I GSK 3397/18

I GSK 3397/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-11-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Dudra /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Salachna
Piotr Kraczowski
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 47/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-07-17
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 138 § 1, art. 139
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U.UE.L 2011 nr 157 poz 1 art. 115 ust. 2
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) NR 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania  rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 47/18 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 31 października 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 lipca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 47/18, w sprawie ze skargi F. Sp. z o.o. w Ż. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 31 października 2017 r. w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej uchylenia decyzji ostatecznej w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej po wznowieniu postępowania – uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu 29 stycznia 2013 r. F. Sp. z o.o. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r., tj. za II półrocze 1 roku realizacji PDU.
Decyzją z 8 lipca 2013 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał spółce pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 205 513,11 zł oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 6 041 250 zł. Łączna przyznana kwota pomocy finansowej wynosiła 6 246 763,11 zł.
Postanowieniem z dnia 18 marca 2016 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia 8 lipca 2012 r.
Następnie, w dniu 21 września 2016 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzję, którą uchylił w części decyzję ostateczną z dnia 8 lipca 2013 r., przyznał pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym Planie Dochodzenia do Uznania w wysokości 6 015 952,50 zł, oraz odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym Planie Dochodzenia do Uznania w wysokości 25 297,50 zł.
W dniu 10 października 2016 r., Grupa złożyła odwołanie od ww. decyzji.
Decyzją z dnia 31 października 2017 r. Prezez ARiMR uchylił w zaskarżonej części decyzję o uchyleniu decyzji ostatecznej z dnia 8 lipca 2013 r. w zakresie dotyczącym przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych z zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. (II półrocze 1 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania) w wysokości 25 297,50 zł oraz uchylił w powyższej części decyzję ostateczną z dnia 8 lipca 2013 r. w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 205 513,11 zł, oraz przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 lipca 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. (II półrocze 1 roku realizacji Planu Dochodzenia) w wysokości 6 041 250,00 zł, a ponadto – zawiesił w tej części płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie Dochodzenia do Uznania na okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. (I półrocze 1 roku realizacji planu Dochodzenia do Uznania) w łącznej wysokości 6 246 763,11 zł.
W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia 5 maja 2017 r. sygn. akt [...] Prokuratura Regionalna w Warszawie wszczęła śledztwo w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie, nie wcześniej niż w 2008 r. i nie później niż w grudniu 2016 r. do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie w stosunku do mienia znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż 21 302 659,77 zł, poprzez przedłożenie w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przez m.in. F. Sp. z o.o. nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania ze środków krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych, w konsekwencji czego Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż 21 302 659,77 zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 k.k. w zw. z art. 294 § 1 k.k. w zw. z art. 297 § 1 k.k. w zw. 11 § 2 k.k. Organ podkreślił, że stosownie do art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15 czerwca 2011 r.). Państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007.
Zdaniem organu, nowe fakty wynikające z przygotowanego przez biegłego operatu szacunkowego wyceny wartości rynkowej wózków sadowniczych [...] oraz pojemników [...], który został wykonany na zlecenie Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR i dostarczony do organu I instancji w dniu 7 grudnia 2015 r., może stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Nie można bowiem wykluczyć, że z przedmiotowego dokumentu wynikają nowe okoliczności faktyczne dotyczące inwestycji, które istniały w dniu wydania decyzji, a które nie były znane organowi.
W ocenie Prezesa ARiMR wszczęcie śledztwa w przedmiocie podejrzenia popełnienia oszustwa, o ile występuje w toku postepowania w sprawie przyznania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie, stanowi przesłankę do wydania decyzji merytorycznej rozstrzygającej sprawę wniosku w ten sposób, że płatność ulega zawieszeniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi F. Sp. z o.o., uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR z 31 października 2017 r.
Na wstępie WSA wskazał, iż decyzje wydane w obu instancjach przedmiotowej sprawy zapadły w postępowaniu wznowieniowym, którego istotą było wzruszenie decyzji ostatecznej dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 8 lipca 2013 r., mocą której przyznano skarżącej pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym Planie Dochodzenia do Uznania złożonego przez wstępnie uznaną grupę producentów owoców i warzyw.
Wyżej wymieniona decyzja została w I instancji przedmiotowej sprawy uchylona w części.
Mimo zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej w części odmawiającej przyznania pomocy finansowej ponad kwotę z niej wynikającą organ odwoławczy uchylił ją w całości (mimo tego, iż w treści własnego rozstrzygnięcia wskazał, że uchyla ją w części) oraz zawiesił płatność na rzecz skarżącej w całości – mimo wskazania, iż zawieszenie to dotyczy tylko części płatności.
W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że organ odwoławczy orzekł poza granicami zaskarżenia decyzji wydanej w I instancji, a nadto na niekorzyść skarżącego.
Sąd podkreśla, iż takie rozstrzygnięcie narusza zarówno art. 138 § 1 k.p.a., jak i art. 139 k.p.a.
Zdaniem WSA, Prezes ARiMR wydał decyzję o treści, której ustawodawca nie przewidział, a już z pewnością nie wydał decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i orzeczeniu co do istoty sprawy (co wynika z jej tytułu), skoro jednocześnie zawiesił postępowanie w sprawie płatności związanej z wnioskiem skarżącej o przyznanie pomocy finansowej.
Jeśli chodzi o art. 139 k.p.a. to zgodnie z jego treścią organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Powyższy przepis statuuje instytucję zakazu reformationis in peius, która należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Tymczasem w sprawie niniejszej organ odwoławczy orzekł w istocie na niekorzyść strony, pogarszając jej sytuację prawną wynikającą z decyzji organu I instancji, a nadto nie wykazując, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zdaniem WSA, uzasadnienia owego rażącego naruszenia nie można upatrywać we wszczęciu śledztwa w sprawie Prokuratury Regionalnej w Warszawie sygn. akt [...]. Okoliczności rozpatrywane w tym postępowaniu mogły być co najwyżej podstawą oddalenia skargi, ale w sprawie której przedmiotem byłoby zawieszenie płatności w sprawie wniosku o przyznanie pomocy finansowej, nie zaś w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o ich przyznaniu.
Zdaniem sądu, uchylenie decyzji w postępowaniu wznowieniowym mogłoby mieć miejsce dopiero po wykazaniu w postępowaniu karnym, iż skarżąca, ubiegając się o pomoc finansową, dopuściła się przestępstwa opisanego w postanowieniu o wszczęciu śledztwa wydanym w ww. sprawie.
W ocenie WSA, powyższe oznacza, iż na obecnym etapie postępowania w przedmiotowej sprawie Prezes ARiMR nie może posiłkować się treścią art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/11 z dnia 7 czerwca 2011 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto, wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że organ wydał orzeczenie nie przewidziane w tym przepisie, w sytuacji gdy zaskarżone rozstrzygnięcie jako wpadkowe nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że organ orzekł na niekorzyść strony mimo braku przesłanek przewidzianych w tym przepisie, w sytuacji gdy organ nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, pomimo wniosku o rozpatrzenie na rozprawie. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - dalej jako ustawa COVID) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił bowiem stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 i II OPS 1/20, zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów o po0stępowaniu.
W pierwszym zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie organ wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na przyjęciu, że przepis ten nie mógł być zastosowany na etapie postępowania odwoławczego, w sytuacji gdy przepis ten może stanowić podstawę do zawieszenia postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że sformułowanie pierwszego z wyartykułowanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów dotyczącego błędnego (w skardze: niewłaściwego) zastosowania przez WSA art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 jest w niewielkim tylko stopniu skorelowane z jego uzasadnieniem. To ostatnie bowiem, oprócz także kwestii procesowych, w głównej mierze dotyczy zarzutu w przedmiocie wykładni ww. przepisu. Skarżący kasacyjnie organ powołując się na jeden z wyroków NSA, a mianowicie wyrok z 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1011/14 przedstawia własną wykładnię art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji 543/2011.
Za niezasadne należy uznać twierdzenie dotyczące niewłaściwego zastosowania tego przepisu. Rację ma skarżący kasacyjnie, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 obowiązuje w polskim porządku prawnym wprost (bezpośrednio) i ma charakter nadrzędny. Jednakże Sąd I instancji bynajmniej w żadnej mierze nie kwestionował obowiązywania i obowiązku stosowanie tej regulacji, a wręcz przeciwnie. Wskazał jedynie, że nie może być ona stosowana w tego rodzaju postępowaniu jak w rozpoznawanej sprawie. Było tu wynikiem przyjęcia literalnego rozumienia art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Wskazać przy tym należy, że stanowisko organu jest sprzeczne ze stanowiskiem NSA wyrażonym w przywołanym przez skarżącego kasacyjnie wyroku z 24 czerwca 2015 r., II GSK 1011/14. Niezrozumiały jest zatem argument skargi, że skoro NSA w ww. wyroku (trafnie) potwierdził dopuszczalność zastosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przed rozstrzygnięciem sprawy o przyznanie płatności, tj. zawieszenie prawa do płatności, to znaczy, że zaakceptował także wstrzymanie "już przyznanej płatności a również do zawieszenia prawa do niej, a co za tym idzie, zawieszenia istnienia podstawy prawnej do jej wypłaty". Podkreślić należy, że żaden organ nie może zawiesić istnienia podstawy prawnej. Podstawa prawna istnieje bowiem od chwili wejścia w życie przepisów do ich uchylenia. O istnieniu podstawy prawnej decyduje ustawodawca i Trybunał Konstytucyjny, a nie organy administracji. Wywód skargi kasacyjnej jest zatem w tym zakresie niezrozumiały, w szczególności w żaden sposób nie podważa wniosków wynikających z przywołanego wyroku NSA.
Bezpodstawny jest również argument, jakoby z faktu, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 przewiduje możliwość zawieszenia uznania, wynikała możliwość zawieszenia przyznanej (i wypłaconej) już płatności. Zdaniem organu, rozumowanie WSA prowadziłoby do sytuacji, że zawieszenie, o którym mowa w przywołanej regulacji, mogłoby być zastosowane wyłącznie na etapie postępowania "tylko w I instancji, w normalnym toku administracyjnym (...), co nie wydaje się być ani logiczne, ani tym bardziej racjonalne".
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wywód ten jest sprzeczny z istotą obu instytucji prawnych (uznania za organizację oraz przyznania płatności). Uznanie za organizację oraz przyznanie płatności to bowiem dwie rożne instytucje prawne, o innym charakterze. Uznanie za organizację ma charakter rozciągnięty (trwały) w czasie – wiąże się ze statusem grupy. Przyznaniem płatności zaś jest to jednorazowe rozstrzygnięcie i czynność materialnotechniczna polegająca na wypłacie przyznanych środków.
Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia, dlaczego zdaniem organu art. 115 ust. 2 miałby pozwalać na zawieszenie "podstawy prawnej do wypłaty", skoro rozporządzenie 543/2011 zawiera art. 123 regulujący warunki odzyskiwania nienależnie wypłaconej pomocy. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnia nawet, jakie faktyczne skutki miałoby wywoływać owe "zawieszenie podstawy prawnej do wypłaty". Jeśli miałyby to być skutki zbliżone do zawieszenia postępowania, to należy zwrócić uwagę, iż nie należy wykładać przepisów w taki sposób, aby powielały one unormowania zawarte w innych przepisach (w tym przypadku w art. 97 k.p.a.). Ponadto organ nie wyjaśnia, czemu miałoby służyć zawieszenie postępowania w przedmiocie wypłaconej już płatności – i jak można zawiesić zakończone już postępowanie w przedmiocie płatności. Gdyby zaś tak rozumiany art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 miał dawać podstawę do zawieszenia postępowania wznowieniowego, to prowadziłoby to do absurdalnej sytuacji, ponieważ ostatecznym celem wznowienia postępowania jest wzruszenie decyzji o przyznaniu pomocy, co umożliwi odzyskanie nienależnie wypłaconej kwoty. W konsekwencji, zawieszanie takiego postępowania byłoby zatem sprzeczne z potrzebą ochrony interesów finansowych UE, jak i najszybszego odzyskania ewentualnie nienależnie wypłaconych środków.
Zauważyć należy, że po przyznaniu płatności nie toczy się już żadne postępowanie w przedmiocie przyznania płatności – żadna instytucja wpadkowa nie może zatem znajdować zastosowania w odniesieniu do prawomocnie przyznanej i wypłaconej kwoty. Postępowanie wznowieniowe nie jest głównym postępowaniem, jest postępowaniem osobnym. Art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie stanowi lex specialis wobec art. 145 § 1 i art. 16 k.p.a., a więc nie może stanowić podstawy do uchylenia lub jakiegokolwiek podważenia prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej.
Brak zatem było jakichkolwiek podstaw, by instytucji zawieszenia płatności z art. 115 ust. 2 nadawać charakter – jak określa to organ – "zawieszenia istnienia podstawy prawnej", a więc w istocie czasowego pozbawienia umocowania w akcie administracyjnym. Pozbawienie dokonanej już (prawomocnie) płatności w akcie administracyjnym mogło nastąpić wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 115 ust. 1 i w art. 123 rozporządzenia 543/2011.
W świetle przedstawionej argumentacji postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.
W drugim zarzucie skargi kasacyjnej, który odnosi się do naruszenia przepisów o postępowaniu, skarżący kasacyjnie organ wskazał na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że organ wydał orzeczenie nieprzewidziane w tym przepisie w sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie jako wpadkowe nie rozstrzyga merytorycznie sprawy.
W ocenie NSA, rozstrzygniecie organu odwoławczego powinno być rozstrzygnięciem co do istoty sprawy. Przesądza o tym charakter postępowania wznowieniowego, w tym rozstrzygnięcie, które przewidują przepisy w przypadku uchylenia decyzji i orzeczenia w sprawie w postępowaniu odwoławczym. Przypomnieć należy, że zarówno w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jak i w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., mowa jest o rozstrzygnięciu sprawy co do jej istoty. Pierwszy powołanych przepisów stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Drugi zaś przewiduje, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Nie może zatem w wyniku rozpoznania odwołania zapaść rozstrzygniecie o uchyleniu decyzji w całości lub w części i zawieszeniu w całości lub w części płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji 543/2011. Takie rozstrzygnięcie byłoby niewątpliwie sprzeczne z powołanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie przywołanymi wyżej art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., wprowadzałoby bowiem do rozstrzygnięcia wydawanego w postępowaniu odwoławczym wznowieniowym nową odrębną instytucję zawieszenia płatności uregulowaną w art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji 543/2011.
Nie jest też zrozumiałe, dlaczego niewątpliwie wpadkowy charakter instytucji zawieszenia płatności miałby uzasadniać zawieszanie płatności już wypłaconej, co byłoby równoznaczne z podważeniem prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej. Skoro instytucja ta ma charakter wpadkowy, to tym bardziej nie może ona obalać prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.), którą to zasadę organ całkowicie ignoruje w swoich rozważaniach w skardze kasacyjnej. Po przyznaniu płatności nie toczy się już żadne postępowanie w przedmiocie przyznania płatności – żadna instytucja wpadkowa nie może zatem znajdować zastosowania w odniesieniu do prawomocnie przyznanej i wypłaconej kwoty. Postępowanie wznowieniowe nie jest głównym postępowaniem, jest postępowaniem osobnym. Art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie stanowi lex specialis wobec art. 145 § 1 i art. 16 k.p.a., a więc nie może stanowić podstawy do uchylenia lub jakiegokolwiek podważenia prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej.
Trzeci zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów regulujących postępowanie, a mianowicie odnosi się on do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że organ orzekł na niekorzyść strony mimo braku przesłanek przewidzianych w tym przepisie w sytuacji, gdy organ nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
W ocenie NSA, w okolicznościach stanu faktycznego sprawy doszło do niewątpliwego naruszenia art. 139 k.p.a., przewidującego zakaz reformationis in peius. Powołany przepis stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że aby ocenić, czy decyzja wydawana jest na niekorzyść strony odwołującej się, należy poddać analizie rozstrzygnięcia organów obu instancji, nie poprzestając na ich formalnym brzmieniu, ale uwzględniając ich materialnoprawne skutki i ich znaczenie dla realizacji żądań strony (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2022 r., sygn. akt I OSK 1950/21, LEX nr 3400273).
Zauważyć zatem należy, że spółka na mocy decyzji ostatecznej Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 8 lipca 2013 r. uzyskała pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym Planie Dochodzenia do Uznania złożonego przez wstępnie uznaną grupę producentów owoców i warzyw F. Sp. z o.o. Decyzja ta w postępowaniu wznowieniowym w pierwszej instancji została uchylona w części. Konsekwencją tegoż uchylenia było przyznanie pomocy finansowej skarżącej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym Planie Dochodzenia do Uznania w wysokości 6 015 952,50 zł, z czego pomoc ze środków UE wynosi: 4 010 635,00 zł oraz – odmówienie przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym Planie Dochodzenia do Uznania w wysokości 25 297,50 zł. Mimo zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej w części odmawiającej przyznania pomocy finansowej ponad kwotę z niej wynikającą organ odwoławczy uchylił ją w całości (mimo tego, iż w treści własnego rozstrzygnięcia wskazał, że uchyla ją w części) oraz zawiesił płatność na rzecz Skarżącej w całości mimo wskazania, iż zawieszenie to dotyczy tylko części płatności. W związku z powyższym niewątpliwie doszło do pogorszenia sytuacji strony. Z materialnoprawnych skutków decyzji odwoławczej wynika, że pomoc przyznana spółce w kwocie ponad 6.000.000 zł została wycofana, gdyż uchylono w tym zakresie decyzję i płatności w tej części zostały zawieszone na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji 543/2011.
Zasadnie zatem Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Powyższy przepis statuuje – jak to już wyżej zauważono – instytucję zakazu reformationis in peius, która należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Respektowanie tej zasady w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa (por. wyrok SN z dnia 24 czerwca 1993 r. syng. Akt. III ARN 33/93 PiP 1994 nr 9 str. 112). Podmiot składający odwołanie powinien bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Zauważyć przy tym należy, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, nie wykazał rażącego naruszenia prawa, jak i rażącego naruszenia interesu społecznego. Uzasadnienia owego rażącego naruszenia prawa nie można upatrywać we wszczęciu śledztwa w sprawie Prokuratury Regionalnej w Warszawie sygn. akt [...].
Dlatego też postawiony zarzut kasacyjny należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Ostatni z zarzutów kasacyjnych dotyczy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Z zarzutem tym zgodzić się nie można. Sąd I instancji przedstawił w motywach zapadłego rozstrzygnięcia jego podstawę prawną. Wskazał i omówił przepisy prawa, które zostały przez organ odwoławczy naruszone, a mianowicie art. 138 § 1 i art. 139 k.p.a. Dokonał ich prawidłowej wykładni. Wyraził też swój pogląd na temat zastosowanego przez organ art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Dlatego też także i ten zarzut kasacyjny należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.