I GSK 3489/18

I GSK 3489/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-12-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Hanna Kamińska /przewodniczący/
Izabella Janson /sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 275/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-09-13
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 par 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 275/18 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 2 stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych płatności oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z [...] września 2018r., sygn. akt V SA/Wa 275/18 na podstawie art. 151 ustawy z [...] sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2022r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę K. Z. (dalej też: "strona", "skarżący") na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej też: "Minister") z [...] stycznia 2018r., nr [...](4) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych płatności.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Decyzją z [...] sierpnia 2016r., nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w łącznej wysokości [...]zł, tj. po [...]zł za rok 2005, 2006 i 2007.
Decyzją z [...] października 2016r.,nr [...] Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. utrzymał w mocy ww. decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. postanowieniem z [...] kwietnia 2017r., sygn. akt I SA/Rz 1075/16 odrzucił skargę strony na ww. decyzję z [...] października 2016r. nr [...]
Upomnieniem z [...] maja 2017r., nr [...] wezwano skarżącego do uregulowania należności ustalonej decyzją nr [...] Następnie, [...] czerwca 2017r. wystawiono tytuł wykonawczy, celem egzekucji należności ustalonych ww. decyzją. Egzekucja miała dotyczyć majątku odrębnego strony oraz majątku wspólnego skarżącego i jego małżonki Z. Z., z wyłączeniem majątku odrębnego małżonki dłużnika.
[...] lipca 2017r do P. Oddziału Regionalnego w R. wpłynęło pismo Z. Z. wraz z dołączonym do pisma Aktem Notarialnym (rep. A numer [...]) z [...] sierpnia 2012r. umową o ustanowieniu rozdzielności majątkowej. W związku z powyższym, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R., wniósł o umorzenie postępowania egzekucyjnego do Urzędu Skarbowego w B. w związku z wyłączeniem Z. Z. z egzekucji należności.
Postanowieniem z [...] lipca 2017r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. umorzył na wniosek wierzyciela postępowanie egzekucyjne należności objętej tytułem wykonawczym nr [...]
Następnie, pismem z [...] lipca 2017r. skarżący wniósł o umorzenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w łącznej wysokości [...]zł wraz z należnymi odsetkami.
Pismem z [...] sierpnia 2017r. wezwano stronę do uzupełniania wniosku. W odpowiedzi pismem z [...] sierpnia 2017r. skarżący uzupełnił wniosek o informacje wskazane w wezwaniu.
Decyzją z [...] października 2017r., nr [...] Prezes ARiMR odmówił stronie umorzenia należności w wysokości [...]zł powiększonych o odsetki wynikające z decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Organ I instancji przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z [...] września 2017r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz.U. z 2017r., poz. 1687) i wskazał, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia. Wyjaśnił, że przesłanki wynikające z pkt 1-3 § 3 ust. 1 rozporządzenia nie dotyczą przedmiotowej sprawy. Co do przesłanki, o której mowa w pkt 4 ww. przepisu podał, że zadłużenie strony wynosi [...]zł (plus odsetki jak dla zaległości podatkowych). Wartość kosztów upomnienia to kwota w wysokości [...]zł, a zatem należność główna jest wielokrotnie wyższa od kosztów upomnienia. Prezes ARiMR nie stwierdził również przesłanki całkowitej nieściągalności, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Podkreślił, że biorąc pod uwagę informacje podane przez stronę we wniosku o udzielenie ulgi trudno uznać, że pomimo ciężkiej sytuacji finansowej, w jakiej się strona, w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności. Zdaniem organu I instancji skarżący zdolny jest jeszcze do podjęcia pracy zarobkowej, a także może uzyskać pomoc finansową od dzieci, które pracują za granicą. Co do przesłanki całkowitej nieściągalności w sytuacji, gdy postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne (§ 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia) organ I instancji zauważył, że postanowieniem z [...] lipca 2017r. umorzono postępowanie egzekucyjne, podkreślił jednocześnie, że umorzenie to spowodowane było faktem, iż tytuł wykonawczy z [...] czerwca 2017r. wystawiony był także na małżonkę strony, która ze stroną posiada rozdzielność majątkową. Prezes ARiMR wskazał ponadto, że w przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że kwota nienależnie pobranych płatności przekracza [...]euro, a więc nie została spełniona przesłanka dotycząca kwoty należności, która może być przedmiotem umorzenia wg § 4 ust. 1 rozporządzenia.
Decyzją z [...] stycznia 2018r. Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji o odmowie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych płatności.
Minister zgodził się z ustaleniami Prezesa ARiMR, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka umożliwiająca umorzenie kwoty nienależnie pobranych płatności z uwagi na kwotę należności nieprzekraczającą równowartości [...]euro (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Potwierdził również, że stan faktyczny ustalony w sprawie dopuszcza ocenę zasadności żądania strony jedynie w świetle przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 4-6 ww. rozporządzenia. Za prawidłową uznał przy tym ocenę organu I instancji w zakresie braku wystąpienia w sprawie przesłanek opisanych w § 3 ust. 1 pkt 4-6 rozporządzenia. Wyjaśnił dodatkowo, iż z oświadczenia strony, która uzasadnia swój wniosek trudną sytuacją finansową i zdrowotną, wynika, że skarżący posiada stałe źródło dochodu w postaci emerytury w wysokości [...]netto zł. Ponadto, posiada zadłużenie wobec banków około [...]zł oraz zadłużenie wobec ZUS około [...]zł. Na wniosek ZUS skarżący został zobowiązany do wyjawienia majątku i na tej podstawie wpisany do Rejestru Sądowego - Rejestr Dłużników Niewypłacalnych. Organ odwoławczy podkreślił, że podstawowym warunkiem umorzenia całości lub części należności, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia jest całkowita ich nieściągalność, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, ponieważ strona osiąga dochód z tytułu emerytury.
Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z [...] września 2018r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wskazał, że podstawę umarzania w całości lub w części albo odraczania lub rozkładania na raty spłaty stanowi art. 209 ust. 1 ustawy z [...] sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016r., poz. 1870 ze zm., dalej: "u.f.p."), zgodnie z którym należności i wierzytelności przypadające agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej mogą być, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty. Ogólną przesłanką stosowania powyższych ulg jest więc szczególnie uzasadniony przypadek, jednak szczegółowe zasady i tryb umarzania w całości lub w części, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności i wierzytelności, przesłanki zastosowania tych instytucji, a także organy do tego uprawnione, przekazane zostały do uregulowania w drodze rozporządzenia Radzie Ministrów. Wyjaśnił, że na podstawie dyspozycji zawartej w art. 209 ust. 2 u.f.p. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z [...] września 2017r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencji płatniczej w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz.U. z 2017r., [...], dalej: "rozporządzenie").
Wskazał, że zgodnie z § 10 pkt 1 lit. a ww. rozporządzenia, do postępowań w sprawach umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencji płatniczej z tytułu wypłaconych przez agencję płatniczą środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej "Sekcja Gwarancji", Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy niniejszego rozporządzenia. Rozporządzenie to weszło w życie z dniem [...] września 2017r., a zatem ma zastosowanie również w niniejszej sprawie. Wyjaśnił, że rozporządzenie to stanowi w § 3 ust. 1, że Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwany dalej "Prezesem agencji płatniczej" może z urzędu umarzać w całości lub w części należności, w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli wystąpi co najmniej jedna z następujących przesłanek: 1) należności nie odzyskano w wyniku zakończonego postępowania likwidacyjnego lub upadłościowego, albo postępowanie upadłościowe zostało umorzone w związku z brakiem majątku upadłego; 2) dłużnik będący osobą fizyczną zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawiając ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawiając przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty [...]zł; 3) dłużnik będący osobą prawną został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 4) kwota należności nie przekracza wartości kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności;6) postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne. Ponadto, jak wskazał zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Prezes agencji płatniczej umarza z urzędu należności, o których mowa w § 1 pkt 1, o ile należność w odniesieniu do płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość [...]euro przeliczonej na złote według kursu ustalonego zgodnie z rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) nr [...] z [...] marca 2014r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr [...] w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz.Urz. UE L 255 z [...].08.2014, str. 18, ze zm.). Z przepisu art. 40 w zw. z art. 36 lit., g rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr [...] wynika, że kurs wymiany, który ma być zastosowany, to ostatni kurs wyznaczony przez Europejski Bank Centralny (EBC) przed pierwszym dniem miesiąca, w którym została wydana decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności. Natomiast w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi prezes agencji płatniczej, na wniosek dłużnika, może odroczyć termin spłaty całości lub części należności lub rozłożyć płatność całości lub części należności na raty, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika (§ 7 rozporządzenia).
W ocenie WSA katalog przesłanek pozwalających na umorzenie należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej został precyzyjnie określony i wyznacza granice swobodnego uznania organu. Przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. Tak przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z [...] stycznia 2008r., sygn. akt II GSK 321/07).
Zdaniem WSA w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z wymienionych enumeratywnie w § 3 i 4 rozporządzenia przesłanek zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności, co prawidłowo ustaliły i wykazały w uzasadnieniach decyzji organy I i II instancji orzekające w tej sprawie. Podkreślił, że w sposób oczywisty do strony nie znajdują zastosowania przesłanki umorzenia określone w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia, czego zresztą nie kwestionuje również skarżący. Nie znajdą jednak zastosowania również przesłanki umorzenia należności dotyczące racjonalizacji ponoszenia kosztów na ich egzekucję, wskazane w pkt. 4-6 tegoż przepisu. Wyjaśnił, że wysokość kosztów upomnienia, o których mowa w art. 15 § 1 ustawy z [...] czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym administracji (Dz.U. z 2017r., poz. 1201 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), określa rozporządzenie Ministra Finansów z [...] września 2015r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia skierowanego przez wierzyciela do zobowiązanego przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz.U. z 2015r., poz. 1526) i wynosi [...]zł. Kwota należności przekracza więc koszty upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, co wyklucza możliwość umorzenia należności w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Za prawidłowe uznał WSA ustalenia organu, że z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że skarżący posiada stałe źródło dochodu w postaci emerytury wypłacanej miesięcznie w kwocie [...]zł netto. Powyższy fakt ma kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, bowiem podstawowym warunkiem umorzenia całości lub części należności, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia jest całkowita ich nieściągalność, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, właśnie z uwagi na osiągany przez stronę stały dochód. Wobec powyższego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia (tj. w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności). Podniósł, że zgodnie z art. 64 u.p.e.a. wysokość opłat egzekucyjnych wyrażona jest przeważnie stawką procentową w stosunku do egzekwowanych należności, z zastrzeżeniem minimalnej kwoty, bądź też kwotowo w odniesieniu do każdej czynności podjętej przez organ egzekucyjny. Co do zasady koszty postępowania egzekucyjnego w administracji w stosunku do kwoty dochodzonej należności określone zostały w formie procentowej – opłata manipulacyjna w wysokości [...]% oraz opłata za czynności egzekucyjne w wysokości od 4 do 8%, w zależności od rodzaju dokonanego zajęcia. Biorąc pod uwagę kwotę dochodzonej należności i potencjalne koszty jej egzekucji, które będą zależne od rodzaju dokonanego zajęcia zauważenia wymaga, że w sytuacji ewentualnej egzekucji dochodzonej należności ze świadczenia ZUS (emerytury) zgodnie z art. 64 § 1 pkt 2 u.p.e.a. za zajęcie świadczeń z ubezpieczenia społecznego pobiera się opłatę egzekucyjną w wysokości [...]% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż [...]zł 40 gr. Ponadto organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż [...]zł 40 gr. Zaznaczył, że na koszty egzekwowanej należności nie składają się żadne koszty ponoszone przez organ związane z dochodzoną należnością wygenerowane w toku postępowania rozpoznawczego. W ocenie Sądu I instancji nie sposób stwierdzić, że przewidywane koszty dochodzenia i egzekucji należności będą wyższe od kwoty możliwej do uzyskania w postępowaniu egzekucyjnym, co mogłoby stanowić przesłankę umorzenia w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom zaprezentowanym w skardze, że strona jest obecnie osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, z akt administracyjnych sprawy wynika, że otrzymuje ona emeryturę, a zatem świadczenie, które może być przedmiotem zajęcia w ramach prowadzonych czynności egzekucyjnych, zaś koszty prowadzonej egzekucji z tegoż świadczenia nie przekroczą kosztów dochodzenia i egzekucji należności, której umorzenia domaga się skarżący. WSA za zasadne nie uznał również zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia i wskazał, że to całokształt czynności egzekucyjnych powinien podlegać ocenie orzekającego o uldze organu, aby ocenić czy rozsądna perspektywa czasowa sprawi, że zwykłe czynności egzekucyjne przyniosą oczekiwany efekt. Jak wskazał wymieniona w § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia przesłanka umorzenia należności nie budzi bowiem wątpliwości interpretacyjnych, zaś jej spełnienie wiąże się właśnie ze stwierdzeniem przez organ egzekucyjny w toku prowadzonej wobec strony egzekucji podstaw do jej umorzenia w związku z jej nieskutecznością.
Przypomniał, że postanowieniem z [...] lipca 2017r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. co prawda umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku skarżącego, jednakże powodem wydania takiego rozstrzygnięcia nie był fakt stwierdzenia bezskuteczności prowadzonej egzekucji, a wniosek wierzyciela (Dyrektora P. Regionalnego Oddziału ARiMR w R.), złożony w wyniku uzyskania przez niego informacji, że żona skarżącego, w związku z istniejącą pomiędzy małżonkami rozdzielnością majątkową, powinna zostać wyłączona z egzekucji należności objętej tytułem wykonawczym. W opinii WSA w przedmiotowej sprawie nie znajdzie również zastosowania § 4 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ ostatni kurs wymiany walut opublikowany przez Europejski Bank Centralny przed pierwszym dniem miesiąca, w którym została wydana decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności, tj. na dzień [...] lipca 2016r., wyniósł [...]zł, zatem kwota stanowiąca równowartość [...]euro wynosiła [...]zł i nie przekracza ona wysokości należności wobec strony. Odnosząc się do wniosku o umorzenie należności w części przypomniał, że, zgodnie z treścią wniosku strony z [...] lipca 2017r. wnosił on o "umorzenie kwoty [...]+ odsetki ustawowe" wskazując jednocześnie numer decyzji o ustaleniu mu w ww. kwocie nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). W sytuacji zatem precyzyjnie nakreślonego we wniosku żądania strony (umorzenie należności w całości), organy orzekające w sprawie nie miały podstaw do oceny w niniejszym postępowaniu możliwości zastosowania wobec strony innej ulgi, niż ta o której zastosowanie wprost wnosił. Za niezasadne WSA uznał również zarzuty dotyczące naruszenia przez Ministra art. 57 ust. 1 u.f.p. oraz art. 189k § 1 pkt 3 i 4 k.p.a. poprzez brak zbadania wystąpienia przesłanek umorzenia należności określonych w ww. przepisach w stosunku do należności z tytułu nienależnie pobranych płatności. Przypomniał, że w przedmiotowej sprawie wnioskiem o umorzenie objęto należność ustaloną na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z [...] maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Dz.U. z 2017r., poz. 2137), tj. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w łącznej wysokości [...]zł. Podkreślił, że zasady umarzania środków ustalonych stronie na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji regulują natomiast postanowienia rozporządzenia Rady Ministrów z [...] września 2017r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Zgodnie bowiem z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia określa ono szczegółowe zasady i tryb umarzania przez organ agencji płatniczej w całości lub w części, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności od osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej przypadających agencji płatniczej m.in. z tytułu wypłaconych przez tę agencję płatniczą środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej "Sekcja Gwarancji", Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji lub Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Powyższe rozporządzenie zostało wydane, w oparciu o podstawę ustawową wskazaną w art. 209 ust 2 u.f.p. Jednocześnie w ust. 1 art. 209 u.f.p. wskazano, że należności i wierzytelności przypadające agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej mogą być, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty. Ustawa o finansach publicznych zawiera zatem (wraz z odesłaniem do wspomnianego rozporządzenia) kompleksową regulację kwestii udzielania ulg w spłacie należności przypadających agencji płatniczej w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, a tym samym również należności której umorzenia domaga się strona w niniejszej sprawie. Brak zatem w takiej sytuacji podstaw do sięgania przez organ do regulacji prawnych dotyczących udzielania ulg w spłacie innego typu zobowiązań, w tym do art. 57 u.f.p. Jednocześnie WSA wskazał wbrew ocenie strony cytowane wyżej rozporządzenie ma zastosowanie nie tylko w sytuacji, gdy organ działa z urzędu, ale również w przypadku otrzymania w tym zakresie wniosku strony. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu I instancji nie ma zastosowania również art. 189k k.p.a. dotyczący umarzania administracyjnych kar pieniężnych, bowiem należność objęta wnioskiem strony nie stanowi administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 189b k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 6, § 7 i § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z [...] września 2017r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencji płatniczej w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz.U. z 2017r., poz. 1687) oraz art. 57 ustawy z [...] sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016r., poz. 1870) poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że:
a) skoro w sprawie ustalono, że skarżący posiada stały dochód w postaci emerytury (w wysokości ok. [...]zł) to brak było wszelkich podstaw aby dopatrywać się podstawy zastosowania ulgi,
b) zakaz orzekania przez organ (w tym również z uwzględnieniem zasady przekonywania) o uldze umorzenia w części, tylko dlatego że skarżący domagał się najdalej idącego żądania, tj. umorzenia całościowego oraz
c) że błędne ustalenia faktyczne organu (polegające na pominięciu potrąceń z emerytury dokonywanych przez ZUS, w wysokości [...]zł) nie mogły być podnoszone przed WSA, a dokumenty przedkładane na tę okoliczność nie miały walory dowodu uzupełniającego z art. 106 p.p.s.a.
II. Naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że podnoszone w dowodzie przedkładanym w postępowaniu sądowym l instancji fakty pominięte przez organy (w postaci pobierania mniejszej emerytury niż przyjęły to organy) nie mogły być w ogóle sygnalizowane, jako, że etap postępowania wyjaśniającego zakończył się na II instancji administracyjnej, podczas gdy okoliczność ta miała istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż obalała kluczowy motyw organów i Sądu I instancji, że skarżący pobierając emeryturę [...]zł podoła ciężarowi i nie zasługuje na umorzenie; w istocie pobiera on świadczenie o [...]zł niższe, a to już uniemożliwia mu egzystowanie na minimalnym standardzie życiowym. Takie przyjęcie aprobowało wadę wznowieniową decyzji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z [...] grudnia 2009r., sygn. akt II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia. nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z powyższych okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, uznając za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a, oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej powołując się na podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 6, § 7 i § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z [...] września 2017r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencji płatniczej w ramach Wspólnej Polityki Rolnej oraz art. 57 ustawy z [...] sierpnia 2009r. o finansach publicznych poprzez ich błędne zastosowanie.
Odnosząc się do powyższego zarzutu zaznaczyć należy, że skarga kasacyjna stosownie do art. 176 p.p.s.a. spełniać musi wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej nieodzownym elementem konstrukcyjnym jest wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu-dlaczego powinien być zastosowany.
Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i zwalczanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Zwalczanie ustaleń faktycznych może odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Jak wyjaśniono wyżej, wskazywanie na naruszenie prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy.
Tymczasem autor przedmiotowej skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia prawa materialnego jak wskazał w postaci § 3 ust. 1, § 4 ust. 1, § 6, § 7 i § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia zarówno w jej petitum jak również uzasadnieniu przedstawił natomiast argumentację wskazującą na błędne ustalenia faktyczne.
W ocenie Naczelnego Sądy Administracyjnego, taka argumentacja nie może stanowić o naruszeniu prawa materialnego, a więc nie może stanowić podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie naruszył prawa materialnego akceptując zastosowanie przez organ administracji publicznej przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji ostatecznej oraz jej uzasadnienie prawne, w którym wyjaśniono podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a., ponieważ w rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowano obowiązujące przepisy prawa.
Również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały sformułowane poprawnie. Ponadto wskazać należy, że o skuteczności tego rodzaju zarzutów nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ" rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wymaga to jednak od autora skargi kasacyjnej precyzyjnego określenia na czym owe uchybienia miałyby polegać w odniesieniu do zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dowody przeprowadzane w tym trybie nie mogą zmierzać do usuwania istotnych wątpliwości dotyczących stanu faktycznego, czy wręcz do jego ustalania zamiast organu.
Na rozprawie, która odbyła się [...] września 2018r., skarżący oświadczył, że uzyskał emeryturę w kwocie [...]zł oraz podpisał umowę z ZUS, iż miesięcznie będzie ściągane zadłużenie z emerytury na kwotę [...]zł, a w związku z wnioskiem złożonym przez pełnomocnika strony skarżącej, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., WSA dopuścił dowody uzupełniające z dokumentów przedłożonych na rozprawie wraz z pismem procesowym z [...] września 2018r.
Nie ulega wątpliwości, że zakres kognicji Sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu, wyłącza możliwość czynienia przez ten Sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy (por. t. 15 do art. 106 w B. Dauter, Komentarz do art. 106 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, publ. baza LEX). Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej to, że Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z [...] stycznia 2007r., II FSK 72/06, ONSA WSA z 2008r., nr [...], poz. 31; uchwała NSA z [...] października 2009r., I OPS 10/09, ONSA WSA z 2010r., nr [...], poz. 1, s. 29 uzasadnienia). Niewątpliwie zatem podstawowym kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez Sąd administracyjny jest kryterium zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli legalności jest przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej. Sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń, jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracji.
Tym samym WSA zasadnie wskazał, że na prawidłowość zaskarżonej decyzji nie ma wpływu złożone przez skarżącego na rozprawie oświadczenie, że podpisał on z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych umowę o ściąganiu z jego emerytury kwoty [...]zł miesięcznie na poczet zaległości wobec ZUS. Powyższa okoliczność, pomijając brak przedstawienia przez stronę dowodów potwierdzających jej prawdziwość, nie była znana organom podczas prowadzonego postępowania administracyjnego, a zatem nie może ona być obecnie podstawą do uchylenia prawidłowej decyzji wydanej w niniejszej sprawie przez Ministra.
Powyższa okoliczność zaś nie jest podstawą do wznowienia postępowania, jak zarzucono to w skardze kasacyjnej w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., bowiem strona może złożyć kolejny wniosek o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranych płatności, jeśli w jej ocenie fakt egzekwowania z jej emerytury zobowiązania wobec ZUS powoduje ziszczenie się jednej z możliwych i mających odniesienie do sytuacji skarżącego przesłanek umorzenia należności objętych decyzją o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.