I GSK 351/25

I GSK 351/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /sprawozdawca/
Grzegorz Dudar
Piotr Pietrasz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III SA/Lu 730/24 - Wyrok WSA w Lublinie z 2025-01-23
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 68 i art. 69 ust. 1 oraz art. 66 pkt 1 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/Lu 730/24 w sprawie ze skargi A. P. na informację Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej ocena projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. P. na rzecz Zarządu Województwa Lubelskiego 240 (słownie dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/Lu 730/24 oddalił skargę A. P. (dalej "skarżąca", "wnioskodawca") na informację Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy
Skarżąca prowadząca działalność gospodarczą pod firmą K., w dniu 29 maja 2024 r., w ramach naboru nr [...], ogłoszonego dla Działania 8.5 Usługi społeczne (typ projektu 1a-d,2) Priorytetu VIII Zwiększanie spójności społecznej programu Fundusze Europejskie dla Lubelskiego 2021-2027, złożyła wniosek o dofinansowanie projektu: "Aktywny Senior inspiracją dla przyszłych pokoleń" (numer wniosku: [...]).
Pismem z dnia 20 września 2024 r., Instytucja Zarządzająca poinformowała wnioskodawcę, iż w wyniku oceny formalno-merytorycznej dokonanej przez Komisję Oceny Projektów projekt został oceniony negatywnie i nie został wybrany do dofinansowania z uwagi na niespełnienie kryterium specyficznego dostępu nr 6: Doświadczenie wnioskodawcy (i partnera o ile dotyczy).
Wnioskodawca złożył protest od dokonanej negatywnej oceny projektu.
W wyniku jego rozpoznania organ pismem z dnia [...] października 2024 r., [...] Zarząd Województwa Lubelskiego - Instytucja Zarządzająca Programem Fundusze Europejskie dla Lubelskiego 2021-2027 (dalej: "Instytucja Zarządzająca" , "IZ" lub "organ"), działając na podstawie art. 68 i art. 69 ust. 1 oraz art. 66 pkt 1 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. z 2022 r., poz. 1079 ze zm), dalej jako "ustawa wdrożeniowa", lub "u.z.r.z.") poinformował o nie uwzględnieniu protestu. IZ uznała, że projekt nie może zostać skierowany do uzupełnienia/doprecyzowania na etapie negocjacji w zakresie spełnienia kryterium specyficznego dostępu (zerojedynkowego) nr 6, ponieważ w przedmiotowej sprawie negocjacje nie prowadziłyby jedynie do doprecyzowania pewnych drobnych kwestii, lecz do wskazania niemal w pełnym zakresie spełnienia przedmiotowego kryterium. Odnosząc się z kolei do zarzutów wnioskodawcy w zakresie spełnienia kryterium C.III.2. Doświadczenie wnioskodawcy i partnerów (o ile dotyczy) Instytucja Zarządzająca zwróciła uwagę, iż w ramach kryteriów ogólnych merytorycznych będącej przedmiotem tej części rozstrzygnięcia protestu kryterium to powinno być oceniane szerzej niż ma to miejsce w kryterium specyficznym dostępu, gdzie należy wykazać doświadczenie w konkretnym zakresie oraz czasookresie.
Skarżąca zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 23 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/Lu 730/24 ją oddalił. Sąd I instancji podkreślił, że wbrew zarzutom skargi dokonana przez organ ocena projektu skarżącej pod tytułem pt. "Aktywny Senior inspiracją dla przyszłych pokoleń", złożonego w ramach naboru nr [...], ogłoszonego dla Działania 8.5 Usługi społeczne (typ projektu 1a-d,2) Priorytetu VIII Zwiększanie spójności społecznej programu Fundusze Europejskie dla Lubelskiego 2021-2027, nie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.
Zdaniem Sądu I instancji nie jest dowolne stanowisko organu, że negocjacje służą do doprecyzowania, czy wyjaśnienia pewnych niejasności, nieścisłości, co również wynika z istoty negocjacji. Natomiast w sytuacji, gdy informacje zawarte we wniosku w sposób jednoznaczny wskazywały na niespełnienie przez skarżąca przedmiotowego kryterium, to prawidłowym było przypisanie wartości logicznej "NIE". Podzielenie argumentacji skargi, że wnioskodawca ma możliwość poprawy/uzupełnienia projektu w zakresie spełniania tego kryterium na etapie negocjacji w każdym przypadku, bo nie wskazano czego taka poprawa czy uzupełnienie może dotyczyć, byłoby nie tylko sprzeczne z wymogami konkursu, ale przede wszystkim wypaczyło by sens postępowania konkursowego, a w efekcie doprowadziłoby do istotnej modyfikacji (zasadniczej zmiany) wniosku, co jest niedopuszczalne.
W ocenie sądu, prawidłowa jest ocena organu w zakresie kryterium specyficznego dostępu nr 6. Sąd I instancji uznał za organem, że ocena organu, że skarżąca nie wykazała żądanego doświadczenia ani w zakresie pracy z grupą docelową, którą zamierzała objąć wsparciem ani w zakresie merytorycznym, którego dotyczy projekt. Za nieuprawnione uznał stanowisko skarżącej, iż każda z kategorii osób do której skierowany był projekt stanowiła odrębna grupę docelową. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skargi, iż zapisy regulaminu, czy załączników do niego są niejasne i nieprecyzyjne. Ponadto nawet gdyby przejąć, tak jak chce skarżąca, że każda z grup osób objętych projektem to odrębna grupa docelowa, to i tak mając na względzie cel i specyfikę Kryterium specyficznego dostępu nr 6 i treść dokumentacji konkursowej należałoby uznać, że wnioskodawca zobowiązany był wykazać się co najmniej 2-letnim doświadczeniem z okresu maksymalnie 5 lat przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie w stosunku do każdej z tych tzw. "grup docelowych". Inne rozumienie byłoby sprzeczne z definicją tego kryterium i specyfiką projektów objętych naborem. Z przedłożonych informacji nie wynika, tak jak trafnie zauważył organ, żeby wnioskodawca wykazał 2-letnie doświadczenie z okresu maksymalnie 5 lat przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie w pracy z osobami z niepełnosprawnościami, dla których wartość docelowa, zgodnie ze Wskaźnikiem produktu: Liczba osób z niepełnosprawnościami objętych wsparciem w programie wynosi 21 osób oraz z osobami niesamodzielnymi potrzebującymi wsparcia w codziennym funkcjonowaniu. Sąd I instancji uznał również, że w sprawie nie budzi również wątpliwości prawidłowa ocena organu co do braku wykazania przez skarżącą posiadania wymaganego doświadczenia w realizacji działań zbieżnych z zakresem merytorycznym, którego dotyczy projekt. Wnioskodawca nie wykazał, że legitymuje się 2-letnim doświadczeniem w zakresie merytorycznym, którego dotyczy projekt. Ponadto Sąd I instancji zgodził się w pełni z organem, że realizacja usług skierowanych do seniorów w formie wycieczek, wyjść na basen, zajęć z psychologiem, dietetykiem, muzykoterapeutą bądź logopedą nie jest zbieżna z realizowanymi w ramach projektu usługami opiekuńczymi świadczonymi w formach dziennych i usługami w zakresie opieki osób potrzebujących wsparcia w codziennych funkcjonowaniu w miejscu zamieszkania, których dokładny opis znajduje się w Załączniku nr 12 do Regulaminu
Następnie skarżąca, na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 177 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej "p.p.s.a." oraz art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz. U. poz. 1079), dalej również "u.z.r.z.", marca 2023 r.), zaskarżyła w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 stycznia 2025 r. sygn. akt III SA/Lu 730/24 oddalający skargę na rozstrzygnięcie protestu przez Zarząd Województwa Lubelskiego - Instytucja Zarządzająca Programem Fundusze Europejskie dla Lubelskiego 2021-2027, znak sprawy [...], nieuwzględniające protestu złożonego przez skarżącą w dniu 8 października 2024 r. w związku z negatywną oceną wniosku o dofinansowanie projektu. ,
Na podstawie art. 74 ust. 1 u.z.r.z. oraz art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzuciła:
1. naruszenie art. 151 p.p.s.a w wyniku oddalenia skargi pomimo rażącego naruszenia przez Instytucję Zarządzającą art. 63 wdrożeniowej - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że Instytucja Zarządzająca prawidłowo zaniechała ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryterium specyficznego dostępu nr 6: Doświadczenie wnioskodawcy (i partnera o ile dotyczy) oraz kryterium ogólnego merytorycznego C.III.2. Doświadczenie wnioskodawcy i partnerów (o ile dotyczy), pomimo złożonego przez skarżącą zasadnego protestu zawierającego liczne argumenty przemawiające za koniecznością uznania, że ocena formalno-merytoryczna wniosku o dofinansowanie projektu nr [...] została przeprowadzona z naruszeniem obowiązujących procedur - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik oceny,
2. naruszenie art. 151 p.p.s.a w wyniku oddalenia skargi pomimo rażącego naruszenia przez Instytucję Zarządzającą art. 68 ustawy wdrożeniowej - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że Instytucja Zarządzająca:
a) prawidłowo zaniechała dokonania w następstwie wniesionego protestu weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresach, o których mowa w art. 64 ust. 2 pkt 4 i 5 u.z.r.z., co doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia przez Instytucję Zarządzającą w ślad za wadliwym stanowiskiem Komisji Oceny Projektów (dalej również jako: KOP), iż w przedmiotowej sprawie doszło do rzekomego niespełnienia kryterium specyficznego dostępu nr 6 Doświadczenie wnioskodawcy (i partnera o ile dotyczy), co zdaniem Komisji Oceny Projektów oraz Instytucji Zarządzającej przemawiało za koniecznością dokonania negatywnej oceny projektu skarżącej, a tym samym projekt ten ostatecznie nie został wybrany do dofinansowania;
b) prawidłowo zaniechała dokonania w następstwie wniesionego protestu weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresach, o których mowa w art. 64 ust. 2 pkt 4 i 5 u.z.r.z., co doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia przez Instytucję Zarządzającą w ślad za wadliwym stanowiskiem Komisji Oceny Projektów, iż skarżąca nie spełniła kryterium ogólnego merytorycznego C.III.2.a) Doświadczenie wnioskodawcy i partnerów (o ile dotyczy) w obszarze merytorycznym, w którym udzielane będzie wsparcie przewidziane w ramach projektu, co uniemożliwiło przyznanie skarżącej w ramach tego kryterium 6 punktów (po 3 punkty od każdego Oceniającego), pomimo, iż z całokształtu zebranych dokumentów jednoznacznie wynika, że skarżąca spełniła warunki w ramach kryterium tego kryterium, w związku z czym projekt powinien otrzymać o 6 punktów więcej, czyli łącznie 67,5 punktów;
c) prawidłowo nie uwzględniła protestu w sytuacji, gdy ocena projektu została dokonana przez Komisję Oceny Projektu wadliwie, z uwagi na przeprowadzenie postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania z naruszeniem zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności,
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik oceny.
3. naruszenie art. 151 p.p.s.a w wyniku oddalenia skargi pomimo rażącego naruszenia przez Instytucję Zarządzającą art. 56 ust. 5 w zw. z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej - poprzez naruszenie przez Instytucję Zarządzającą oraz Komisję Oceny Projektów w toku postępowania w zakresie wyboru projektów do dofinansowania, przewidzianych w wyżej wskazanym art. 45 ust. 1 i 2 u.z.r.z. zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności, a to w wyniku:
a. dokonania nieprawidłowej oceny przez Komisję Oceny Projektów, a w konsekwencji przez Instytucję Zarządzającą, złożonego przez skarżącą wniosku o dofinansowanie w zakresie spełnienia kryterium specyficznego dostępu nr 6: Doświadczenie wnioskodawcy (i partnera o ile dotyczy) w postaci błędnego i całkowicie bezzasadnego uznania, iż w przedmiotowej sprawie kryterium to nie zostało spełnione, ponieważ zdaniem Instytucji Zarządzającej w treści przedmiotowego wniosku o dofinansowanie zabrakło dokładnych i kompletnych informacji, które w sposób jednoznaczny pozwalałyby stwierdzić spełnienie wymogów wynikających z Regulaminu, poprzez możliwość matematycznego wyliczenia dwuletniego doświadczenia skarżącej w pracy z grupą docelową, zbieżną z tą, którą zamierza objąć wsparciem w projekcie i/lub w realizacji działań merytorycznych, które zostały zaplanowane w projekcie tj. usług opiekuńczych świadczonych w formach dziennych i usług w zakresie opieki osób potrzebujących wsparcia w codziennych funkcjonowaniu w miejscu zamieszkania, co przemawiało za koniecznością dokonania negatywnej oceny projektu skarżącej, a tym samym brakiem wyboru projektu do dofinansowania;
b. nie odniesienia się rzeczowo do głównych argumentów merytorycznych przytoczonych przez skarżącą w proteście w zakresie spełniania kryteriów kryterium specyficznego dostępu nr 6: Doświadczenie wnioskodawcy (i partnera o ile dotyczy), co doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia przez Instytucję Zarządzającą w ślad za wadliwym stanowiskiem Komisji Oceny Projektów, iż w przedmiotowy projekt nie może zostać skierowany do uzupełnienia/doprecyzowania na etapie negocjacji w zakresie spełnienia kryterium specyficznego dostępu (zerojedynkowego) nr 6 Doświadczenie wnioskodawcy (i partnera o ile dotyczy), ponieważ w przedmiotowej sprawie negocjacje nie prowadziłyby jedynie do doprecyzowania pewnych drobnych kwestii, np. uzupełnienia brakującej daty, lecz do wskazania niemal w pełnym zakresie spełnienia ww. kryterium, zaś skarżąca nie podała szczegółów posiadania 2- letniego doświadczenia w pracy z osobami stanowiącymi grupę docelową w projekcie, i/lub w realizacji działań tożsamych z przewidzianymi w ramach projektu zadaniami merytorycznymi z zakresu usług opiekuńczych, co zdaniem Komisji Oceny Projektów oraz Instytucji Zarządzającej przemawiało za koniecznością dokonania negatywnej oceny projektu skarżącej, a tym samym brakiem wyboru projektu do dofinansowania;
- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik oceny,
4. naruszenie art. 151 p.p.s.a w wyniku oddalenia skargi pomimo rażącego naruszenia art. 50 ust. 1 i 2 pkt. 1 ustawy wdrożeniowej - poprzez przeprowadzenie konkursu niezgodnie z Regulaminem wyboru projektów nr [...] w ramach Działania 8.5 Usługi społeczne (typ projektu 1 a-d, 2) Priorytetu VIII Zwiększanie spójności społecznej programu Fundusze Europejskie dla Lubelskiego 2021-2027, będącego załącznikiem do uchwały nr [...] Zarządu Województwa Lubelskiego z dnia 26 marca 2024 r.- które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik oceny.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację wniesionych zarzutów i wniosła o:
1. na podstawie 188 p.p.s.a. o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznane skargi oraz stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny,
2. w przypadku stwierdzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, niniejszym na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 185 p.p.s.a. o uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie;
3. na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym;
4. na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a. o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ w pełni poparł stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji i wniósł o jej oddalenie oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania - określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. - jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).
Należy podkreślić że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym o wysoce sformalizowanym charakterze, objętym m.in. z tego względu tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, o którym mowa w art. 175 § 1 p.p.s.a., aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się zatem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie (por. wyrok NSA z dnia 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2774/18, te orzeczenia oraz powoływane dalej dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. II GSK 2140/13, tamże) Konieczne jest jednak oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13 i z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13, tamże).
Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zbadano, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn nieważności, wskazywana w przywoływanym unormowaniu.
Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd pierwszej instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącej kasacyjnie, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Zarzut ten zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że Sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, tamże).
Według art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, tylko jedynie weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. O skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde im uchybienie, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez wpływ, o którym mowa należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom postępowania stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.
Zarówno zarzuty prawa materialnego, jak i zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego powinny być przez autora skargi kasacyjnej indywidualnie uzasadnione dla każdego zarzutu formułowanego wobec każdego z tych przepisów, który w ocenie kasatora naruszył Sąd I instancji (wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 289/18). Uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Ma za zadanie wykazać trafność (słuszność) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06, tamże). Zaznaczyć jeszcze raz należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować.
Przypomnienie podstawowych zasad związanych z konstrukcją skargi kasacyjnej jest spowodowane sposobem jej redakcji. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie odpowiada warunkom, jakie stawia przed tym środkiem prawnym ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania nie zostało sporządzone w opisany wyżej sposób, a kwestia wpływu zarzucanych Sądowi I instancji naruszeń na wynik sprawy w ogóle została pominięta. Okoliczność ta w powiązaniu z zaniechaniem wykazania przez skarżącą wpływu naruszenia przez Sąd I instancji wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania na wynik sprawy uniemożliwia merytoryczną ocenę omawianego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów stwierdza, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono na czym miała polegać niewłaściwe zastosowanie wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w świetle art. 176 p.p.s.a. trudno odnieść do tak postawionego zarzutu, który w żaden sposób nie został uzasadniony przez kasatora. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (patrz np. wyroki NSA: z 16 listopada 2011 r., o sygn. akt II FSK 861/10; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18, tamże).
Zarzut kasacyjny dotyczący niewłaściwego zastosowania prawa materialnego można przypisać jedynie zarzutowi zawartemu w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej. Co istotne, zarzut ten wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12, tamże). Podnosząc zarzuty niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie nie wykazała i nie wyjaśniła, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego dany przepis w ustalonym stanie faktycznym nie powinien być stosowany. Tego rodzaju argumentów nie sposób znaleźć w uzasadnieniu podniesionych zarzutów. Ogólnie rzecz ujmując, strona nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu (a w efekcie Sądu I instancji, który w pełni zaakceptował stanowisko organu, jako prawidłowe) i kwestionuje stanowisko przyjęte w ślad za organem przez Sąd I instancji. W uzasadnieniu do tego zarzutu skarżąca opisuje wnioski ze swojej działalności gospodarczej i jakie będzie prowadzić na etapie realizacji Projektu. Taki sposób sformułowania zarzutów – w postaci niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego – nie jest skuteczne w sytuacji, gdy skarżąca kasacyjnie chce zakwestionować wadliwe według jej oceny ustalenia stanu faktycznego. Próba bowiem zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. np. wyroki NSA z 11 lipca 2017 r., sygn. akt II FSK 1633/15 oraz sygn. akt II FSK 1690/15, tamże). Należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy.
Ponadto autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi jedynie naruszenie art. 151 p.p.s.a, bez powiązania go z jakimikolwiek regulacjami postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zarzuty te zostały powiązane z przepisami ustawy wdrożeniowej, jednakże przepisów tych nie mógł jednak naruszyć WSA w Lublinie, gdyż nie stosuje on tych przepisów. Skarżąca władna była jedynie wykazywać, że przepisy te mogły naruszyć organy, czego nie zauważył Sąd I instancji, kontrolujący zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Prawidłowo postawiony zarzut naruszenia tych przepisów, powinien w takim przypadku zostać powiązany z naruszeniem przez wojewódzki sąd administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., czego skarżąca nie uczyniła. Ponadto lakoniczne uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozwala na stwierdzenie, z jakich powodów przepis ten i przez kogo miał zostać naruszony. Zaznaczyć także należy, że w przypadku postawienia zarzutu naruszenia przepisu postępowania, koniecznym jest wskazanie na normę prawa materialnego, która określa granice postępowania dowodowego i dopiero wówczas można zasadnie podnosić, że w postępowaniu konkursowym nie ustalono należycie stanu faktycznego sprawy. Elementu takiego we wniesionej skardze kasacyjnej również zabrakło. Podkreślić także należy, że skarżąca w ogóle nie usiłowała zakwestionować stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, choć celem skargi kasacyjnej, jest podważenie stanowiska wyrażonego przez wojewódzki sąd administracyjny. Nie wiadomo zatem, dlaczego wyrok WSA w Lublinie jest błędny i powinien zostać uchylony.
Ocenie merytorycznej nie poddawały się także pozostałe zarzuty zawarte w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej, bowiem poza stwierdzeniem że są one oparte o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. nie precyzują, czy autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, iż doszło do naruszenia prawa procesowego, czy też materialnego. Konsekwencją powyższego, jest brak wskazania postaci naruszenia prawa, jego formy (np. błędna wykładnia, albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy).
Reasumując, jak była wyżej mowa, do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 22 września 2023 r., sygn. akt I GSK 1791/19, tamże). Ponadto autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnych przepisów postępowania, które zostałyby naruszone w sprawie niniejszej przez Sąd I instancji. Błędnie przypisuje on naruszenia przepisów organowi, zapominając, że nie jest to skarga do sądu I instancji, a skarga kasacyjna od niego i jego obowiązkiem jest wykazanie naruszenia przepisów prawa materialnego, czy procesowego przez Sąd I instancji. Należy w tym miejscu wskazać, chociażby na sformułowania: "dokonanie nieprawidłowej oceny przez Komisję Oceny Projektów" (pkt 3a petitum skargi kasacyjnej), czy też stwierdzenie: "nie odniesienia się rzeczowo do głównych argumentów merytorycznych przytoczonych przez skarżącą w proteście" (pkt 3 b petitum skargi kasacyjnej). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób argumentacji, skierowanie zarzutów wobec organów, a nie Sądu I instancji, świadczy o pewnej nieświadomości roli sądu kasacyjnego i podstawowych przepisów p.p.s.a. Nie mogą znaleź nieuargumentowane twierdzenia i polemiczne uwagi w odniesieniu do ustaleń poczynionych przez organy rozstrzygające sprawę i zaakceptowane przez Sąd I instancji. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów prawa nie doszło, to wyrok Sądu I instancji byłby inny (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt I FSK 1414/17; wyrok NSA z 2 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 2322/21). Ponadto podkreślić należy, że autor skargi kasacyjnej nie podjął nawet próby uprawdopodobnienia istotności wpływu zgłoszonych naruszeń na wynik sprawy. To, jak już zaznaczono, jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej.
Skoro powyższe wymogi nie zostały spełnione – z uwagi na brak wskazania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej spełnienia przesłanek z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (o czym wyżej była mowa) – należy uznać, że skarga kasacyjna, a w zasadzie poszczególne zarzuty, nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).