy zaliczyć teren, na którym dokonywane były pomiary. Wobec powyższego w pierwszej kolejności obligatoryjnym staje się wskazanie, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd zgodnie z którym zasadę stanowiącą o rodzajach terenów podlegających ochronie przed hałasem określa art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., a nie przepisy rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz art. 114 ust. 1 i 2 oraz art. 115 p.o.ś. Przywołane przepisy mają na celu przyporządkowanie projektowanych terenów o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania do poszczególnych rodzajów terenów określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. (art. 114 ust. 1 p.o.ś.), ustalenie kryteriów tego przyporządkowania w przypadku występowania różnych funkcji na tym samym terenie (art. 114 ust. 2 p.o.ś.) oraz ustalenie kryterium przyporządkowania do podlegających ochronie terenów, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 115 p.o.ś.). W każdym z tych przypadków punktem odniesienia jest jednak art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. i określona w tym przepisie zasada ochrony przed hałasem terenów faktycznie zagospodarowanych (por. wyrok NSA z 8 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 795/21, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że teren na który oddziałuje zakład skarżącej nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tych okolicznościach, zgodnie z art. 115 p.o.ś., oceny czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., organy powinny dokonać na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów, a nie jak uczynił to organ I instancji na podstawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy D., w którym teren oznaczony jest jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Utożsamianie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu z zagospodarowaniem tych terenów przewidzianym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stanowi o błędnej wykładni art. 115 p.o.ś. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie stanowi, w świetle przepisów tego artykułu, podstawy kwalifikacji terenu do określonej kategorii wymienionej w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. Zgodnie z art. 9 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium nie jest aktem prawa miejscowego i określa politykę przestrzenną gminy (lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego). Wskazane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przeznaczenie terenów nie może być podstawą kwalifikacji terenu na potrzeby art. 115 p.o.ś. Przeznaczenie terenu w studium może być odmienne od faktycznego zagospodarowania i wykorzystania terenu.
Istotne jednakże jest, że przepis art. 114 ust. 2 p.o.ś. ma zastosowanie wyłącznie do ustalenia terenu przeważającego spośród terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., a nie spośród terenów o dowolnym przeznaczeniu. W przypadku braku planu miejscowego, gdy zachodzi potrzeba ustalenia czy na danym terenie obowiązują normy hałasu, przepis art. 115 p.o.ś. nakazuje właściwym organom dokonać oceny, czy obszar, na który oddziałuje hałas należy do terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., z uwzględnieniem odpowiedniego zastosowania art. 114 ust. 2 p.o.ś. W tym celu organy powinny ustalić, jakie jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie tego terenu oraz terenów sąsiednich. Ustalenie, że w obszarze oddziaływania akustycznego występuje jeden z terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. oznacza, że to ten teren, w konkretnych granicach, podlega ochronie. Podkreślić jednocześnie należy, że nie ma przy tym znaczenia, że w sąsiedztwie znajduje się obszar niewymieniony w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., niewymagający ochrony akustycznej, np. przemysłowy, usługowy, rolny bądź też zabudowy zagrodowej. Przepisy p.o.ś. nakładają na organ obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego i dokonania oceny jaki rodzaj terenu przeważa na tym obszarze, ale dotyczy to tylko obszaru, który podlega ochronie przed hałasem. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia terenów zabudowy zagrodowej do których odwołuje się w uzasadnieniu organ II instancji, ponieważ tereny te nie podlegają ochronie na podstawie art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. Przeważający rodzaj terenu z art. 114 ust. 2 p.o.ś. ustala się dla terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., a nie dla wszystkich terenów sąsiadujących z danym przedsięwzięciem. Punktem wyjścia dla ustalenia, czy na danym obszarze obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu powinno być ustalenie źródła emitującego hałas i zasięgu jego oddziaływania. Jeżeli teren, na który oddziałuje hałas jest faktycznie zagospodarowany i wykorzystywany w ten sposób, że można zaliczyć go do kategorii wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś., to należy ustalić obowiązujące na tym terenie dopuszczalne poziomy hałasu. Przyjęcie stanowiska organu pozwalające rozważyć uwzględnienie terenu zabudowy zagrodowej prowadziłoby do niedopuszczalnego skutku polegającego na wyłączeniu okolicznych terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej spod ochrony przed hałasem, pomimo, że konieczność tego rodzaju ochrony wynika jednoznacznie z art. 113 i nast. p.o.ś.
Mając zatem powyższe na uwadze należy zgodzić się z Kolegium, że organ I instancji nie dokonał prawidłowej oceny zakwalifikowania terenów do właściwego rodzaju terenu powołując się na oznaczenie terenu w Studium. Jednakże analiza akt sprawy, w tym pkt 5.1 sprawozdania nr [...] HŚ z pomiarów hałasu przemysłowego emitowanego do środowiska zatytułowanego: "Charakterystyka otoczenia zakładu – rodzaj zabudowy" pozwala stwierdzić, że w toku postępowania przed organem I instancji autor sprawozdania dokonał ustalenia faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania terenów sąsiednich. Z opracowania wynika, że najbliższe tereny ochrony akustycznej stanowią zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – w przeważającej części oraz zabudowa zagrodowa, która jak już wyżej wskazano nie została ujęta w art. 113 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. i nie może być przedmiotem analizy. Wobec tak dokonanych ustaleń w ocenie Sądu organy były jedynie zobowiązane do weryfikacji twierdzeń zawartych w sprawozdaniu wskazujących na faktyczne zagospodarowanie terenu. Brak takiej analizy przez Starostę Pajęczańskiego nie pozbawia jednak organu II instancji na etapie postępowania odwoławczego możliwości skorzystania z dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzenia dodatkowe postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie bądź też ewentualnego zlecenia powyższego organowi I instancji. Nie sposób bowiem zgodzić się, że powyższe naruszenie uprawniało organ do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Rzeczą organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej i wydanie rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym (art. 138 § 1 k.p.a.) będącego realizacją zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Wydanie decyzji kasacyjnej jest zaś wyjątkiem od opisanej wyżej zasady. Dopiero w sytuacji wykazania, że w sprawie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. organ byłby upoważniony do wydania decyzji kasacyjnej, co w tym przypadku nie miało miejsca. W ocenie Sądu organ II instancji powinien jedynie uzupełnić postępowanie dowodowe poprzez analizę obszaru np. na podstawie zdjęć lub informacji dotyczących faktycznego zagospodarowania działek znajdujących się wokół zakładu, które obrazują faktyczne zagospodarowanie obszaru analizowanego bądź też przeprowadzenie oględzin obszaru analizowanego.
Przechodząc następnie do drugiej przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji, a więc stwierdzenia, że formalnie sprawozdanie nie odpowiada w pełni wymaganiom, które zostały określone w rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 września 2021 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1706), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie MKiŚ", (konkretnie Załącznika nr 7, tj. Metodyki referencyjnej wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku pochodzącego z instalacji klub urządzeń, z wyjątkiem hałasu impulsowego) i zobowiązania do wyjaśnienia z autorami sprawozdania przyczyn jego niekompletności oraz doprowadzenia do usunięcia występujących braków i ewentualnie przeprowadzania pomiarów uzupełniających, w ocenie Sądu są one przede wszystkim przedwczesne, niepoparte wnikliwą i dogłębną analizą. Organ nie poddał ocenie przedstawionych zarzutów, a jedynie stwierdził, że "sprawozdanie dotknięte jest w zasadzie wszystkimi wytkniętymi przez Spółkę uchybieniami". W ocenie Sądu tak przeprowadzone w tej sprawie postępowanie przez organ II instancji nie doprowadziło do ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego co sprawia, że zaskarżone rozstrzygnięcie w zasadzie uchyla się spod kontroli Sądu. Jednakże dokonana w toku postępowania sądowego analiza porównawcza tychże zarzutów oraz zawartości protokołu i sprawozdania z pomiarów hałasu w przeważającej części nie wykazała ich zbieżności.
Należy zatem wyjaśnić, że pomiar hałasu przeprowadzono metodą próbkowania opisaną w wytycznych zamieszczonych w załączniku nr 7 do rozporządzenia MKiŚ. Metoda próbkowana jest jedną z procedur pomiarowych przewidzianych w załączniku nr 7 i zasadnie została wybrana przez osoby dokonujące badania z uwzględnieniem specyfiki funkcjonowania źródła hałasu - badano pracę urządzeń i pojazdów pracujących na terenie zakładu, maszyn technologicznych oraz instalacji do przetwarzania wydobytego surowca, która to praca nie ma charakteru ciągłego. Pomiary sa wykonywane metodą próbkowania w sytuacji, gdy w czasie odniesienia T rozważane źródło hałasu emituje do środowiska, w możliwych do zidentyfikowania przedziałach czasu Tp, zróżnicowany dźwięk o ustalonym dla tego przedziału czasu poziomie LAK. Ponadto jak wynika z rozporządzenia o wyborze jednej z dwóch wskazanych w rozporządzeniu metod realizacji pomiarów decyduje specyfika funkcjonowania źródła hałasu oraz kształtowania się tła akustycznego. Metoda ta została trafnie uznana przez podmiot sporządzający pomiar jako właściwa ze względu na emitowanie zróżnicowanego dźwięku i jako mająca uzasadnienie w przepisach rozporządzenia MKiŚ.
W ocenie Sądu analiza zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji na którą składają się m.in. protokół z przeprowadzonej w dniach 13 lipca – 31 sierpnia 2023 r. kontroli, dokumenty przedstawione przy jego sporządzeniu oraz sprawozdanie nr [...] HŚ z 30 sierpnia 2023 r. wskazuje, że zawierają one większość z podniesionych w odwołaniu zarzutów. Powyższe wymaga jednak szczegółowego odniesienia się do nich, co w sytuacji stwierdzenia przez Kolegium, że "sprawozdanie dotknięte jest w zasadzie wszystkimi wytkniętymi uchybieniami" i braku ich szczegółowej analizy, uchyla się spod kontroli Sądu. Z uwagi na powyższe okoliczności Sąd postanowił odnieść się tylko do tych zarzutów odwołania, które nie mają w ocenie Sądu odzwierciedlenia w zgromadzonej dokumentacji. W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła brak ustalenia źródeł hałasu pracujących na terenie zakładu Spółki i przyjęcie, że prawdopodobnie w czasie pomiarów pracowały źródła hałasu uwzględnione w protokole z kontroli z 14 lipca 2023 r., natomiast to jakie pracowały źródła hałasu decyduje o: specyfice funkcjonowania źródeł hałasu i w konsekwencji o wyborze prawidłowej metody pomiarów hałasu (E.I); w przypadku wykonywania pomiarów metodą próbkowania (a taka miała miejsce) - konieczności wykonania czynności wstępnych polegających na identyfikacji rozkładu działania wszystkich źródeł hałasu, w czasie odniesienia T oraz przygotowaniu grafiku obrazującego przedziały czasu tp dla poszczególnych źródeł hałasu (E.II.2); charakterystyce oraz usytuowaniu źródeł hałasu (instalacji i urządzeń) i w konsekwencji determinował o prawidłowe zlokalizowanie punktów pomiarowych (B.1.1); prawidłowości wykonania pomiarów tła akustycznego (pkt E.II.4). Zdaniem Sądu zarzut ten jest niezasadny, bowiem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem badania jest poziom hałasu poza zakładem w wyniku jego działalności. W myśl art. 3 pkt 46 p.o.ś. przez zakład rozumie się jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że przyjęcie, że źródłami hałasu są: budynek przemiałowni (M1, M2), w którym znajdują się dwa ciągi rozdrabniania kamienia wapiennego (wentylatory, przenośniki taśmowe, młyny), budynek przemiałowni (M2-S), w którym znajdują się elementy instalacji rozdrabniania kamienia wapiennego, redler - obudowane urządzenie podające materiał na przemiałownię, trafostacja (TRAF) - budynek mieszczący trafostację, - Zestaw maszyn krusząco- przesiewających ZN (przesiewacz rolkowy, kruszarki, przesiewacze wibracyjne), ciąg płucząco-sortujący (przesiewacze, płuczka, separator zanieczyszczeń, hydrocyklon) oraz pojazdy technologiczne (ładowarki, koparki jednonaczyniowe wyposażone w łyżkę, wozidła, spycharka, samochody technologiczne), a więc maszyny i pojazdy znajdujące się na terenie zakładu jest wystarczające dla dokonania pomiarów. Jak już wyżej wskazano przedmiotem badań jest hałas pochodzący z zakładu jako całości, a nie wynikający z pracy poszczególnych maszyn wchodzących w jego skład. Istotą decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu jest odniesienie się do konkretnego zakładu, którego działalność związana jest z emisją hałasu. Dopuszczalne poziomy hałasu ustala się dla całego zakładu powodującego emisję, do którego dany podmiot aktualnie posiada tytuł prawny.
Następnie wskazano, że sprawozdanie nie zawiera danych dotyczących rodzajów źródeł hałasu oraz czasu ich funkcjonowania (G.I.6 w zw. z G.II.1.1), czasu pracy źródeł hałasu w dniu badań (G.l.12.d w zw. z G.II.1.1), załącznika graficznego w postaci szkicu lub mapy poligonu badań z oznaczeniem lokalizacji źródeł hałasu oraz obiektów mających wpływ na rozprzestrzenianie się dźwięku, w szczególności obiektów lub płaszczyzn odbijających dźwięk (G.1.13 w zw. z G.II.1.1), podpisu przedstawiciela Zakładu Spółki (G.1.14 w zw. z pkt G.II.1.1). Wyjaśnić zatem w pierwszej kolejności należy, że zgodnie z punktem G.I. załącznika nr 7 przywołane elementy powinien zawierać protokół z pomiarów. W ocenie Sądu ww. elementy zostały zachowane, albowiem w skład znajdującego się w aktach sprawy Protokołu wchodzą również dokumenty przedstawione osobie kontrolującej, tj. wykaz źródeł hałasu wraz z trybami pracy oraz dwa sprawozdania z pomiarów hałasu przemysłowego emitowanego do środowiska. I tak w wykazie czynności kontrolnych wymieniono źródła hałasu i wskazano, że pracują zgodnie z wymienionymi decyzjami o środowiskowych uwarunkowaniach. Następnie w sprawozdaniu wskazano godziny i harmonogram pracy źródła hałasu (24 godz./dobę) oraz czas pracy źródła w normatywnym czasie obserwacji (8 godz./8godz. oraz 1 godz./1 godz.). W sprawozdaniu znajduje się również szkic sytuacyjno-wysokościowy wraz z objaśnieniami, a w protokole kontroli widnieje podpis R. G. jako "osoby z ramienia kontrolowanej jednostki". Natomiast analiza Protokołu z przeprowadzonej kontroli w połączeniu z ww. dokumentami, tj. wykazem źródeł hałasu i sprawozdań wskazuje, że elementy wymienione w odwołaniu zostały przynajmniej w znacznej większości w nim zamieszczone.
Mając powyższe na względzie obowiązkiem organu II instancji będzie w toku ponownego postępowania szczegółowe odniesienie się do zarzutów odwołania stwierdzających braki w protokole kontroli oraz ich ewentualne wyjaśnienie w trybie art. 136 k.p.a. Zdaniem Sądu organ w sytuacji uwzględnienia zarzutów odnoszących się do braków w protokole w pierwszej kolejności powinien podjąć próbę usunięcia ich w postępowaniu odwoławczym, w szczególności wezwania autora sprawozdania do wyjaśnienia okoliczności budzących jego wątpliwości w sprawie.
Sąd natomiast podziela stanowisko Kolegium, że jednorazowe stwierdzenie przekroczenia norm poziomu hałasu jest wystarczające do wydania decyzji w niniejszym postępowaniu. Niezasadne jest twierdzenie skarżącej Spółki, że organ powinien przeprowadzić dowód uzupełniający z ponownych pomiarów hałasu wynikających ze sprawozdania przeprowadzonego przez Spółkę w następstwie zmiany stanu faktycznego, tj. wytłumieniu zakładu. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że decyzje o ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu wydawane na podstawie art. 115a ust. 1 p.o.ś., nie nakładają na ich adresatów żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w drodze egzekucji. Ich konsekwencją jest wykonywanie w stosunku do adresata decyzji badań kontrolnych w celu zweryfikowania, czy dopuszczalny poziom hałasu nie jest przekraczany. Okoliczność, że zakład jest został zmodernizowany, a Spółka podjęła wysiłki wygłuszenia zakłada wskutek czego nie emituje już – w ocenie strony skarżącej – hałasu przekraczającego dopuszczalne normy, jest normalnym postępowaniem przedsiębiorcy, a nie przesłanką do wykonywania nowych badań i ewentualnego umorzenia postępowania czy też odmowy wydania decyzji o ustaleniu dopuszczalnych norm.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że wystarczy jednorazowe przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu, by mogła być wydana decyzja na podstawie art. 115a p.o.ś. w celu zabezpieczenia praw osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność określonego podmiotu. Z przepisów działu V p.o.ś. dotyczącego ochrony przed hałasem oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, nie wynika aby po upływie określonego czasu wyniki pomiarów hałasu dezaktualizowały się i w związku z czym nie mogłyby być podstawą wydania decyzji oparciu o art. 115a tej ustawy (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 6/10, CBOSA). Wobec powyższego w sytuacji stwierdzenia przekroczenia, choćby jednorazowego, aktualizuje się obowiązek organu wydania decyzji na podstawie art. 115a ust.1 p.o.ś. Zatem fakt, że od momentu stwierdzenia przekroczenia przez zakład dopuszczalnych poziomów emisji hałasu, do dnia wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dokonano modernizacji zakładu, nie wpływa ani na ważność samego badana akustycznego ani nie modyfikuje jego wyniku. Nie można zatem stwierdzić, że dokonane przez organ badania akustyczne stwierdzające przekroczenie norm emisyjnych, będące podstawą wydania zaskarżonej decyzji, przestały być aktualne. Niewątpliwie w ocenie Sądu w toku prowadzonego w sprawie postępowania administracyjnego zostało stwierdzone przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska, wobec czego organ administracji, oceniający stan faktyczny sprawy na chwilę wydania decyzji administracyjnej, miał postawy do stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 115a § 1 p.o.ś.
Normy hałasu jakie mogą być emitowane do środowiska na terenach podlegających ochronie akustycznej wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów prawa i każdy podmiot ma obowiązek się do nich stosować. Wydanie decyzji o ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu oznacza jedynie, że wobec określonych podmiotów będą przeprowadzane okresowe kontrole przestrzegania tych norm. Jeżeli Spółka podejmie skuteczne działania w celu ograniczenia emisji hałasu, jak uczyniła to w niniejszej sprawie, oznaczać to będzie, że podczas tychże okresowych kontroli, przekroczenia hałasu nie będą występować, zatem zakład działał będzie w granicach prawa i nie będą prowadzone wobec spółki żadne postępowania administracyjne związane z przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 7 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 168/22, CBOSA). W ocenie Sądu nie było zatem podstaw do dokonywania analizy kolejnych badań po modernizacji zakładu – w sytuacji wykonania prawidłowego sprawozdania z pomiarów. Zmiany w stanie faktycznym mające wpływ na poziom emitowanego hałasu na które powołuje się Spółka, nie stanowią podstawy do odstąpienia od wydania decyzji na podstawie art. 115a p.o.ś. Powołany przepis jak już wyżej wskazano obliguje organ do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w każdej sytuacji stwierdzenia ponadnormatywnej emisji, nie wskazując jakichkolwiek przesłanek umożliwiających odstąpienie od jego zastosowania. Wynika to z faktu, że decyzja o której mowa, ma charakter deklaratoryjny – ustala jedynie poziom hałasu, którego przenikanie z konkretnego zakładu do środowiska uznaje się za dopuszczalne. Nie wywołuje innych skutków w zakresie praw czy obowiązków jej adresata.
W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu jest istotna w sensie prewencyjnym, gdyż ma na celu zapobieganie naruszaniu przez dany zakład poziomu emitowanego hałasu w przyszłości. Samo ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu dla danego zakładu nie rodzi negatywnych skutków prawnych dla adresata. Takie skutki w postaci administracyjnych kar pieniężnych mogą nastąpić dopiero w przypadku przekroczenia ustalonego poziomu hałasu po wydaniu tej decyzji. Wydanie decyzji skutkuje zatem jedynie tym, że jej adresat będzie zainteresowany rzetelnym dostosowaniem rzeczywistego poziomu emisji hałasu do środowiska do wartości wynikających z ustalonych dla niego norm, w toku wszystkich planowanych nawet incydentalnych i atypowych działań na terenie zakładu (por. wyrok NSA z 2 października 2019 r., sygn. II OSK 2510/18, CBOSA).
Konkludując trudno zatem uznać, by motywy zaskarżonej decyzji organu odwoławczego wskazywały i uzasadniały okoliczności mieszczące się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium nie wykazało w zaskarżonej decyzji, że zgromadzony w aktach organu I instancji materiał dowodowy nie podlegał uzupełnieniu na etapie postępowania odwoławczego i jednocześnie uniemożliwiał ocenę przez Kolegium przesłanek istotnych z punktu widzenia treści przepisów p.o.ś. i rozporządzenia MKiŚ i wydanie decyzji o charakterze merytorycznym. W sytuacji powzięcia wątpliwości mogły one być również przez Kolegium wyjaśnione w trybie art. 136 k.p.a. poprzez zwrócenie się do właściwego organu o przedstawienie wyjaśnień w tym zakresie. Jednakże Kolegium nie przeprowadziło uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a., a nadto nie wyjaśniło z jakich przyczyn nie zastosowało ww. przepisu. Podkreślić należy, że zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Wobec tego organ odwoławczy powinien ponownie ocenić cały zebrany materiał dowodowy, ewentualnie go uzupełnić, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. W zaskarżonej decyzji Kolegium nie wyjaśniło dostatecznie dlaczego wątpliwości co do stanu sprawy nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
Podsumowując, analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że kwestie wymagające wyjaśnienia nadawały się do usunięcia w toku postępowania odwoławczego. Uchylając się od analizy i oceny prawnej stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy bezpodstawnie zaniechał rozpoznania sprawy ad meriti do czego był zobligowany nakazem dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 15 k.p.a.). Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie wykazał, by w sprawie istniały braki w zakresie materiału dowodowego co do oceny niewyjaśnionych kwestii, których nie mógł usunąć w zakresie swojej kompetencji, a tym samym nie wykazał podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe ma istotne znaczenie z uwagi na fakt, że decyzja organu odwoławczego nie została poprzedzona żadnymi czynnościami wyjaśniającymi lub jakimikolwiek innymi czynnościami procesowymi mającymi na celu rozpoznanie sprawy i wyjaśnienie wątpliwości.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się od wydania decyzji merytorycznej. W sprzeczności bowiem z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ustalenia jakie jest faktyczne zagospodarowanie i wykorzystywanie tego terenu oraz terenów sąsiednich oraz merytoryczne odniesienie się do zarzucanych braków protokołu kontroli z ewentualnym wyjaśnieniem przyczyn jego niekompletności na etapie postępowania odwoławczego mając na względzie w fakt, że w ocenie Sądu część wymienionych elementów faktycznie znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonej dokumentacji. Podejmując rozstrzygnięcie organ odwoławczy powinien uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Reasumując w ocenie sądu dostrzeżone uchybienia stanowiły podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kasując decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy uchylił się od rzetelnej, zgodnej z przepisami prawa procesowego oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy które, jak była o tym wyżej mowa, powinno być zasadą. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego stosownie do art. 136 k.p.a. i orzeczenie co do istoty sprawy.
W sprzeciwie nie sformułowano żądania wymierzenia organowi grzywny. Sąd z urzędu rozważył zastosowanie tego środka przewidzianego w art. 151a § 1 p.p.s.a. i uznał, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma podstaw do jego użycia. Dla orzeczenia grzywny nie jest wystarczające jedynie uwzględnienie sprzeciwu, ale konieczne jest równoczesne zaistnienie rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca zamierzone przewlekanie postępowania i uchylanie się od wydania rozstrzygnięcia przez Kolegium. Nie zachodzi również obawa, że bez dodatkowej sankcji organ odwoławczy nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z tego względu sąd nie orzekł o wymierzeniu Kolegium grzywny.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie
art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).