I GSK 342/24

I GSK 342/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Michał Kowalski /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Środki unijne
Sygn. powiązane
I SA/Bd 384/23 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2023-11-03
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 24 § 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1634
art. 207
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2023 r. sygn. akt I SA/Bd 384/23 w sprawie ze skargi H. K. na decyzję Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 31 maja 2023 r. nr WP-II-E.433.1.97.2017 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy; 2. zasądza od H. K. na rzecz Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego 7 715 (siedem tysięcy siedemset piętnaście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 3 listopada 2023 r., sygn. akt I SA/Bd 384/23 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz b) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako p.p.s.a.) w sprawie skargi H. K. uchylił decyzję Zarządu Województwa Kujawsko - Pomorskiego z dnia 31 maja 2023 r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania pobranego nienależnie oraz wykorzystanego z naruszeniem procedur.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Decyzją z dnia 15 marca 2023 r. Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego, pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2014-2020 orzekł o zwrocie dofinansowania, przyznanego na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia 17 kwietnia 2018 r., pobranego nienależnie oraz wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: "u.f.p.") w ramach realizacji projektu pn. "Wzmocnienie konkurencyjności firmy A poprzez wprowadzenie innowacyjnego i kompleksowego procesu zarządzania ryzykiem ubezpieczeniowym dedykowanego podmiotom gospodarczym".
Decyzją z dnia 31 maja 2023 r. Zarząd Województwa Kujawsko-Pomorskiego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że mimo ciążącego na beneficjencie ustawowego i umownego obowiązku, skarżący nie okazał całości zakupionego w ramach projektu sprzętu, a także nie potwierdził aktywnie działającej aplikacji i korzystania z niej przez klientów firmy A. Instytucja zarządzająca nie potwierdziła, że beneficjent jest w posiadaniu wszystkich środków trwałych, jakie zakupił i rozliczył w ramach projektu. Brak wskazania jakiejkolwiek lokalizacji w stosunku do zakupionych urządzeń, tj. wideorejestratorów z opcją transmisji i modułem GPS, skanerów, kamer termowizyjnych, urządzeń do mierzenia ciśnienia w hydrantach z manometrami stanowi podstawę do uznania, że skarżący nie świadczy usług z wykorzystaniem ww. sprzętu zakupionego w ramach projektu. Ponadto IZ RPO WK-P stwierdziła, że zakupione w ramach projektu środki trwałe zostały wydzierżawione "B" S.A., co wskazuje na korzystanie ze środków trwałych przez inny podmiot gospodarczy, nieuprawniony zapisami umowy z dnia 17 kwietnia 2018 r. o dofinansowanie projektu. Beneficjent nie zakładał też w projekcie, że dokona przekazania zakupionych w ramach projektu środków trwałych innemu podmiotowi na podstawie umowy dzierżawy, a także, że będzie otrzymywał z tego tytułu wynagrodzenie. Beneficjent przewidywał wzrost przychodów i bazy klientów, w związku z rozszerzeniem zakresu świadczonych usług oraz zakupem określonych środków trwałych, natomiast zakładał on jedynie przekazanie wideorejestratorów, które w ramach usługi assistance miały być montowane w pojazdach klientów na potrzeby późniejszego sprawniejszego dochodzenia roszczeń w sytuacji, np. wypadku. Na podstawie przedstawionych przez beneficjenta dokumentów oraz własnych ustaleń faktycznych organ nie potwierdził, iż została wdrożona innowacyjna usługa z wykorzystaniem dedykowanej aplikacji mobilnej, przeznaczonej do obsługi brokerskiej. W czasie przeprowadzonej kontroli nie potwierdzono bowiem, że za pomocą ww. aplikacji beneficjent świadczy usługi zgodnie z założeniami wskazanymi w dokumentacji aplikacyjnej. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego doprowadziła do ustalenia, że aplikacja, na którą beneficjent otrzymał dofinansowanie, okazała się zwykłą platformą do gromadzenia dokumentów. W konsekwencji, IZ RPO WK-P stwierdziła naruszenie przez beneficjenta zasady trwałości projektu, niezrealizowanie wskaźników i celu projektu oraz naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie. W tych okolicznościach organ zobowiązał beneficjenta do zwrotu kwoty dofinansowania w związku z zaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., czyli wykorzystanie środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., tj. z naruszeniem postanowień umowy o dofinansowanie oraz pobranie dofinansowania nienależnie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylając zaskarżonym wyrokiem decyzję stwierdził, że podpis złożony na dokumencie potwierdzającym zrealizowanie określonej czynności dowodzi udziału w tej czynności osoby, która złożyła podpis. Podpis złożony na decyzji potwierdza zatem udział składającej go osoby w procesie wydania decyzji i wpływ na jej treść. Bez znaczenia jest przy tym powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia, chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I FSK 525/16; wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2018 r., sygn. akt I GSK 1172/16; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 2200/18). Z akt sprawy wynika, że w wydaniu decyzji z dnia 15 marca 2023 r. brała udział m.in. B. K., a więc z-ca Dyrektora Departamentu Finansów, o czym świadczy podpis tej osoby. Na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu 31 maja 2023 r. wydana została decyzja utrzymująca w mocy decyzję z dnia 15 marca 2023 r. Z akt sprawy wynika, że w wydaniu decyzji z dnia 31 maja 2023 r. także brała udział B. K., czyli z-ca Dyrektora Departamentu Finansów, co potwierdza jej podpis.
W związku z tym Sąd ocenił, że w postępowaniu wszczętym wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy brał udział pracownik, który uczestniczył w wydaniu pierwszej decyzji, tj. B. K.. Jest to zatem pracownik, który na mocy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. był wyłączony od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że Zastępca Dyrektora Departamentu Finansów brała udział w wydaniu obu decyzji administracyjnych, a co za tym idzie, że podlegała wyłączeniu.
Poza tym zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez stwierdzenie, że w wydaniu zaskarżonej decyzji brał udział podlegający wyłączeniu i w konsekwencji uznanie, że kontrolowane postępowanie administracyjne dotknięte jest wadą będącą podstawą do wznowienia postępowania w sytuacji, gdy Zastępca Dyrektora Departamentu Finansów nie brał merytorycznego udziału w wydawaniu decyzji obu instancji i tym samym nie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.,
Strona przeciwna nie skorzystała z prawa do wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
Przystępując do rozważań na tle zarzutów kasacyjnych oraz ich uzasadnienia należy wskazać, że istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest prawidłowość stanowiska sformułowanego w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy brał udział pracownik organu, który uczestniczył w wydaniu pierwszej decyzji w osobie Pani B. K., a zatem pracownik, który na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. był wyłączony od udziału w postępowaniu wywołanym złożonym przez skarżącego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Odnosząc się merytorycznie rozstrzygnięcia do tego zagadnienia należy stwierdzić, że badając przesłankę wyłączenia pracownika, za każdym razem trzeba ustalić jego rolę procesową i rzeczywisty wpływ na decyzję wydaną w postępowaniu. W każdej sytuacji chodzi zatem o ustalenie czy pracownik uczestniczył w czynnościach, które w konsekwencji doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia i miał faktycznie lub mógł mieć wpływ na jego treść. W związku z tym należy wziąć pod uwagę, że Zastępca Dyrektora Departamentu Finansów nie podpisał się bezpośrednio pod tekstem wydanej decyzji, jak w imieniu organu zrobił to Zastępca Dyrektora Departamentu Wdrażania Programów Regionalnych, tylko złożył swój podpis u dołu dokumentu, co wskazuje na fakt, że nie jest to osoba, która dokonuje rozstrzygnięcia w danej sprawie. Ponadto Zastępca Dyrektora Departamentu Finansów nie została wskazana jako osoba, która rozpatruje merytorycznie sprawę, zarówno w pierwszej jak i drugiej instancji. Zakres obowiązków, jakie pełni z tytułu sprawowanych funkcji nie pozwala jej na przygotowanie decyzji jak i podejmowanie rozstrzygnięć merytorycznych w tym zakresie, co prawidłowo podniesiono w skardze kasacyjnej.
Dodać należy, że zgodnie z regulaminem organizacyjnym, w drodze uchwały Zarządu Województwa Kujawsko-Pomorskiego kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych w zakresie sporządzania decyzji o zwrocie środków oraz odzyskiwanie kwot nienależnie pobranych lub wypłaconych w nadmiernej wysokości zgodnie z ustawą o finansach publicznych w ramach RPO WK-P na lata 2014-2020 zostały przekazane do kompetencji Departamentu Wdrażania Programów Regionalnych. Tym samym nie było, ani faktycznej ani prawnej możliwości, aby Zastępca Dyrektora Departamentu Finansów brał udział w sporządzaniu decyzji administracyjnej w tym zakresie. Złożony podpis pod decyzją potwierdza jedynie fakt zapoznania się z wydaną decyzją oraz ewentualnymi konsekwencjami tak wydanej decyzji dla budżetu województwa w ramach procedury obiegu dokumentacji. Zapoznanie się bowiem z treścią decyzji wiąże się z koniecznością zapewnienia w budżecie środków na ewentualną sytuację, w której w wyniku późniejszego procesu sądowego konieczne będzie pokrycie nie tylko kosztów procesu, ale również zabezpieczenie środków w budżecie na pokrycie środków z budżetu województwa w sytuacji uznania przez sądy orzekające danego zwrotu za niezasadny. Wobec czego pozbawionym podstawy byłoby rozpatrywanie przez Departament Finansów sprawy polegającej na merytorycznym rozstrzyganiu w drodze decyzji administracyjnych związanej ze zwrotem środków na podstawie art. 207 u.f.p. w związku z realizowanymi projektami unijnymi, co zostało pominięte w zaskarżonym wyroku.
Tym samym, zgodnie z podejmowanymi czynnościami, nie jest możliwe uznanie, że zastępca Dyrektora Departamentu Finansów brał udział w wydawaniu decyzji w dotyczącej zwrotu środków. Z tytułu przyznanych kompetencji nie ma również możliwości, aby mógł mieć wpływ na treść takiego rozstrzygnięcia. Związek osoby zajmującej tego rodzaju stanowisko w organie z wydawanymi decyzjami istnieje jedynie z punktu widzenia księgowo - finansowego, tj. w zakresie zapoznania się ze możliwymi ewentualnymi skutkami dla budżetu województwa z uwagi na konieczność wykonania na etapie postępowania administracyjnego czynności zmierzających do zapewnienia zabezpieczenia odpowiednich środków w budżecie województwa.
Poza powyższym należy wskazać, że istotne znaczenie ma również status ustrojowy instytucji zarządzającej programem, jako organu samorządu województwa, a w tym zakresie, skład tego organu wykonawczego województwa składający się z pięciu osób oraz określony ustawą trybu podejmowania uchwał zarządu województwa, które zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu w głosowaniu jawnym. Oznacza to, że nawet przy założeniu, że zarząd województwa będzie podejmował uchwały w składzie trzyosobowym, to zawsze jeden z jego członków będzie ponownie uczestniczył w podejmowaniu rozstrzygnięcia stanowiącego konsekwencję rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 31 ustawy o samorządzie województwa). W rozpatrywanej sprawie okoliczność, że na decyzji wydanej wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy widnieje podpis pracownika organu, który nie brał udziału w wydawaniu decyzji, a złożył na niej podpis jedynie w związku ze standardową procedurą obiegu dokumentacji finansowo-budżetowej w ramach organu i podobnie nie uczestniczył w wydaniu decyzji pierwszej instancji oznacza, że nie jest to pracownik, który na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. był wyłączony z mocy prawa od udziału w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym okoliczność ta nie stoi w rozpatrywanej sprawie na przeszkodzie merytorycznej kontroli przez Sąd I instancji decyzji Zarządu Województwa Kujawsko - Pomorskiego wydanej w przedmiocie zwrotu dofinansowania pobranego nienależnie oraz wykorzystanego z naruszeniem procedur. Okoliczności te zostaną wzięte pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy.
Kluczowe znaczenie dla oceny zarzutów w przedmiocie kwestii członka zarządu województwa, biorącego udział w postępowaniu prowadzonym w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji, gdy uczestniczył on w wydaniu zaskarżonej decyzji ma również uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2016 r., II GPS 2/16. W uchwale Sąd stwierdził, że przepis art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) nie ma zastosowania do członka zarządu województwa, który to organ pełni funkcję instytucji zarządzającej w rozumieniu art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.).
W tym świetle zasadne okazały się zatem zarzuty naruszania prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz prawa materialnego w postaci art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Stąd na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 w zw. z § 14 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).