I GSK 346/19

I GSK 346/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Wegner /przewodniczący/
Piotr Piszczek /sprawozdawca/
Tomasz Smoleń
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Gl 540/18 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2018-09-12
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 58 § 1 i 2, art.43, art.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej DB od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 540/18 w sprawie ze skargi DB na postanowienie Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w Częstochowie z dnia 19 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w Częstochowie na rzecz DB 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 września 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 540/18 oddalił skargę DB (dalej: Strona, Skarżący) na postanowienie Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Częstochowie z 19 lutego 2018 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie płatności obszarowych.
Jak wynika z akt sprawy DB złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2014. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Mikołowie uwzględniając wyniki kontroli przyznał płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Składała się na nią jednolita płatność obszarowa w kwocie 94 828,78 zł oraz kwota z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 1608,25 zł, co spowodowało wniesienie odwołania. W jego efekcie Organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. To z kolei stało się asumptem do wniesienia skargi do WSA w Gliwicach, który uchylił decyzje organów administracyjnych obydwu instancji. Istotną okolicznością jest też to, że zarówno podczas wnoszenia odwołania od decyzji nieostatecznej (i w postępowaniu będącym konsekwencją skierowania tego środka zaskarżenia do Organu odwoławczego), jak i podczas wnoszenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Strona była reprezentowana przez pełnomocnika procesowego będącego adwokatem (zwanego dalej pełnomocnikiem – adwokatem).
W dniu 19 października 2016 r., Organ I instancji wydał ponowną decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Orzeczenie to zostało przekazane na adres GB, pełnomocnika wnioskodawcy, upoważnionego przez niego w systemie Ewidencji Producentów Rolnych (dalej: EP) – zwanego dalej pełnomocnikiem w systemie EP. Zgodnie z treścią potwierdzenia odbioru, do doręczenia decyzji doszło 25 października 2016 r. i została odebrana przez dorosłego domownika pełnomocnika w systemie EP – jego matkę.
Kolejną, istotną okolicznością zaistniałą w sprawie było wpłynięcie 19 grudnia 2016 r. do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR pisma pełnomocnika – adwokata Strony. Powołując się na pełnomocnictwo procesowe udzielone mu przez Skarżącego, wystąpił on o prawidłowe doręczenie decyzji Organu I instancji z 19 października 2016 r. (według pełnomocnika – adwokata oznaczało to doręczenie jemu przedmiotowej decyzji) lub przywrócenie terminu do złożenia odwołania od wspomnianej nieostatecznej decyzji. W reakcji na to pismo, 29 grudnia 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przesłał pełnomocnikowi – adwokatowi decyzję z 19 października 2016 r. Organ ten nie przywrócił jednak terminu do złożenia odwołania i nie odniósł się do argumentów podniesionych w piśmie pełnomocnika – adwokata.
Następnie, 19 stycznia 2017 r., Strona reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata wniosła do Organu II instancji odwołanie od decyzji z 19 października 2016 r. Pismo to nie było podpisane, więc wezwano do usunięcia tego braku. Wspomniane uchybienie zostało naprawione przez pełnomocnika – adwokata, który złożył swój podpis na odwołaniu. Z kolei, jako że do odwołania nie dołączono pełnomocnictwa dla pełnomocnika – adwokata, Organ odwoławczy wezwał do uzupełnienia braków formalnych (dostarczenia pełnomocnictwa). W odpowiedzi, do Śląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło pełnomocnictwo procesowe udzielone pełnomocnikowi – adwokatowi przez Stronę. Dawało ono wspomnianemu podmiotowi legitymację do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji z 19 października 2016 r.
W reakcji na wniesione odwołanie, Dyrektor Śląskiego OR ARiMR wydał postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, które zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który je uchylił wyrokiem z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 527/17. Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone orzeczenie wydano z naruszeniem art. 58 i art. 134 k.p.a. Obraza obowiązującego prawa polegała zaś na tym, że postanowienie wydano przed rozpatrzeniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Następnie Organ odwoławczy postanowieniem z 19 lutego 2018 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W jego ocenie, Strona nie uprawdopodobniła, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. Jak podkreślił Dyrektor Śląskiego OR ARiMR, jako powód uchybienia Wnioskodawca wskazał nieprawidłowe przekazanie decyzji – przesłanie jej do pełnomocnika w systemie EP, a nie do pełnomocnika – adwokata. Jednakże, w ocenie organu II instancji, pełnomocnik – adwokat jest reprezentantem procesowym Wnioskodawcy, tj. otrzymuje pełnomocnictwa jedynie do danej czynności (np. do odwołania od ściśle określonej decyzji), natomiast w innych przypadkach Stronę przed ARiMR reprezentuje jej pełnomocnik w systemie EP. Dyrektor Śląskiego OR ARiMR podkreślił też, że na żadnym etapie sprawy pełnomocnikowi w systemie EP nie zostało wycofane pełnomocnictwo do reprezentowania wnioskodawcy.
W ocenie organu odwoławczego, pełnomocnikowi – adwokatowi zostało udzielone pełnomocnictwo wyłącznie do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z 27 lutego 2015 r. Wygasło ono jednak z chwilą wydania decyzji z 19 maja 2015 r., przez Dyrektora Śląskiego OR ARiMR. Z kolei, drugim umocowaniem dla pełnomocnika – adwokata było pełnomocnictwo do reprezentowania Wnioskodawcy w sprawie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu odwoławczego z 19 maja 2015 r. Straciło ono jednak swój byt z chwilą wydania wyroku w tej sprawie, tj. 19 kwietnia 2016 r.
Z tych względów, zdaniem Dyrektora Śląskiego OR ARiMR słuszne było przesłanie przez organ I instancji kolejnej decyzji pierwszoinstancyjnej do pełnomocnika w systemie EP. W dniu wydania tego rozstrzygnięcia (19 października 2016 r.) pełnomocnik – adwokat nie posiadał bowiem umocowania do reprezentowania Strony. W konsekwencji ponowne orzeczenie organu I instancji należy uznać za prawidłowo doręczone pełnomocnikowi w systemie EP (nastąpiło to 25 października 2016 r.).
Jak podkreślił organ odwoławczy, dopiero 24 marca 2017 r. wpłynęło do niego pełnomocnictwo pełnomocnika – adwokata w sprawie odwołania od decyzji organu I instancji z 19 października 2016 r. Dodatkowo, Dyrektor Śląskiego OR ARiMR wskazał, że w ewidencji producentów, jako pełnomocnik Skarżącego figurował jego pełnomocnik w systemie EP. Na adres korespondencyjny tego podmiotu, wskazany w ewidencji przesłano też pierwszoinstancyjną decyzję administracyjną i dlatego doręczenie to należy uznać za prawidłowe (przesłanie wspomnianego orzeczenia miało miejsce 21 października 2016 r.).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Wnioskodawca reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o przekazanie sprawy organowi I instancji celem merytorycznego rozpoznania. Ponadto, wystąpił on o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, Strona zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:
a) art. 43 k.p.a. w zw. z art. 40 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;
b) art. 32 k.p.a. w związku z art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego, poprzez błędną ich wykładnię;
c) art. 58 k.p.a. w zw. z art. 59 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu i nierozpatrzeniu ewentualnego wniosku Strony zgłoszonego w piśmie z 13 grudnia 2016 r. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji wydanej przez organ administracji.
Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie, podtrzymał on swoje zapatrywanie zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 września 2018 r., sygn. akt III SA/GL 540/18 oddalił skargę wskazując, że zagadnieniem spornym w przedmiotowej sprawie jest pytanie o dopuszczalność przewrócenia Stronie procesowego terminu do wniesienia odwołania od nieostatecznej decyzji administracyjnej. Uzasadniając swoje racje, Skarżący wskazał przy tym zarówno na nieprawidłowość doręczenia decyzji organu I instancji, jak i na legitymację procesową jego pełnomocnika – adwokata oraz, w konsekwencji, na zasadność wniosku o przywrócenie terminu. Sąd przyjął, że żadna z tych tez nie zasługuje na uwzględnienie.
Przekonująca jest w szczególności argumentacja organu II instancji co do tego, że w chwili wydawania oraz doręczania ponownej decyzji pierwszoinstancyjnej, pełnomocnik – adwokat nie był uprawniony do reprezentowania Strony. Jego wcześniejsze pełnomocnictwa miały bowiem charakter szczególny i zostały one "skonsumowane" w ten sposób, że pełnomocnik – adwokat przedstawił je dokonując tych czynności procesowych, do których został ustanowiony, co znajduje potwierdzenie w treści pełnomocnictwa znajdującego się w aktach sprawy.
Nie sposób zatem kwestionować faktu doręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi w systemie EP, zwłaszcza iż był uprawniony do reprezentowania Strony. Zatem doręczenie w trybie art. 43 k.p.a. dorosłemu domownikowi, bo ten zgodził się przyjąć przesyłkę, było prawidłowe. Gdyby zaś było inaczej, to nie doszłoby do jej wydania tej osobie.
Sąd jednocześnie dostrzegł, że nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że pełnomocnik – adwokat był legitymowany do działania w imieniu Strony, to organ mógł wybrać – stosownie do treści art. 40 § 2 k.p.a. – pełnomocnika, któremu chce doręczyć przedmiotową decyzję.
Zwrócono także uwagę, że w sytuacji, gdy Strona ma kilku pełnomocników, pisma doręcza się tylko jednemu z nich. Niewskazanie konkretnej osoby organowi administracyjnemu oznacza zaś, że do dokonania wyboru pełnomocnika, który otrzyma pismo (decyzję) legitymowany jest organ administracyjny. Skoro miało to miejsce i skutecznie doręczono orzeczenie organu I instancji, a odwołania od niego nie wniesiono w terminie, brak jest podstaw ku temu, aby artykułując brak winy w uchybieniu terminowi procesowemu, skutecznie domagać się jego przywrócenia.
Sąd I instancji zwrócił uwagę na okoliczność, której nie artykułował w swoich pismach Dyrektor Śląskiego OR ARiMR, że w świetle art. 58 k.p.a., w razie uchybienia terminu, należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (art. 58 § 1 k.p.a.). Stosowny wniosek powinien zostać wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, a jednocześnie z wniesieniem tej prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.).
Odnosząc tę regulację prawną do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie Sąd wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki art. 58 § 2 k.p.a.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 i nast. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiodła strona, a żądając uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia od organu na rzecz strony kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw zaskarżyła wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła:
1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 w zw. z. art. 134 § 1 w zw. z art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 43 w zw. z art. 8 § 1 i art. 7 k.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji przyjęciu, że w sprawie doszło do skutecznego i prawidłowego doręczenia decyzji w trybie doręczenia zastępczego, w sytuacji gdy organ nie zweryfikował w jakikolwiek sposób twierdzeń podnoszonych przez skarżącego co do nieprawidłowości w doręczeniu, a zatem przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, iż w sprawie doszło do skutecznego doręczenia decyzji było bezzasadne;
2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 3 § 1 w zw. z. art. 134 § 1, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym sprawy i oddaleniu skargi skarżącego wobec nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach argumentów strony uprawdopodobniających uchybienie terminowi do wniesienia odwołania bez jej winy, co winno było skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia i przywróceniem skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od decyzji.
W motywach wskazano argumentację przemawiającą za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania; ta jednak w sprawie nie wystąpiła – wobec czego związany jest granicami skargi kasacyjnej, a ta jedynie dotyczy naruszenia przepisów postępowania w warunkach określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej. Sąd II instancji nie podziela poglądu wyrażonego w jej motywach, że dla skuteczności doręczenia w trybie art. 43 k.p.a. "konieczne jest, aby na podpisywanym potwierdzeniu odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, bo osoba dokonująca odbioru przesyłki podjęła się oddania pisma adresatowi".
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca nie wymaga adnotacji, która wskazywałaby na takie rozumienie treści art. 43 k.p.a., jakie proponuje Skarżący. To w momencie doręczenia przesyłki dorosły domownik sam decyduje czy przyjmie przesyłkę celem jej oddania adresatowi, czy też odmawia podjęcia się pośrednictwa. Doręczenie takie – w świetle literalnej interpretacji art. 43 k.p.a. – nie wymaga konieczności pisemnego odzwierciedlenia woli osoby podejmującej się doręczenia przesyłki adresatowi. Przyjęcie przesyłki przez domownika świadczy - w sposób dorozumiany – że przyjął ją celem przekazania adresatowi.
Dodatkowo wskazać należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazuje się w jakikolwiek sposób naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 7 k.p.a.
Zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 2 petitum skargi kasacyjnej; znamienne jest, że Sąd I instancji – w kontekście dokonanych ustaleń w związku z zastosowaniem art. 58 § 2 k.p.a. zwrócił uwagę, że:
"Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata nie spełnił przesłanki przywrócenia naruszonego terminu procesowego, przewidzianej w art. 58 § 2 k.p.a. (...). W przedmiotowej sprawie, Skarżący (jego pełnomocnik – adwokat) nie tylko nie uprawdopodobnił braku winy Strony w niedokonaniu czynności procesowej w terminie, nie wskazał kiedy ustała przyczyna uchybienia terminowi, ale – przede wszystkim – nie dokonał "opóźnionej" czynności procesowej równocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Z akt postępowania administracyjnego wynika bowiem, że wniosek o przywrócenie terminu wpłynął do Organu I instancji 19 grudnia 2016 r. Wniesienie odwołania od decyzji z 19 października 2016 r. miało zaś miejsce dopiero po miesiącu, tj. 19 stycznia 2017 r."
W kontekście powyższego cytatu Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że w świetle art. 58 k.p.a. konieczne jest uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu, dopełnienie czynności procesowej, dla której przewidziany był termin, a także zachowanie 7 dniowego terminu, o którym mowa w § 2 tego przepisu – co wymaga oceny w kontekście treści złożonego wniosku i zawartej tam argumentacji.
Oddalając skargę Sąd I instancji nie dokonał wnikliwej analizy istotnej okoliczności podniesionej w skardze do WSA w Gliwicach, jak też w skardze kasacyjnej (tj. w uzasadnieniu), że przesyłkę z decyzją doręczoną w trybie art. 43 k.p.a. pełnomocnik otrzymał od dorosłego domownika nie w dacie jej faktycznego pokwitowania lecz 13 grudnia 2016 r., co stanowiło okoliczność całkowicie niezależną i uzasadniającą złożenie wniosku w trybie art. 58 § 1 k.p.a. Bez wątpienia wniosek, który wpłynął do organu 19 grudnia 2016 r. (noszący datę 13 grudnia 2016 r.) został złożony w terminie wskazanym w art. 58 § 2 k.p.a.
Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje kwestia wniesienia odwołania dopiero 19 stycznia 2017 r., gdyż jego brak przy złożeniu wniosku o przywrócenie terminu winien skutkować wezwaniem do uzupełnienia tego braku (art. 64 § 2 k.p.a.); brak ten więc został sanowany bez uprzedniego wezwania organu, a zatem nie naruszono treści art. 58 k.p.a.
Rozpatrując ponownie sprawę Sąd I instancji winien uwzględnić powyższe konstatacje poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Mając na uwadze treść art. 185 § 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.