I GSK 35/22

I GSK 35/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Kamińska /przewodniczący sprawozdawca/
Izabella Janson
Ludmiła Jajkiewicz
Symbol z opisem
6559
Sygn. powiązane
III SA/Po 1104/21 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2021-10-28
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt III SA/Po 1104/21 w sprawie ze skargi [...] na informację Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 24 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Zarządu Województwa Wielkopolskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 28 października 2021 r. sygn. akt III SA/Po 1104/21 oddalił skargę [...] informację Zarządu Województwa Wielkopolskiego z 24 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
[...] – dalej: skarżący, strona lub wnioskodawca – złożył wniosek o przyznanie pomocy na operacje pn. "[...] " w ramach poddziałania 19.2 "Wsparcie na wdrażanie operacji w ramach strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność" z wyłączeniem projektów grantowych oraz operacji w zakresie podejmowania działalności gospodarczej objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
Operacja została uznana za zgodną z LSR oraz wybrana do dofinansowania, uzyskując w ramach oceny 27,5 punktów. Ze względu jednak na limit środków wskazany w ogłoszonym naborze, operacja nie zmieściła się w limicie środków dostępnych, o czym wnioskodawca został poinformowany. Nie zgodził się on jednak z wynikiem wyboru i wniósł protest, kwestionując ocenę dokonaną w ramach kryteriów nr: 6, 7, 8, 9, 11.
Zarząd Województwa Wielkopolskiego pismem z 24 czerwca 2021 r. nie uwzględnił złożonego środka zaskarżenia.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że kluczowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem są lokalne kryteria oceny projektu (kryteria), które premiują operacje adekwatne, zgodnie z nazwą i zakresem kryterium, weryfikując elementy mające wpływ na wynik oceny. Wskazują one metodologię przyznawania punktów, uwzględniając definicje, fakty, konkretne reguły i wyjaśnienia. Kryteria nie są jednoznaczne, co pozwala oceniającym na dokonywanie interpretacji, uwarunkowanej wiedzą, doświadczeniem oraz znajomością zagadnienia. Nie dotyczy to wszystkich kryteriów, gdyż znajdują się pośród nich kryteria mierzalne, które w sposób jednoznaczny pozwalają punktować zawarte w nich preferencje. Przykładem jest kryterium nr 6, tj. kryterium długości prowadzenia działalności gospodarczej, którą wyznaczono na min. 24 miesiące. Podobnie jest w odniesieniu do kryterium podnoszenia kompetencji (kryterium nr 8), które w Lokalnych kryteriach oceny uznano za mierzalne. Jego odzwierciedleniem są szkolenia obejmujące wnioskodawcę oraz pracowników wnioskodawcy. Maksymalna liczba punktów w tym kryterium, jaka można przyznać operacji, wynosi 5. Z przeprowadzonej oceny wynika, że wnioskodawca w ramach tego kryterium uzyskał 5 punktów.
W kryterium nr 11 wprost wskazuje się potrzebę bycia członkiem LGD i opłacania składek, którą łączy się z udzielaniem preferencji wnioskodawcy. Wymóg ten określono statutowo, wskazując kryteria członkostwa. Transparentność reguł członkostwa w LGD oraz tego kryterium jest bezsporna. Zarówno dokumenty LGD jak i lokalne kryteria wyboru są publikowane na stronie internetowej LGD. Kryteria wyboru operacji stanowiły także załącznik do ogłoszenia o naborze wniosków, wyznaczającego reguły konkursu. Wnioskodawca przystępując do konkursu winien znać jego zasady. Ponadto, poprzez złożenie wniosku skarżący wyraził akceptację dla wszystkich kryteriów obowiązujących w tym konkursie, także dla członkostwa w LGD.
Odnośnie kryteriom premiującego rozwiązania sprzyjające ochronie środowiska lub przeciwdziałania zmianom klimatu (kryterium nr 7) oraz kryterium kompletności i spójności wniosku (kryterium nr 9 ), organ wyjaśnił, że dopuszczają one uznaniowość oceny w granicach uszczegółowień zawartych w kryteriach. Przeprowadzając szkolenia w określonym zakresie, wnioskodawca nie gwarantuje sposobu, w jaki nabyte przez uczestników szkoleń umiejętności będą wykorzystywane. Umiejętności te mogą jedynie potencjalnie sprzyjać usługom ukierunkowanym w obszarze ww. kryterium. Niemniej jednak takie założenie nie jest przesądzone, a co za tym idzie, nie może być premiowane w ramach kryterium. Każdy uczestnik, bowiem sam zdecyduje o sposobie wykorzystania dronów, a jego decyzja nie uprawnia do przypisywania operacji właściwości prośrodowiskowych. Kursantów nie obligują, bowiem w tym zakresie jakiekolwiek zobowiązania. Kryterium wymaga działań prośrodowiskowych, przewidzianych w ramach operacji, do których trudno zaliczyć problematykę pilotażu oraz budowę drona.
Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą informację WSA w Poznaniu podniósł, że istota sporu w sprawie sprowadza się do kwestionowanej przez skarżącego oceny w zakresie kryteriów nr 6, 7, 9 i 11. Ocena ta została dokonana prawidłowo.
Odnośnie kryterium nr 6 – wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą, o rozwój, której ubiega się we wniosku, min. 24 miesiące. Jak wskazano w opisie ww. kryterium, preferuje się wspieranie wnioskodawców o ugruntowanej sytuacji, doświadczonych w prowadzonej działalności. Uprawdopodabnia to prawidłową realizacje wniosku. W ramach powyższego kryterium premiowana jest długość okresu prowadzenia działalności gospodarczej, którą wyznaczono na minimum 24 miesiące, przy czym, co wyraźnie wynika z treści kryterium, nie przewidziano możliwości punktacji proporcjonalnej do długości okresu prowadzenia działalności. Skarżący nie prowadził działalności gospodarczej minimum 24 miesiące. W związku z tym nie spełnił on warunku wskazanego w ww. kryterium.
WSA odnosząc się do kryterium nr 7 – działalności, której dotyczy operacja wskazał, że przewiduje zastosowanie rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub przeciwdziałanie zmianom klimatu. W opisie kryterium wyjaśniono przy tym, że wnioskodawca powinien szczegółowo uzasadnić fakt spełnienia kryterium a uzasadnienie musi mieć odzwierciedlenie w planowanych kosztach inwestycyjnych. W ramach ww. kryterium premiowane są konkretne działania prośrodowiskowe. W dokumentacji aplikacyjnej skarżący nie przedstawił żadnych rozwiązań w tym zakresie. Tym samym zakup dronów w celu przeprowadzenia szkoleń nie świadczy o działaniach na rzecz ochrony środowiska i przeciwdziałaniu zmianom klimatu.
Sąd podał, że w zakresie oceny kryterium nr 8 (operacja jest połączona z podnoszeniem kompetencji: wnioskodawcy - 2 pkt, - pracowników wnioskodawcy – 5 pkt), organ wyjaśnił, że we wniosku wskazano, że zaplanowano kurs wraz z egzaminem dla pracowników, za co wnioskodawca uzyskał maksymalną ilość 5 punktów. Zastosowany mechanizm oceny w żadnym kryterium nie przewiduje zsumowania punktów, o czym świadczy maksymalna liczba punktów, jaką wniosek może uzyskać podczas oceny, tj. 43 punkty.
Odnośnie kryterium nr 9 – kompletność i spójność wniosku WSA podał, że miarą kompletności i spójności ocenianej w tym kryterium jest dobre przygotowanie i opisanie wniosku. Wniosek nie spełniał ww. kryterium w najwyższym zakresie punktowym, o czym świadczyła konieczność uzupełniania wniosku.
W ramach kryterium nr 11 – wnioskodawca jest członkiem LGD co najmniej 24 miesiące i nie zalega z płatnością składki członkowskiej. Jak wskazano w opisie kryterium, preferuje się wnioskodawców włączających się aktywnie w działania na rzecz społeczności lokalnych. Skarżący nie jest członkiem LGD, zatem brak punktacji w ramach ww. kryterium jest uzasadniony.
Sąd I instancji podniósł, że kluczowe znaczenie w sprawie mają lokalne kryteria oceny operacji, stanowiące załącznik do umowy o warunkach i sposobie realizacji strategii rozwoju lokalnego, kierowanego przez społeczność, określające warunki i sposób realizacji tego dokumentu (LSR). Procesowi konstruowania kryteriów towarzyszyły konsultacje społeczne. Każdy zainteresowany podmiot z obszaru LGD mógł wyrazić swoja opinię na temat zaproponowanego kształtu kryteriów, przyczyniając się do ich ostatecznego opracowania, w tym skali oceny, sposobu i zakresu preferencji w nich zawartych.
W ocenie WSA ogłaszając nabór wniosków o przyznanie pomocy, Stowarzyszenie LGD określiło w nim warunki udzielenia wsparcia. Oprócz zamieszczonych w ogłoszeniu informacji, wskazano na dokumentację konkursową, w tym kryteria wyboru operacji, wymagane na etapie naboru wniosków i obowiązujące dla wszystkich potencjalnych wnioskodawców przystępujących do konkursu. Udział w konkursie nie był obowiązkowy. Skarżący przystępując do konkursu, tj. składając wniosek wraz z potwierdzeniem znajomości zasad przyznawania pomocy, wyraził akceptację dla jego zasad.
Sąd podał, że zasada przejrzystości reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów Pozostaje ona w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu. Skarżący przystępując do konkursu winien znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. To na skarżącym spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku z uwzględnieniem znanych mu kryteriów oceny, a podawane we wniosku o dofinansowanie dane, niezależnie od tego, czy służą one ocenie formalnej czy merytorycznej, muszą tworzyć zbiór informacji, których wymaga właściwa instytucja. Stanowi to warunek uzyskania pozytywnej oceny w ramach przyjętych kryteriów wyboru. Wnioskodawca jest zobowiązany tak wypełnić wniosek o dofinansowanie, aby był on zgodny z regulaminem konkursu, a ponadto jasny, czytelny i zrozumiały. W przypadku kryteriów mierzalnych, skarżący przez złożeniem wniosku winien był samodzielnie ocenić, czy i w jakim zakresie jego wniosek jest zgodny z preferencjami w ramach obowiązujących kryteriów.
W ocenie WSA ocena wniosku została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi w konkursie zasadami. Przy ocenie projektu dochowano zasad przejrzystości, rzetelności i bezstronności. Skarżący miał zapewniony równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Dochowano wszystkich wymogów określonych w art. 37 ust. 1 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 poz. 1460, dalej: ustawa wdrożeniowa).
[...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia oraz rozpoznanie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, a tym samym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia do właściwej instytucji. Ewentualnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania przez WSA w Poznaniu. W każdym z przypadków skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznanie sprawy w trybie odmiejscowionym.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
I. Prawa materialnego w postaci:
1. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 poprzez niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie, że przeprowadzone postępowanie i wybór projektów do dofinansowania został dokonany w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny i niezapewniający bezstronności, a tym samym dokonany na podstawie naruszających przepisy ustawy ocen spełniania przez wniosek Skarżącego kryteriów 6, 7, 8, 9 i 11, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie oceny spełniania kryteriów 6 i 9;
2. art. 32 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie i określenie oraz ocenę jednego z kryteriów (kryterium 11) poprzez odniesienie do członkostwa w określonym stowarzyszeniu, jako premiowanego dodatkowymi punktami do oceny wniosku, co narusza zasadę równości wobec prawa w kontekście ubiegania się o dofinansowanie;
II. Przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne rozpoznanie sprawy pod kątem przedstawionych przez Skarżącego zarzutów wobec nieuwzględnienia protestu w sprawie oraz sformułowanie niewyczerpującego uzasadnienia wyroku w sprawie, niewyjaśniającego w sposób odpowiedni wszystkich przyczyn oddalenia skargi Skarżącego i uznania wyjaśnień Zarządu za właściwe.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie spółka przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Zarząd Województwa Wielkopolskiego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach dotyczących naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).
Zarzuty o charakterze procesowym dotyczą naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.
W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania, gdyż mogą one mieć istotny wpływ na przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia stan faktyczny, a w konsekwencji wpływać na ocenę zarzutów związanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego.
Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. np. wyrok NSA z 13 marca 2019 r., II GSK 2349/17, LEX nr 2642204).W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie miał potrzeby jej rozpatrywania w szerszym zakresie niż to uczynił, a rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną informacją, rozpoznając jej istotę i nie przekraczając jej granic. Nie naruszył, zatem przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.
Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to Sąd I instancji uzasadnił swój wyrok zgodnie z treścią ww. przepisu, bo w uzasadnieniu swojego wyroku zawarł wszystkie elementy przewidziane w tym przepisie. W myśl ww. przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyroki NSA z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10 i z 23 września 2016 r., sygn. akt I FSK 342/15). Omawiany przepis może stanowić także samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Wiążący pogląd w tym zakresie został wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. (sygn. akt. II FSK 8/09). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żadna z wyżej wskazanych okoliczności w tej sprawie nie występuje. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na dokonanie zarówno kontroli instancyjnej, jak i na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji. Sąd wskazał zarówno podstawę prawną oddalenia skargi, jak też przedstawił argumentację wyjaśniającą, co doprowadziło WSA do wniosku, że zaskarżona przez spółkę decyzja odpowiada prawu. Nie ulega też wątpliwości, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go Sąd ma zawsze obowiązek szczegółowo odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności danego zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sąd nie musi szczegółowo odnosić się do każdego podnoszonego przez stronę zagadnienia, jeżeli nie jest ono istotne w sprawie, a pozostała argumentacja zawarta w uzasadnieniu wyroku dostatecznie wyjaśnia, co zdecydowało o dokonanej przez Sąd ocenie zgodności z prawem kontrolowanej decyzji. Zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. To, że strona nie godzi się z twierdzeniami, tezami lub wnioskami sformułowanymi w uzasadnieniu, nie oznacza, że uzasadnienie jest wadliwe ze względu na treść art. 141 § 4 p.p.s.a.
Autor skargi kasacyjnej w ramach zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazał na naruszenie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że obowiązek poszanowania przepisów Konstytucji RP, w tym wskazanych w skardze kasacyjnej: art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1, powinien być realizowany przez wszystkich adresatów tych norm, w tym sądy administracyjne, jako organy władzy sądowniczej. W rozstrzyganej sprawie Sąd I instancji nie stosował jednak ww. wzorca konstytucyjnego w procesie wykładni przepisów ustawy wdrożeniowej; nie stwierdził, aby przepisy tej ustawy naruszały zasady: proporcjonalności (art. 31 ust. 3) oraz równości (art. 32 ust. 1); nie stosował także bezpośrednio wskazanych norm konstytucyjnych. Trzeba jednak zauważyć, że zarzut ten powiązany został z naruszeniem art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, co oznacza, że w istocie podważana jest ocena wyrażona przez WSA, co do niestwierdzenia naruszenia przez organ art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z tym przepisem, właściwa instytucja ma obowiązek przeprowadzić wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnić wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Przepis art. 37 ustawy wdrożeniowej statuuje zasady ogólne wyłaniania projektów do dofinansowania, to jest przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasady te mają charakter normatywny. Naruszenie którejkolwiek z tych zasad stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3367/16, LEX nr 2119195).
W art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zawarto zasady ogólne dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania: przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 339/17, LEX nr 2269674). Zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17, LEX nr 2313813).
Mając na uwadze powyższe, należy skonstatować, czy lokalne kryteria oceny operacji wraz z ich opisem i sposobem punktacji określono wystarczająco jasno, zrozumiale i precyzyjnie tak, aby można było przyjąć, iż spełnione zostały w tym zakresie zasady zawarte w art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Na tak postawione zagadnienie należy odpowiedzieć twierdząco. Zarówno opisy ww. kryteriów oraz sposób ich punktacji sformułowane były jasno i czytelnie dla beneficjentów programu. Przy tym wnioskodawcy mieli zapewniony równy dostęp do informacji związanych z przebiegiem wyboru projektów. Sposób zapewnienia tego dostępu poprzez zamieszczanie dokumentacji konkursowej na stronie internetowej instytucji przeprowadzającej konkurs nie budzi wątpliwości w kontekście zachowania zasady przejrzystości. Regulamin konkursu wraz z załącznikami był na tyle jasny i czytelny, że umożliwiał prawidłowe przygotowanie wniosku.
Należy również zauważyć, że Skarżący dobrowolnie przystępując do konkursu, potwierdził własnoręcznym podpisem znajomość zasad przyznawania pomocy, zawartych w stosownych przepisach, w szczególności w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności. W aktach sprawy znajduje się bowiem Oświadczenie podmiotu ubiegającego się o przyznanie pomocy – załącznik nr 3. Zaakceptował więc zgodnie z art. 21 tej ustawy dokonanie oceny zgodności operacji z LSR przez LGD oraz wybór operacji w trybie konkursowym w oparciu o obowiązujące kryteria przez podmiot, który faktycznie te kryteria opracował. Zgodził się zatem na wyłączność oceny wniosku przez Ragę LGD, o której mowa w art. 21 ust. 4 ustawy rozwoju lokalnym z udziałem lokalnej społeczności, dopuszczając jej wynik zarówno w kryteriach mierzalnych (wyrażanie określonych), jak i kryteriach o charakterze ocennym (weryfikowanych na podstawie zapisów zawartych w dokumentacji aplikacyjnej). Nadto procesowi konstruowania kryteriów towarzyszyły konsultacje społeczne. Każdy zainteresowany podmiot z obszaru LGD mógł więc wyrazić swoją opinię na temat zaproponowanego kształtu kryteriów, przyczyniając się do ich ostatecznego opracowania, w tym skali oceny, sposobu i zakresu preferencji w nich zawartych. Po zakończeniu procesu konsultacji społecznych wymienione kryteria zostały ostatecznie zredagowane i przyjęte, stanowiąc załącznik do umowy o warunkach i sposobie realizacji strategii rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, określającej warunki i sposób realizacji tego dokumentu. Kryteria lokalne w ten sposób jednoznacznie określone oraz obowiązujące dla wszystkich uczestników konkursu, nie mogą być podważane na etapie skargi kasacyjnej. Skarżący bowiem dobrowolnie przystąpił do konkursu przez co jednocześnie zaakceptował obowiązujące w tym konkursie kryteria, z uwzględnieniem skali ocen, preferencji w nich określonych, warunków brzegowych natury formalnej np. długości prowadzenia działalności gospodarczej, członkostwa w LGD, jak również związanej z tym maksymalnej ilości punktów jaką wniosek może uzyskać w ich granicach.
Ustosunkowując się do oceny wniosku autora skargi kasacyjnej odnośnie kryteriów nr 6, 7, 8, 9 oraz 11 podkreślenia wymaga, że ich ocena dokonana przez organ, a w konsekwencji zaakceptowana przez Sąd I instancji jest prawidłowa.
Odnosząc się do rzekomego naruszenia kryterium nr 6 podkreślenia wymaga, że premiuje on długości okresu prowadzenia działalności gospodarczej, którą wyznaczono na minimum 24 miesiące. Nie wskazuje górnej granicy czasu prowadzenia działalności gospodarczej, ale okres minimalny, utożsamiany z ugruntowaniem na rynku sytuacji wnioskodawcy oraz nabyciem przez niego niezbędnego doświadczenia, warunkującego prawidłową realizację operacji. Podstawą punktacji w tym kryterium jest udokumentowany czas prowadzenia działalności gospodarczej ponad okres wskazany w kryterium. Nie przewidziano w nim punktacji pośredniej, która stanowiłaby ekwiwalent dla doświadczenia krótszego aniżeli niezbędne minimum. Jeżeli zatem okres wykonywania działalności przekracza 24 miesiące, to należy przyznać 5 punktów. Zgodnie z omawianym kryterium każdy krótszy okres wykonywania działalności gospodarczej nie jest punktowany.
Przeprowadzona w sprawie ocena kryterium nr 6 regułę powyższą uwzględniła. Wskazano, bowiem na prowadzenie działalności gospodarczej krócej niż 24 miesiące, co odzwierciedla data rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącego, jaka widnieje w CEIDG. Dla uzyskania w ramach omawianego kryterium punktów winien być spełniony próg minimalny okresu wykonywania działalności, którego miarą nie jest subiektywnie wyrażona wielkość doświadczenia przez skarżącego, ale długość okresu wykonywania działalności gospodarczej, liczona w miesiącach. Kryterium to premiuje dłuższy okres prowadzenia działalności (tj. powyżej 24 miesięcy) i jest on skorelowany z punktacją, jaką przyjęto w jego ramach. Zaproponowana przez skarżącego punktacja proporcjonalna - odniesiona do długości wykonywania działalności gospodarczej – w omawianym kryterium lokalnym nie występuje.
Również zarzut dotyczący wadliwej oceny punktowej wniosku odnośnie kryterium nr 7 jest nieuprawniony. Skarżący kasacyjnie, co istotne przystępując do konkursu zaakceptował wszystkiego jego kryteria. Potwierdził również znajomość zasad dokonywania oceny, co wyraził podpisaniem wniosku o przyznanie pomocy. Zgodził się zatem na uznaniowość oceny w kryteriach niemierzalnych przyjmując ekspercką rolę oceniających w oparciu o uzasadnienie przedstawione w dokumentacji aplikacyjnej. Znając zasady oceny oraz kryteria powinien wiedzieć, że kryterium związane z zastosowaniem rozwiązań sprzyjających ochronie środowiska lub przeciwdziałania zmianom klimatu jest specyficzne i nie każda operacja ze względu na jej charakter może być w ramach tego kryterium punktowana. Omawiane kryterium premiuje, bowiem konkretne działania prośrodowiskowe a nie inicjatywy, które jedynie potencjalnie, bez żadnego wpływu mogą wpływać korzystnie na środowisko. Oświadczenie wnioskodawcy mające uzasadnić spełnienie kryterium wskazuje jedynie teoretyczne możliwości zastosowania dronów, które nie mają żadnego związku z operacją. Nie obejmuje ona, bowiem świadczenia konkretnych usług a jedynie szkolenie z pilotażu i budowy dronów, które uczestnicy szkolenia będą wykorzystywali w rozmaity sposób. Każdy uczestnik szkolenia, sam zdecyduje, kiedy i jak nabytą w ramach operacji wiedzę i umiejętność wykorzysta. Co za tym idzie zakup dronów w celu przeprowadzenia szkoleń nie świadczy o działaniach na rzecz ochrony środowiska i przeciwdziałaniu zmianom klimatu. Organ w ramach spełnienia przez wniosek omawianego kryterium uwzględnił konkretne fakty, opierając się na preferencjach punktowanych w ramach kryterium oraz na potwierdzonej przez skarżącego kasacyjnie ich znajomości. Dokonana ocena jest właściwa, adekwatna do złożonych przez wnioskodawcę w tym zakresie oświadczeń.
Także ocena w zakresie kryterium nr 8 jest prawidłowa. Autor skargi kasacyjnej, jako podmiot zapoznany z zasadami przyznawania pomocy wiedział, że ocena operacji odbywa się zgodnie z zasadami ogłoszonego konkursu. Wiedział także, że Członkowie Rady dokonają oceny jego wniosku według lokalnych kryteriów wyboru, w których skala oceny zasadniczo sprowadza się do dwóch stopni (w kryterium 8 i 9 przewidziano trójstopniową skalę oceny). Zastosowane progi są jednoznaczne, nie przewidując innej możliwości. W przypadku kryteriów o trójstopniowej skali oceny zasada przyznawania punktów jest analogiczna, tyle tylko, że przewiduje pomiędzy punktacją skrajną, której odpowiada określona liczba punktów albo 0 punktów, jeszcze punktację pośrednią - wyrażoną liczbą 2 lub 3 punktów w zależności od kryterium. Zastosowany mechanizm oceny w żadnym kryterium nie przewiduje zsumowania punktów, o czym świadczy maksymalna liczba punktów jaką wniosek może uzyskać podczas oceny (tj. 43). Skarżący kasacyjnie przyjął także odnotowany w kryteriach poziom minimalnej i maksymalnej punktacji. Kwestionowanie punktacji przyznanej w tych kryteriach, stanowi o dezaprobacie dla zasad przeprowadzonego konkursu, które skarżący zaakceptował swoim udziałem w konkursie. Omawiane kryterium nr 8 było jasno sformułowane, kiedy operacja otrzymuje 2 punkty, kiedy 5 punktów, a kiedy 0 punktów. Skarżący kasacyjnie przystępując do konkursu i potwierdzając znajomość jego zasad winien samodzielnie ocenić, czy i w jakim zakresie jego wniosek jest zgodny z preferencjami w ramach obowiązujących kryteriów zwłaszcza w odniesieniu do kryteriów mierzalnych. Skarżący w ramach oceny kryterium nr 8 uzyskał maksymalną liczbę punktów, w istocie jego protest w tym zakresie był bezpodstawny, w ogóle pozbawiony możliwości odwoławczych.
Kryterium nr 9 jest przykładem kryterium niemierzalnego, pozwalającego na ocenę jakościową w oparciu o treść wniosku i dokumentacji aplikacyjnej. Miarą kompletności i spójności ocenianej w tym kryterium jest dobre przygotowanie i opisanie wniosku. Wniosek skarżącego nie spełniał kryterium w najwyższym zakresie punktowym. Świadczyła o tym konieczność uzupełnienia wniosku. Oceniający dokonali oceny jakościowej wniosku w granicach obowiązującego kryterium. Zgodnie z zasadami konkursu oraz specyfiką tego kryterium byli do tego uprawnieni, na co skarżący przystępując do konkursu wyraził zgodę.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadne są zarzuty dotyczące wadliwej oceny wniosku skarżącego w oparciu o kryterium nr 11. Chodzi tu o kwestię członkostwa w LGD. Jak wskazano w opisie omawianego kryterium, preferuje się wnioskodawców włączających się aktywnie w działania na rzecz społeczności lokalnych. Skarżący nie jest członkiem LGD, zatem brak punktacji w ramach ww. kryterium jest uzasadniony. Taki opis omawianego kryterium miał promować określonych Wnioskodawców, jako członków w LGD.
Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a., orzekł w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.)