I GSK 3515/18

II SA/Łd 391/23 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2023-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Michał Zbrojewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 64a, art. 64e, art. 151a par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 15, art. 136, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 141
art. 2 ust. 1, ust. 5, ust. 5a, ust. 15a - 15e, ust. 16
Ustawa z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu R. S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 20 marca 2023 r. nr KO.446.282.2023 w przedmiocie dodatku węglowego uchyla zaskarżoną decyzję. ał
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 20 marca 2023 r., nr KO.446.282.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu odwołania R.S., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w Rozprzy z dnia 10 lutego 2023 r. znak: OPS.5710.2911.2022 wydaną na podstawie art.2 ust. 1, ust.3, ust.15 i ust.16 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 141), powoływanej dalej jako: "u.d.w." w związku z art.104 k.p.a. odmawiającą R.S. świadczenia w formie dodatku węglowego w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 5 września 2022 r. R.S. złożył wniosek o wypłatę dodatku węglowego w którym wskazał, że jego gospodarstwo domowe jest wieloosobowe i znajduje się w budynku jednorodzinnym z zainstalowanym w nim głównym źródłem ogrzewania – kotłem na paliwo stałe zasilanymi paliwami stałymi.
Na podstawie danych uzyskanych z CEEB w deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw (data wypełnienia formularza: 21 czerwca 2022 r.) A.S. (oznaczona jako właściciel/współwłaściciel) zaznaczyła, że w budynku jednorodzinnym w którym zamieszkuje jest zainstalowane i eksploatowane jedno źródło ciepła: kocioł na paliwo stałe, a rodzaj stosowanego paliwa stałego: drewno kawałkowe.
W dniu 5 września 2022 r. A.S. złożyła kolejną deklarację dotyczącą źródeł ciepła i źródeł spalania paliw w której wskazała, że w budynku jednorodzinnym jest zainstalowane i eksploatowane jedno źródło ciepła: kocioł na paliwo stałe, a rodzaj stosowanego paliwa stałego: węgiel i paliwa węglopochodne oraz drewno kawałkowe. Nie zaznaczono w niej, że deklaracja dotyczy źródła ciepła/spalania paliw uruchomionego po 1 lipca 2022 r.
W piśmie z dnia 8 listopada 2022 r. R.S. poinformował, że w momencie składania wniosku konieczne było skorygowanie pierwszego wniosku, co nastąpiło w Urzędzie Gminy Rozprza w zakresie źródła ogrzewania. Zatem złożony w dniu 5 września 2022 r. wniosek wynikał z faktycznej potrzeby zakupu węgla. W oświadczeniu z dnia 24 stycznia 2023 r. skarżący oświadczył, że zmiana deklaracji w CEEB nastąpiła 5 września 2022 r. – w dniu zameldowania z całą rodziną pod adresem: [...]. Zainstalowany piec nie jest nowo uruchomionym źródłem ogrzewania.
W notatce służbowej z dnia 18 listopada 2022 r. z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że w domu jest zainstalowane jedno źródło ogrzewania – kocioł na paliwo stałe. Rodzaj stosowanego paliwa: węgiel i paliwa węglopochodne. Podczas wywiadu potwierdzono fakt opalania domu węglem.
Organ I instancji stwierdził, że korekta deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw w CEEB złożona po 11 sierpnia 2022 r. dotyczyła tylko i wyłącznie zmiany rodzaju stosowanego w kotłach paliwa stałego. Natomiast w drodze postępowania administracyjnego ustalono, że źródło ciepła wykorzystywane przez R.S. było eksploatowane przed 11 sierpnia 2022 r. i jest nadal eksploatowane to samo źródło. Nie jest to nowo uruchomione źródło ciepła. W związku z powyższym dodatek węglowy nie przysługuje, ponieważ rodzajem stosowanego w kotle paliwa stałego, zgłoszonym do CEEB do dnia 11 sierpnia 2022 r. jest drewno kawałkowe.
Od powyższej decyzji R.S. wniósł odwołanie wnioskując o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyjaśnił, że do sierpnia 2022 r. mieszkał w bloku, a z domu korzystał sporadycznie przyjeżdżając w wolne dni i podgrzewając jedynie wodę, dlatego w pierwszej deklaracji zgłoszono palenie drzewem. Skarżący złożył zaświadczenia o zameldowaniu na pobyt stały skarżącego wraz z rodziną od dnia 5 września 2022 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim po rozpoznaniu powyższego odwołania uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
Kolegium po przywołaniu treści art. 2 ust. 1, ust. 8, ust. 9, ust. 12, ust. 15a, ust. ust. 15b, ust. 15c, ust. 15d, ust. 15e, ust. 15f, ust. 15g, ust. 16, art. 3 ust. 2, ust. 3, ust. 4 u.d.w. wskazało, że w sprawie dodatku węglowego istotny jest czas wpisania lub zgłoszenia głównego źródła ogrzewania do CEEB. Co do zasady wpisanie bądź zgłoszenie ma być zrealizowane do dnia 11 sierpnia 2022 r., ale deklaracje złożone do CEEB po 11 sierpnia 2022 r. też mogą być uwzględnione, o ile dotyczą one nowych źródeł ogrzewania, bądź gdy w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego zostanie ustalone, że głównym źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1 u.d.w. Jeżeli wystąpią wątpliwości odnośnie złożonej deklaracji czy treści wniosku o wypłatę dodatku węglowego, organ rozpoznający sprawę powinien te wątpliwości wyjaśnić przy czynnym udziale strony.
Organ wyjaśnił następnie, że regulacja u.d.w. zmierza przy odformalizowaniu procedury do objęcia pomocą finansową w postaci dodatku węglowego jak największej liczby gospodarstw domowych, uprawniając, a jednocześnie obligując organy gminy do wnikliwego, wszechstronnego zbadania sytuacji faktycznej, w tym w zakresie źródeł ciepła rodzaju stosowanych paliw w gospodarstwach domowych i to nie tylko tych, co do których wpłynął wniosek o wypłatę dodatku węglowego, ale także tych, co do których organ jest w posiadaniu informacji wskazujących na to, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z u.d.w. Przepisy u.d.w. zobowiązują organ do ustalenia, np. w drodze wywiadu środowiskowego, rzeczywistego rodzaju źródła ciepła stosowanego w gospodarstwach domowych prowadzonych na terenie gminnym jak również rodzaju paliwa używanego do ogrzewania budynków w tych gospodarstwach. Co więcej dodatek węglowy może zostać przyznany nawet osobie, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, a spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, jak i osobie w gospodarstwie domowym, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego nie zostało zgłoszone lub wpisane do CEEB do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1 u.d.w.
Kolegium stwierdziło, że nie budzi wątpliwości, że wniosek o wypłatę dodatku węglowego i pierwotna deklaracja do CEEB podają różne rodzaje stosowanego paliwa w zainstalowanym i eksploatowanym w budynku mieszkalnym skarżącej źródle ciepła. Jednakże w deklaracji do CEEB z dnia 5 września 2022 r. zmieniono rodzaj stosowanego paliwa w zainstalowanym i eksploatowanym źródle ciepła podając, że jest nim węgiel i paliwa węglopochodne oraz drewno kawałkowe.
W notatce służbowej z dnia 18 listopada 2022 r. z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wskazano, że jest zainstalowane 1 źródło ogrzewania - kocioł na paliwo stałe. Rodzaj stosowanego paliwa: węgiel i paliwa węglopochodne. Podczas wywiadu potwierdzono fakt opalania domu węglem.
W dniu 24 stycznia 2023 r. R.S. wskazał, że zmiana w deklaracji CEEB nastąpiła dokładnie w dniu, w którym z całą rodziną zameldował się w domu.
Kolegium stwierdziło, że w świetle art. 2 ust. 15g u.d.w. złożenie deklaracji (korekty deklaracji) dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw po 11 sierpnia 2022 r., nie wyklucza przyznania dodatku węglowego i wskazało, że wprowadzając art. 2 ust. 15g u.d.w. ustawodawca uregulował sytuację, gdy w deklaracjach złożonych przed 11 sierpnia 2022 r. wystąpiły pomyłki czy błędy bądź sprzeczności treści wniosku o dodatek węglowy z treścią złożonej deklaracji do CEEB. W takich przypadkach istotne bowiem będą ustalenia dokonane podczas wywiadu środowiskowego. Jeżeli zatem wystąpią przy załatwianiu sprawy wątpliwości odnośnie złożonej deklaracji czy treści wniosku o wypłatę dodatku węglowego, organ rozpoznający sprawę, mając na uwadze przepisy u.d.w. i k.p.a., winien te wątpliwości wyjaśnić przy czynnym udziale strony. Zatem ww. przepis daje możliwość zweryfikowania przez organ istnienia źródła ogrzewania, mimo braku wpisu do CEEB do dnia 11 sierpnia 2022 r., w szczególności wobec składania korekt wpisów do CEEB po tej dacie.
Przeprowadzony wywiad środowiskowy potwierdził, że pod wskazanym we wniosku adresem znajduje się budynek mieszkalny ogrzewany kotłem na paliwo stałe, zasilanym węglem. Potwierdzono tym samym poprawność danych podanych w korekcie deklaracji złożonej do CEEB.
Kolegium wskazało jednakże, że organ I instancji nie wypowiedział się, czy spełnione zostały przez wnioskodawcę pozostałe warunki do przyznania dodatku węglowego, w tym także czy nie wystąpiły przesłanki negatywne, o jakich mowa m.in. w art. 2 ust. 5 u.d.w. w związku z czym decyzję należało uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R.S. zaskarżył w całości decyzję organu II instancji wnioskując o rozpatrzenie jego sprawy.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jego oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że w świetle przepisów u.d.w. i zgromadzonego materiału dowodowego nie mógł wydać merytorycznej decyzji co do istoty sprawy z uwagi na przepis art. 2 ust. 16 u.d.w.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a – art. 64e p.p.s.a. i dodanie po art. 151, art. 151a p.p.s.a.
Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 151a p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.).
Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. I GSK 3515/18, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, przywoływanej dalej jako: "CBOSA").
Należy mieć jednakże na uwadze, że sąd kontrolując wydaną przez organ decyzję kasacyjną czyni to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Nie odnosi się zatem bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Konieczne jest jednoczesne wyjaśnienie, że sąd w składzie rozpoznającym sprzeciw podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 512/21, z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 132/19, z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19 oraz z dnia 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 286/21, CBOSA) zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważa, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny abstrahuje od przepisów prawa materialnego mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji objętej sprzeciwem.
Podkreślić należy również fakt, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA z dnia 6 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 392/19 oraz z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2785/20, CBOSA).
W rozpoznawanej sprawie konieczne było zatem odniesienie się także do kwestii materialnych, bowiem przepisy te mają wpływ na ocenę decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest wskazanie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej przyjmuje się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 264/17, CBOSA). Zatem żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze – postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć, przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2064/15, CBOSA). W związku z tym koniecznym staje się wskazanie, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem" postępowania odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny jak i prawny (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, CBOSA).
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnienia wymaga, że przedmiotem kontroli stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim uchylająca decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w Rozprzy i przekazująca sprawę dotyczącą odmowy przyznania dodatku węglowego do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
Jak wynika z akt sprawy organ I instancji odmówił prawa do dodatku węglowego stwierdzając, że korekta deklaracji w CEEB złożona po dniu 11 sierpnia 2022 r. dotyczyła tylko i wyłącznie zmiany rodzaju stosowanego w kotłach paliwa stałego, natomiast w toku postępowania ustalono, że źródło ciepła było eksploatowane przed dniem 11 sierpnia 2022 r. i nie jest to nowo uruchomione źródło ciepła, a nadal eksploatowane to samo źródło. W związku z powyższym organ stwierdził, że dodatek węglowy nie przysługuje, ponieważ rodzajem stosowanego w kotle paliwa stałego, zgłoszonym do CEEB do dnia 11 sierpnia 2022 r. jest drewno kawałkowe, a z wywiadu środowiskowego wynika, że paliwem jest węgiel i paliwa węglopochodne. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że złożenie deklaracji (korekty deklaracji) dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw po dniu 11 sierpnia 2022 r. nie wyklucza przyznania dodatku węglowego. Organ ma możliwość zweryfikowania istnienia źródła ogrzewania, mimo braku wpisu do CEEB do dnia 11 sierpnia 2022 r., w szczególności wobec składania korekt wpisów do CEEB po tej dacie. Kolegium wskazało jednak, że organ I instancji nie wypowiedział się czy spełnione zostały pozostałe warunki do przyznania dodatku węglowego, w tym także czy nie wystąpiły przesłanki negatywne, o jakich mowa m.in. w art. 2 ust. 5 u.d.w., zatem w jego ocenie należało przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Dodatkowo w odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że nie był uprawniony do wydania merytorycznej decyzji co do istoty sprawy z uwagi na to, że w art. 2 ust. 16 u.d.w. wskazano, że przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji SKO, jak również decyzji wydanej przez organ I instancji, stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 141 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.d.w.".
Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561, 1576, 1967 i 2456), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet lub pelet zawierające co najmniej 85% węgla kamiennego (ust. 3).
Wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. w gminie właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby składającej ten wniosek (art. 2 ust. ust. 9 i 12 u.d.w.). Wniosek o wypłatę dodatku węglowego składa się na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2020 r. poz. 344) (art. 2 ust. 13 u.d.w.). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ogrzewania w centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (art. 2 ust. 15 u.d.w.).
Jak stanowi art. 2 ust. 15a u.d.w. (dodany łącznie z ust. 15b-15e do ustawy na mocy art. 50 pkt 1 lit. g ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw – Dz.U. z 2022 poz. 1967), dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, wójt, burmistrz albo prezydent miasta bierze pod uwagę w szczególności:
1) informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r. poz. 2519);
2) informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie:
a) świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, o których mowa odpowiednio w art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615, 1265 i 2140),
b) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r. poz. 1577 i 2140),
c) dodatku osłonowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2021r. o dodatku osłonowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1, 202, 1692 i 2687),
d) dodatku mieszkaniowego, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2021 oraz z 2022 r. poz. 1561 i 2456);
3) dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców, o których mowa odpowiednio w art. 6 ust. 1 i art. 6a ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191).
W myśl art. 2 ust. 15b u.d.w., jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego zgodnie z art. 2 ust. 2 odpowiednio pkt 1 i 2, odnośnie samotnego zamieszkiwania w przypadku jednoosobowych gospodarstw domowych oraz wspólnie stale zamieszkujących i gospodarujących z wnioskodawcą w przypadku gospodarstw domowych wieloosobowych. Przepis art. 3 ust. 2 stosuje się. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy (art. 2 ust. 15c u.d.w.). W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego (art. 2 ust. 15d u.d.w.). Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ust. 15b, stanowi podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego (art. 2 ust. 15e u.d.w.).
Stosownie do art. 2 ust. 15f u.d.w., w przypadku posiadania informacji wskazujących, że osoba, która nie złożyła wniosku o wypłatę dodatku węglowego, spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia prawa do tego dodatku. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. W takim przypadku organ ten przyznaje dodatek w drodze decyzji administracyjnej z urzędu, bez konieczności składania wniosku oraz bez składania odpowiedniej deklaracji dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji. Przepis art. 3 ust. 2 u.d.w. stosuje się.
Z kolei zgodnie z art. 2 ust. 15g u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym także, gdy główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego, o którym mowa w art. 2 ust. 1, nie zostało zgłoszone lub wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r., a w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że źródłem ogrzewania tego gospodarstwa jest źródło, o którym mowa w art. 2 ust. 1. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wpis do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, dokonywany jest przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta z urzędu bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji.
Jak stanowi art. 2 ust. 16 u.d.w., przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji.
Przywołane wyżej przepisy prawa określają szczegółowe zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dodatku węglowego. Postępowanie to wszczynane jest co do zasady na wniosek strony, ale także w niektórych przypadkach może być wszczęte z urzędu (art. 2 ust. 15f u.d.w.). Dokonując weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego, właściwy organ gminy zobowiązany jest uwzględnić informacje wynikające z deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, informacje uzyskane w związku z postępowaniem o przyznanie określonych ustawą świadczeń (świadczeń rodzinnych oraz dodatków do zasiłku rodzinnego, świadczenia wychowawczego, dodatku osłonowego, dodatku mieszkaniowego), a także dane zgromadzone w rejestrze PESEL oraz rejestrze mieszkańców. Jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, by w toku takiego wywiadu ustalić, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Zatem informacje podane we wniosku o przyznanie dodatku węglowego muszą zostać zweryfikowane przez organ gminy przed wypłatą dodatku węglowego (potwierdzoną informacją o przyznaniu tego dodatku kierowaną do wnioskodawcy), bądź też przed podjęciem decyzji o odmowie przyznania dodatku węglowego.
W pierwszej kolejności należy przyznać rację organowi odwoławczemu, który stwierdził, że złożenie deklaracji (korekty deklaracji) dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw po dniu 11 sierpnia 2022 r. nie wyklucza przyznania dodatku węglowego.
Wyjaśnić należy, że z akt sprawy wynika, że w deklaracji dotyczącej źródeł ciepła i źródeł spalania paliw z dnia 21 czerwca 2022 r. A.S. zaznaczyła, że w budynku jednorodzinnym pod adresem [...] jest zainstalowany i eksploatowany kocioł na paliwo stałe (węgiel, drewno, pellet lub inny rodzaj biomasy) z ręcznym podawaniem paliwa/zasypowy, a rodzaj stosowanego paliwa stałego: drewno kawałkowe. Natomiast w deklaracji korygującej z dnia 5 września 2022 r. A.S. zmieniła rodzaj stosowanego paliwa stałego wskazując węgiel i paliwa węglopochodne oraz drewno kawałkowe.
Stosownie do oświadczeń skarżącego zmiana w deklaracji CEEB nastąpiła z uwagi na fakt, że przed dniem złożenia korekty deklaracji dom nie był zamieszkały na stałe i wystarczające było ogrzewanie drewnem. Zamieszkanie na stałe wiąże się z kolei z koniecznością ciągłego ogrzewania domu, a wtedy głównym źródłem ogrzewania jest węgiel. W notatce służbowej z dnia 18 listopada 2022 r. z przeprowadzonego na podstawie art. 2 ust. 3c i ust. 3e u.d.w. wywiadu środowiskowego wskazano, że pod wskazanym adresem jest zainstalowane 1 źródło ogrzewania - kocioł na paliwo stałe. Rodzaj stosowanego paliwa: węgiel i paliwa węglopochodne. Podczas wywiadu potwierdzono fakt opalania domu węglem.
Wyjaśnić w tym miejscu należy, że koncentrowanie się na fakcie dokonania korekty deklaracji po dniu 11 sierpnia 2022 r., jak to miało miejsce w niniejszej sprawie przez organ I instancji i w konsekwencji odmowa przyznania skarżącemu dodatku węglowego z tego tylko powodu niweczy cel, jaki przyświecał ustawodawcy wprowadzając rozwiązania zawarte w u.d.w. Jak wynika z uzasadnienia projektu do tej ustawy, projektowana regulacja ma na celu zapewnienie wsparcia dla dużej grupy gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. Dodatek przyznawany jest niezależnie od dochodu.
W ocenie sądu organ II instancji prawidłowo zauważył, że powyższy fakt nie może uzasadniać odmowy przyznania dodatku węglowego. Wskazać należy, że podstawowym założeniem ustawodawcy było zrekompensowanie gospodarstwom domowym ogrzewającym domy węglem i paliwem węglopochodnym, niespodziewanych kosztów finansowych związanych ze znaczącymi podwyżkami cen opału, spowodowanymi inflacją i wojną w Ukrainie. W ustawie nie chodzi więc o to, aby deklaracja do CEEB w zakresie stosowanego w gospodarstwie domowym paliwa została złożona w określonym terminie, lecz o ustalenie, czy w danym przypadku dom ogrzewany jest paliwem węglowym, którego wysoka cena zostanie częściowo zrekompensowana przez państwo w formie dodatku węglowego. W razie powstałych w toku postępowania wątpliwości co do rzeczywistego rodzaju paliwa, organ powinien je wyjaśnić poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdyż tylko w ten sposób można realnie wypełnić cel ustawy.
Niezależnie od powyższego stanowiska sąd nie podziela argumentacji organu, że brak, w ocenie Kolegium, analizy spełnienia przez wnioskodawcę pozostałych warunków do przyznania dodatku węglowego, w tym także występowania przesłanek negatywnych o jakich mowa m.in. w art. 2 ust. 5 u.d.w. czyni koniecznym wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zauważyć w pierwszej kolejności należy, że organ odwoławczy nie wskazał na żadne konkretne braki w materiale dowodowym organu pierwszej instancji, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a jedynie na fakt braku rozpatrzenia wszystkich warunków przyznania wnioskowanego świadczenia.
Odnosząc się do twierdzenia Kolegium należy wskazać, że z art. 2 ust. 3a u.d.w. wynika, że w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem. W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania (ust. 3b). W przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła (ust. 3c). W przypadku, o którym mowa w ust. 3c, gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje wpisu źródła ciepła do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków, jeżeli źródło nie było wcześniej zgłoszone do tej ewidencji, bez konieczności składania odpowiedniej deklaracji (ust. 3d). W przypadku gdy w lokalu, o którym mowa w ust. 3d, zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących w tym lokalu (ust. 3e). W przypadku gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego dla gospodarstwa domowego wieloosobowego złożyła więcej niż jedna osoba, dodatek ten przyznawany jest wnioskodawcy, który złożył taki wniosek jako pierwszy (ust. 4).
Zgodnie zaś z art. 2 ust. 5 u.d.w. dodatek węglowy nie przysługuje osobie w gospodarstwie domowym, na potrzeby którego zostało zakupione paliwo stałe, po cenie i od przedsiębiorcy, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 czerwca 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców niektórych paliw stałych w związku z sytuacją na rynku tych paliw (Dz. U. poz. 1477 i 1692). Natomiast art. 2 ust. 5a u.d.w. wskazuje, że dodatek węglowy nie przysługuje gospodarstwom domowym objętym pozytywnie rozpatrzonym wnioskiem o wypłatę dodatku, o którym mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. poz. 1967, 2127, 2185, 2236, 2243 i 2687).
W pierwszej kolejności godzi się wskazać, że z decyzji organu I instancji nie wynika jakikolwiek brak analizy pozostałych – zarówno pozytywnych jak i negatywnych przesłanek przyznania dodatku węglowego. W ocenie sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala przyjąć, że poza oceną organu I instancji były wskazane w powyższych przepisach przesłanki. Kolegium nie poddało w wątpliwość ani ustalonego stanu faktycznego sprawy ani zgromadzonych dokumentów i danych. Trudno zatem uznać, by zebrane przez organ pierwszej instancji dowody nie były wystarczające do oceny przez Kolegium przesłanek istotnych z punktu widzenia treści art. 2 u.d.w. albo też aby organ II instancji nie był w stanie w trybie art. 136 k.p.a uzyskać dodatkowych dowodów w sprawie (np. poprzez uzyskanie pisemnych wyjaśnień skarżącego). Natomiast w sytuacji powzięcia wątpliwości co do wystąpienia przesłanek negatywnych jak uzyskanie pomocy wskazanej w art. 2 ust. 5 lub ust. 5a u.d.w. bądź też braku spełnienia pozostałych warunków przyznania wnioskowanego świadczenia, mogły one być przez Kolegium wyjaśnione w trybie art. 136 k.p.a. poprzez zwrócenie się do właściwego organu o przedstawienie wyjaśnień w tym zakresie. Jednakże Kolegium nie przeprowadziło uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a., a nadto nie wyjaśniło z jakich przyczyn nie zastosowało przepisu art. 136 k.p.a. Podkreślić należy, że zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Wobec tego organ odwoławczy powinien ponownie ocenić cały zebrany materiał dowodowy, ewentualnie go uzupełnić, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. W zaskarżonej decyzji Kolegium nie wskazało dlaczego wątpliwości co do stanu sprawy nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.
Odnosząc się zaś do stanowiska Kolegium zawartego w odpowiedzi na skargę, że nie mogło wydać merytorycznej decyzji co do istoty sprawy z uwagi treść art. 2 ust. 16 u.d.w. w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że odpowiedzi na skargę nie można traktować jako uzupełnienia decyzji. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, odpowiedź na skargę nie może zastępować czy też uzupełniać uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 586/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 705/07, CBOSA). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Powszechnie przyjmuje się, że celem odpowiedzi na skargę jest odniesienie się organu do zarzutów skargi, nie zaś naprawianie popełnionych przez organ wadliwości w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Sąd jednak postanowił wskazać, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 16 u.d.w. przyznanie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji. Odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji.
W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę tak skonstruowany przepis w żaden sposób nie ogranicza organu II instancji, rozpoznającego odwołania od decyzji o odmowie przyznania dodatku węglowego, w przypadku stwierdzenia przysługiwania prawa do wnioskowanego świadczenia, do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji o przyznaniu dodatku. Ustawowy brak konieczności wydania decyzji nie może prowadzić do stwierdzenia, że jej wydanie nie miałoby podstaw. Ponadto w ocenie sądu tak sformułowane stanowisko zaprzeczałoby instytucji dwuinstancyjności postępowania sformułowanej w art. 15 k.p.a., gdyż uniemożliwiałoby wydanie merytorycznej decyzji w sytuacji braku zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. Działanie organu odwoławczego nie ma jedynie charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym.
Podsumowując, z akt sprawy wynika, że organ I instancji zgromadził wystarczający materiał dowodowy do ustalenia, czy skarżącemu przysługuje wnioskowane świadczenie w postaci dodatku węglowego. Uchylając się od analizy i oceny prawnej stanu faktycznego sprawy organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się od rozpoznania sprawy ad meriti do czego było zobligowany nakazem dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 15 k.p.a.) oraz zasadą wydawania orzeczeń reformatoryjnych (art. 138 § 1 k.p.a.). Zdaniem sądu organ odwoławczy nie wykazał, by w sprawie istniały jakiekolwiek braki w zakresie materiału dowodowego co do oceny powyższych kwestii, których nie mógł usunąć w zakresie swojej kompetencji, a tym samym nie wykazał podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się od wydania decyzji merytorycznej. W sprzeczności bowiem z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA).
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań sądu i sprowadzają się do określenia, czy skarżącemu przysługuje prawo do wnioskowanego dodatku węglowego mając na względzie w szczególności fakt, że przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy potwierdził, że pod wskazanym adresem znajduje się budynek mieszkalny ogrzewany kotłem na paliwo stałe, zasilanym m. in. węglem, co potwierdza poprawność danych podanych w korekcie deklaracji złożonej do CEEB. Podejmując rozstrzygnięcie organ odwoławczy powinien uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Reasumując w ocenie sądu dostrzeżone uchybienia stanowiły podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kasując decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy uchylił się od rzetelnej, zgodnej z przepisami prawa procesowego oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy które, jak była o tym wyżej mowa, powinno być zasadą. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego stosownie do art. 136 k.p.a. i orzeczenie co do istoty sprawy.
W skardze nie sformułowano żądania wymierzenia organowi grzywny. Sąd z urzędu rozważył zastosowanie tego środka przewidzianego w art. 151a § 1 p.p.s.a. i uznał, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma podstaw do jego użycia. Dla orzeczenia grzywny nie jest wystarczające jedynie uwzględnienie sprzeciwu, ale konieczne jest równoczesne zaistnienie rażącego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy nie miało miejsca zamierzone przewlekanie postępowania i uchylanie się od wydania rozstrzygnięcia przez Kolegium. Nie zachodzi również obawa, że bez dodatkowej sankcji organ odwoławczy nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z tego względu sąd nie orzekł o wymierzeniu Kolegium grzywny.
Z powyższych względów sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
k.ż.