I GSK 3375/18

I GSK 3375/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-11-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Artur Adamiec /sprawozdawca/
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Michał Kowalski
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2198/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-05-23
Skarżony organ
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 5, art. 151
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U.UE.L 2011 nr 157 poz 1 art. 115 ust. 2
Rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) NR 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania  rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 2198/17 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 października 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej w części dotyczącej przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów oraz przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 31 sierpnia 2016 r. nr [...]; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz A Sp. z o.o. w W. 1 257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 maja 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 2198/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Grupy Producentów Owoców G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 16 października 2017 r. nr 99/17 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych.
Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy. W dniu 4 września 2012 r Grupa Producentów G. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Grupa, spółka) złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2012 r., tj. za I półrocze 4 roku realizacji PDU.
Dyrektor ARiMR w dniu 18 grudnia 2012 r. wydał decyzję przyznającą pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 125 527,05 zł oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji, ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 12 229 838,76 zł. Łączna, przyznana kwota pomocy finansowej wyniosła 12 355 365,81 zł.
W dniach 16-18 grudnia 2015 r. pracownicy Biura Kontroli ARiMR przeprowadzili kontrolę w siedzibie Grupy (protokół z czynności kontrolnych nr 9002/6700/330/15). W dniu 18 grudnia 2015 r. strona przekazała do ARiMR plany kont. Następnie, Dyrektor ARiMR postanowieniem z 30 grudnia 2015 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r., zakończonej decyzja ostateczną nr 9002/675/057/12 z 18 grudnia 2012 r.
Po dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego Dyrektor ARiMR w dniu 31 sierpnia 2016 r. wydał decyzję uchylającą decyzję ostateczną nr 9002/675/057/12 z 18 grudnia 2012 r. i przyznającą pomoc finansową:
- na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 121 975,00 zł oraz
- na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 12 216 800,76 zł.
Jednocześnie odmówił przyznania wnioskowanej kwoty:
- na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 3 552,08 zł oraz
- na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 13 038,00 zł.
Po rozpoznaniu odwołania, Prezes ARiMR decyzją z 16 października 2017 r., nr 99/17 uchylił w zaskarżonej części decyzję o uchyleniu decyzji ostatecznej nr 9002/675/057/12 z 18 grudnia 2012 r. w zakresie dotyczącym odmowy:
- pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 3 552,08 zł,
- pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych ujętych kosztów inwestycji w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. (I półrocze 4 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania) w wysokości 13 038,00 zł,
oraz uchylił w powyższej części decyzję ostateczną nr 9002/675/057/12 z 18 grudnia 2012 r. w części dotyczącej przyznania:
- pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 3 552,08 zł,
- pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. (I półrocze 4 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania) w wysokości 13 038,00 zł,
oraz zawiesił w tej części płatność w sprawie wniosku Grupy o przyznanie pomocy finansowej:
- na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów owoców i warzyw i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz
- na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. (I półrocze 4 roku realizacji Planu Dochodzenia do Uznania) w wysokości 16 590,08 zł.
Nadto organ odwoławczy wskazał na okoliczność wszczęcia w dniu 5 maja 2017 r. przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie śledztwa w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa na szkodę ARiMR. Zdaniem Prezesa ARiMR, kwestia prowadzenia sprawy przez Prokuraturę w zakresie opisanego wyżej oszustwa uzasadnia zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku o przyznanie pomocy finansowej. W przedmiotowej sprawie istnieje bezpośredni związek między śledztwem Prokuratury Regionalnej w Warszawie, a prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Przy tym zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przez Grupę Producentów Owoców G. Sp. z o.o. przestępstwa doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści w stosunku do mienia ARiMR znacznej wartości w kwocie nie wyższej niż 21 302 659,77 zł, poprzez przedłożenie w ARiMR nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymywania dofinansowania z środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie w błąd, co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych, w konsekwencji czego ARiMR poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż 21 302 659,77 zł.
Jak podkreślił organ odwoławczy, w przedmiotowej sprawie zostały spełnione warunki wynikające z art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, stanowiące podstawę do zawieszenia postępowania z urzędu.
W skardze na powyższą decyzję, wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego (UE) 2017/891 uzupełniającego Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (zwanego dalej rozporządzeniem delegowanym 2017/891) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zawieszenie płatności, mimo braku istnienia przesłanek;
2) rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011 z 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L 157 z 15 czerwca 2011r.) (zwane dalej rozporządzeniem nr 543/2011) poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy przepis ten nie obowiązywał w dniu wydania decyzji;
3) art. 6 kpa poprzez wydanie decyzji na podstawie nieobowiązujących przepisów, tj. rozporządzenia nr 543/2011;
4) art. 6 i 8 kpa poprzez wydanie decyzji, mimo braku istnienia podstaw prawnych oraz mając na celu obejście przepisów prawa o zawieszeniu postępowania;
5) art. 8 kpa i 9 kpa poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony wobec organów administracji publicznej;
6) art. 15 kpa poprzez pozbawienie strony możliwości złożenia środka zaskarżenia w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji, tj. w zakresie zawieszenia płatności;
7) art. 61 § 4 kpa poprzez niezawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie zakończonej wydaniem skarżonej decyzji. tj. w sprawie zawieszenia płatności;
8) art. 61 § 1 kpa poprzez niewszczęcie postępowania w zakresie objętym zaskarżoną decyzją;
9) art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez uznanie przez organ, że prowadzenie postępowania w sprawie dotyczącej podejrzenia popełnienia oszustwa w zakresie bliżej nieokreślonym stanowi podstawę do zawieszenia postępowania, mimo że postępowania tego nie zawiesza;
10) art. 104 § 2 kpa poprzez wydanie decyzji, która nie stanowi o rozstrzygnięciu sprawy ani w całości ani w części;
11) art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uchylenie decyzji w części i brak wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy;
12) art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez prowadzenie sprawy w zakresie innym niż wskazano w postanowieniu o wznowieniu postępowania z 30 grudnia 2015 r.;
13) art. 156 § 1 pkt 5 kpa poprzez wydanie decyzji, która jest niewykonalna.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Sąd I instancji oddalając skargę podniósł, że organ prawidłowo wskazał jako podstawę rozstrzygnięcia przepisy rozporządzenia nr 543/2011. W dniu wydania decyzji nadal obowiązywał art. 115 ust. 2 tego rozporządzenia. Wyraził też stanowisko, że kwestia prowadzenia sprawy przez Prokuraturę w zakresie oszustwa zasadnie została uznana przez organ za podstawę do zawieszenia prawa do płatności. W sprawie niniejszej nie mogło dojść do naruszenia art. 97 k.p.a., gdyż nie ma on w sprawie zastosowania. W sprawie niniejszej nie doszło do zawieszenia postępowania, ale do zawieszenia prawa do płatności, do czego istnieje oddzielna materialnoprawna podstawa w art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Za nietrafne sąd I instancji uznał zarzuty dotyczące niewykonalności wydanej decyzji. Po wznowieniu postępowania organ rozstrzyga sprawę na nowo w granicach określonych przez podstawę wznowienia, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny w chwili wydawania decyzji. Za niezasadny uznał także zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia nie wymagała żadnych dodatkowych czynności dowodowych i umożliwiała zastosowanie przepisu materialnoprawnego tj. art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011. Organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 7 k.p.a., 77 § 1 i 80 k.p.a.). Organ w sposób kompletny i zrozumiały wyjaśnił także zasadnicze powody podjętego rozstrzygnięcia, wypełniając kryteria przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenia organu dokonane w przedmiotowej sprawie są spójne, logiczne, a strona miała zapewnione prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Organy administracyjne orzekały na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy i wydały rozstrzygnięcia w oparciu o prawidłowo zastosowane i obowiązujące w sprawie przepisy prawa.
Spółka złożyła skargę kasacyjną, w której zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.):
- art. 145 § 1 punkt 1 a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zachodziło naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. błędna wykładnia art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 w sytuacji, gdy przepis ten nie obowiązywał w dniu wydania decyzji a w konsekwencji:
- art. 145 § 1 punkt 1 a) p.p.s.a., bowiem zastosowano art. 115 rozporządzenia nr 543/2011 zamiast art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego (UE) 2017/891 uzupełniającego Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mają być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 543/2011 (zwane dalej rozporządzeniem delegowanym 2017/891);
- art. 145 § 1 punkt 1 a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziło naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 ust. 3 rozporządzenia delegowanego 2017/891 w zw. z art. 116 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 poprzez uznanie, że przepis intertemporalny uzasadnia zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011;
- art. 145 § 1 punkt 1 a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziło naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 dodatkowo poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten zezwala na: zawieszenie postępowania i zawieszenie płatności już wypłaconej (5 lat temu) oraz uchylenie ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności, pomimo że przepis ten jest przepisem materialnoprawnym i umożliwia zawieszenie bądź prawa do płatności, bądź samej czynności materialno-technicznej wypłaty przyznanych środków, zatem nie może być zastosowany do środków pomocowych przyznanych i już wypłaconych, tym bardziej też nie może być podstawą do uchylenia ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności ani zawieszenia postępowania (tę postawę naruszenia skarżąca powołuję z ostrożności procesowej, na wypadek gdyby sąd uznał, że art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 znajdzie zastosowanie);
2) naruszenie przepisów postępowania, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik
sprawy - art. 174 punkt 2 p.p.s.a.:
- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 kpa, polegające na tym, że WSA w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., choć skarżona decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i niewykonalność ta miała charakter trwały, albowiem środki pomocowe zawieszone przedmiotową decyzją zostały kilka lat wcześniej wypłacone i skonsumowane (zużyte) na określony w programie pomocowym cel; nie jest zatem możliwe zawieszenie płatności już dokonanej;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 kpa, art. 11 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 kpa, 80 kpa, art. 107 § 3 kpa, albowiem uzasadnienie orzeczenia nie zawiera odniesienia do wszystkich zarzutów skargi do WSA, tj. w uzasadnieniu WSA nie odniósł się w sposób wystarczający (ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, że organ w sposób kompletny i zrozumiały wyjaśnił zasadnicze powody swego rozstrzygnięcia) do zarzutów, że organ II instancji nie zbadał i nie ustosunkował się do zarzutów skarżącej dotyczących kwestii niedopuszczalności wznowienia postępowania zawartych w odwołaniu od decyzji, tym samym w ogóle nie rozpoznał tegoż zakresu sprawy, a jednocześnie oddalił skargę; uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy albowiem w postępowaniu nie zbadano dostatecznie kwestii prawidłowości wszczęcia postępowania wznowieniowego, zaś wadliwość w tym zakresie powoduje zakaz merytorycznego rozstrzygnięcia;
- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 1) c) p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuprawnione zastosowanie 151 p.p.s.a., spowodowane niedostrzeżeniem wad postępowania administracyjnego, tj. naruszenia:
- art. 145 § 1 pkt 5 kpa poprzez niedostrzeżenie, że nastąpiło nieuprawnione wszczęcie postępowania wznowieniowego, co skutkuje wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 punkt 2 kpa, a wiec nieważnej;
- art. 6 kpa poprzez wydanie decyzji na podstawie nieobowiązujących przepisów, tj. rozporządzenia nr 543/2011, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem decyzja wydana została de facto bez podstawy prawnej;
- art. 6 i 8 kpa poprzez wydanie decyzji, mimo braku istnienia podstaw prawnych oraz mając na celu obejście przepisów prawa o zawieszeniu postępowania;
- art. 8 kpa, 9 kpa, art. 11 kpa, art. 107 § 3 kpa poprzez prowadzenie postępowania i uzasadnienie decyzji w sposób niezupełny, nieprzekonujący i niebudzący zaufania strony wobec organów administracji publicznej i nie wyjaśniający dostatecznie przesłanek, którymi kierował się organ przy jej wydawaniu, co spowodowało niemożność skarżącej poznania tych przesłanek i w dalszej kolejności pełną obronę swojego stanowiska przez skarżącą w drodze przysługujących jej środków prawnych
- co ma istotny wpływ na wynik sprawy;
- art. 15 kpa poprzez pozbawienie strony możliwości złożenia środka zaskarżenia w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji, tj. w zakresie zawieszenia płatności, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pozbawia skarżącą jednej instancji w przewidzianym prawnie II instancyjnym postępowaniu;
- art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy, albowiem po uchyleniu decyzji brak merytorycznego rozstrzygnięcia.
Spółka wniosła o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji: z 16 października 2017 r. nr 99/2017 Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o uchyleniu zaskarżonej decyzji i orzeczeniu co do istoty sprawy i poprzedzającej ją decyzji z 31 sierpnia 2016 r. nr 9002/6703/69/16 Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu o uchyleniu decyzji ostatecznej i przyznaniu pomocy finansowej w zmniejszonej wysokości, albowiem zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, tj. decyzje były niewykonalne w dniu ich wydania i niewykonalność ma charakter trwały;
- o stwierdzenie nieważności wyżej wymienionych decyzji, albowiem zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa - decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, do którego doszło na skutek bezpodstawnego wznowienia postępowania, tj. na podstawie przesłanki niewskazanej w art. 145 § 1 kpa, lub rozszerzającej wykładni podstaw wznowienia wyliczonych w tym przepisie,
- ewentualnie o uchylenie wyżej wymienionych decyzji w całości.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że rozstrzygana w sprawie kwestia była już przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, w podobnym stanie faktycznym i prawnym, w sprawach zakończonych m.in. wyrokami z 15 listopada 2022 r. I GSK 549/19, z 18 listopada 2022 r. I GSK 547/19, z 17 listopada 2022 r. I GSK 69/19 oraz z 16 listopada 2022 r. I GSK 248/19. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym zawisły spór, w pełni podziela argumentację zawartą w tych wyrokach i jako zasadne uznał odwołanie się do zawartych w nich poglądów.
Zasadniczym zarzutem, jaki należy podnieść wobec skarżonego wyroku jest brak dostrzeżenia szeregu wad decyzji z 16 października 2017 r. Decyzja ta zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym na skutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora ARiMR z 18 grudnia 2012 r. Podstawą wznowienia stał się art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, z którego wynika, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Podstawą do wznowienia postępowania jest bądź ujawnienie nowych dowodów, bądź ujawnienie nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Dowód musi istnieć w dacie wydania decyzji, aby mógł stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Organ I instancji postanowieniem z 30 grudnia 2015 r. wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją z 18 grudnia 2012 r., która przyznała Spółce pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania.
W uzasadnieniu decyzji organu I instancji stwierdzono, że w dniu 29 grudnia 2015 r. do Biura Działań Społecznych i Środowiskowych oraz Płatności Bezpośrednich wpłynął protokół nr 9002/6700/330/15 z przeprowadzonej w siedzibie GP kontroli na miejscu. Podczas kontroli ustalono, że GP w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2012 r. ponosiła koszty transportu, których nie wyłączyła z wartości produktów sprzedanych. Na potwierdzenie powyższego GP przedstawiła kalkulację kosztów transportu. Ponadto w dniu 18 grudnia 2015 r. GP przekazała do Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu plany kont. Organ I instancji uznał, że była to okoliczność nie znana organowi przed wydaniem decyzji, przy czym jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy.
Skarżąca w odwołaniu zakwestionowała zasadność wznowienia na wskazanej podstawie prawnej.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na te zarzuty wskazał, że nowe fakty wynikające z dokumentów, które zostały poddane kontroli, która odbyła się dniach 16-18 grudnia 2015 r. mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Nie można bowiem wykluczyć, że z przedmiotowego dokumentu wynikają nowe okoliczności faktyczne dotyczące inwestycji, które istniały w dniu wydania decyzji, a które nie były znane organowi. Wyjaśnienie natomiast na podstawie otrzymanego raportu z kontroli, czy takie okoliczności występowały, powinno być przedmiotem postępowania wznowieniowego, które - w zależności od wyników ustaleń - powinno zakończyć się wydaniem jednego z rodzajów decyzji w trybie art. 151 Kpa. Prezes ARIMR powołał się przy tym na wyrok NSA z 1 lutego 2012 r. w sprawie o sygn. akt. II OSK 2154/10, z którego wynika, że sama zmiana oceny dowodów nie może stanowić podstawy do podważenia trwałości decyzji w trybie wznowienia postępowania, jeżeli nie wyprowadzi się takich nowych okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, które podważą ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przy wydaniu decyzji ostatecznej, decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie w trybie postępowania zwykłego.
Z powyższego wynika, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że organy obu instancji nie wykazały w sposób przekonywujący, że w przedmiotowej sprawie zaistniały nowe okoliczności skutkujące wznowieniem postępowania. Tymczasem organ administracji publicznej, wznawiając postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, zobowiązany jest wykazać, że będące przesłanką wznowienia postępowania nowe okoliczności i dowody są "rzeczywiście" nowe i istotne dla sprawy, a nadto te nowe dowody i okoliczności istniały w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Nie ulega wątpliwości, że ocena postępowania organu co do wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania musi być rzetelna (por. wyrok NSA z 12 maja 2016 r., II GSK 2/15, Lex nr 2141120). W takim postępowaniu to nie strona ma wykazać nieistnienie przesłanek wznowienia postępowania, tylko organ ma obowiązek udowodnić ich występowanie w sprawie.
Organy w przedmiotowej sprawie ograniczyły się do wskazania okoliczności, na podstawie których wznowiono postępowanie, nie argumentując z jakich względów okoliczności te uznały za nowe i istotne, jak również, czy istniały one w dniu wydania decyzji i nie były znane organowi. Wyjaśnienia w tym zakresie zawarte w decyzji organu I instancji są lakoniczne. Z kolei Prezes ARiMR ustosunkował się nieco szerzej do omawianej kwestii, niemniej również nie wypowiedział się w zakresie "nowej okoliczności" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Tym samym akceptując zasadność wznowienia, nie odniósł się co do wskazanej w postanowieniu podstawy wznowienia.
Uchybień tych nie dostrzegł sąd I instancji, choć już one same w sobie determinowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Czyni to uzasadnionym zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 151 p.p.s.a. i oddaleniu skargi w sytuacji, gdy zachodziła podstawa do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, w powiązaniu z naruszeniem art. 107 § 3 Kpa. Trafnie skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie przy tym art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie odniósł się bowiem do podnoszonych w skardze zarzutów kwestionujących dopuszczalność wznowienia postępowania,
Uzasadnione są również zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu prawa materialnego – poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziła podstawa do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącej kasacyjnie, że przepis art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie może być zastosowany do środków pomocowych już przyznanych i wypłaconych. Z treści tego przepisu wynika, że państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007. W przedmiotowej sprawie Prezes ARiMR powołał się ww. przepis prawa unijnego w związku z wszczęciem przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie postanowieniem z 5 maja 2017 r., sygn. akt RP I Ds. 29.2017 śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej do niekorzystnego rozporządzenia mieniem ARiMR przez przedłożenie w tejże Agencji przez m.in. Grupę nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych i Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników ARiMR w błąd co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych.
Powołany przepis prawa europejskiego, jako akt wtórnego prawa UE, ma niewątpliwie charakter wiążący dla polskiego porządku prawnego, obowiązuje on bezpośrednio i nie jest tu wymagana dodatkowo jego transpozycja do prawa krajowego. Zasadniczym celem zawieszenia płatności na podstawie art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 z uwagi na podejrzenie popełnienia przestępstwa jest zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela stanowisko NSA zawarte w wyroku z 24 czerwca 2015 r. w sprawie II GSK 1011/14, że art. 115 ust. 2 ww. rozporządzenia jest przepisem prawa materialnego, a więc dotyczącym przesłanek, treści, powstania, zmiany lub zgaśnięcia prawa, czy roszczenia. W związku z tym zawieszenie płatności, o czym orzekł Prezes ARiMR w zaskarżonej decyzji, nie może dotyczyć płatności już wypłaconej, a taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Termin ten oznacza wstrzymanie wypłaty, wstrzymanie uprawnień do płatności na określony czas, czy też wykluczenie możliwości jej przyznania. Z literalnego brzmienia omawianego przepisu wynika, że odnosi się on do płatności, które jeszcze nie zostały wykonane.
Organ odwoławczy posłużył się przepisem art. 115 ust. 2 rozporządzenia 543/2011 nie tylko do zawieszenia płatności już wypłaconej, ale również do uchylenia decyzji ostatecznej z 18 grudnia 2012 r. Decyzję ostateczną uchyla się natomiast na podstawie art. 151 § 1 Kpa, gdy zajdzie co najmniej jedna z przesłanek z art. 145 § 1 Kpa. To kolejna wadliwość decyzji pominięta przez sąd I instancji. Co więcej, uzasadniając dopuszczalność zastosowania art. 115 ust. 2 rozporządzenia sąd I instancji nie wyjaśnił w zasadzie możliwości jego zastosowania w sprawie. Zacytował jego treść, jak i treść art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 2017/891, wywodząc z samej treści tych przepisów, że przepis art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 nadal obowiązywał w dniu wydania decyzji. Nie wyjaśnił przy tym powodów tego stanowiska. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji całkowicie zaś pominięto omawianą kwestię. Wobec jednak uchylenia decyzji organu z powodu opisanych wyżej nieprawidłowości, polemika skargi kasacyjnej na temat słuszności poglądu sądu I instancji w zakresie obowiązywania art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, na tym etapie postępowania jest niecelowa.
W świetle zarzutów skargi kasacyjnej uzasadniony był zatem wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpatrywana sprawa została wyjaśniona w stopniu pozwalającym - na zasadzie art. 188 p.p.s.a. - na uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Prezesa z 16 października 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora z 31 sierpnia 2016 r.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a., art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ weźmie pod uwagę dokonaną wyżej wykładnię przepisu prawa unijnego, rozważając możliwość jego zastosowania do płatności już wypłaconej i biorąc przy tym pod rozwagę, że czy może on być zastosowany, jeśli w dacie wydania zaskarżonej decyzji już nie obowiązywał. Ponadto organ ponownie zbada i uzasadni w sposób przekonujący, czy w sprawie zaszły podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa.