I GSK 3359/18

I GSK 3359/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-11-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /sprawozdawca/
Izabella Janson
Joanna Wegner /przewodniczący/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
V SA/Wa 43/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-07-25
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 6, art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 par. 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2013 poz 885
art. 184
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 43/18 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 30 października 2017 r. nr DZF-IV.025.132.2017.DS.2 w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji określającej przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od I. K. na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 25 lipca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 43/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. K. (dalej: strona, skarżąca) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z 30 października 2017 r. w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 16 października 2015 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Toruniu (dalej: DWUP) orzekł o obowiązku zwrotu przez I. K., prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą O., kwoty 269 939,01 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych stanowiącej część dofinansowania projektu realizowanego przez stronę w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL). Decyzja ta została skutecznie doręczona stronie, która nie złożyła odwołania i decyzja stała się ostateczna z dniem 4 listopada 2015 r.
Do DWUP wpłynął 19 grudnia 2016 r. wniosek skarżącej z 9 grudnia 2016 r. o zmianę decyzji z 16 października 2015 r., doprecyzowany pismem z 9 stycznia 2017 r. poprzez wskazanie podstawy prawnej zmiany bądź uchylenia ww. decyzji, tj. art. 154 i art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.).
Decyzją z 23 marca 2017 r. organ odmówił uchylenia lub zmiany własnej decyzji z 16 października 2015 r.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Minister Rozwoju i Finansów decyzją z 30 października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję DWUP z 23 marca 2017 r. Minister stwierdził, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracji nie stosuje prawa materialnego. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Organ administracji orzekający w trybie art. 154 k.p.a. lub 155 k.p.a. przeprowadza kontrolę wydanej decyzji ostatecznej badając, czy za zmianą albo uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ ten nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy. W ocenie Ministra decyzji DWUP z 16 października 2015 r. orzekającej obowiązek zwrotu środków nieprawidłowo wydatkowanych nie można uznać za decyzję, na mocy której strona nie nabyła prawa. Strona nabyła bowiem prawo w postaci konkretyzacji obowiązku zwrotu środków (nabyte prawo związane jest z brakiem możliwości zwiększenia obciążeń dla strony w tym zakresie).
Pomimo stwierdzenia organu I instancji, że strona w wyniku decyzji z 16 października 2015 r. nie nabyła prawa, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany przedmiotowej decyzji z uwagi na niespełnienie pozostałych przesłanek z art. 154 i art. 155 k.p.a., bowiem za zmianą decyzji nie przemawia interes społeczny, ani słuszny interes strony, za który nie można uznać negatywnych dla skarżącej następstw braku zaskarżenia decyzji do organu II instancji.
Od decyzji Ministra skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się zmiany lub uchylenia decyzji. Strona wykazywała zaistnienie przesłanek określonych w art. 154 i 155 k.p.a., w szczególności związanych z niezasadnym obciążeniem jej obowiązkiem zwrotu środków przekazanych na realizację projektu.
Uzasadniając oddalenie skargi WSA w Warszawie wskazał, że uchyleniu lub zmianie mogą ulec jedynie takie decyzje, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Nie jest to możliwe w przypadku decyzji związanej, która nie przewiduje dla organu możliwości wyboru rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. W ocenie Sądu I instancji w sprawie dotyczy to decyzji, o której zmianę wniosła skarżąca, bowiem po stwierdzeniu wystąpienia określonego stanu faktycznego organ ma obowiązek wydania decyzji nakładającej obowiązek zwrotu części lub całości pobranych środków. Wskazuje na to w sposób niebudzący wątpliwości treść art. 207 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. u. z 2013 r., poz. 885 ze zm., dalej: u.f.p.): W przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:
1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,
2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,
3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości
- podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
WSA podkreślił, że w sprawie rozpatrywanej na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest prowadzone postępowanie wyjaśniające inne niż dotyczące zaistnienia przesłanek wynikających z ww. przepisu, nie są także stosowane przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę prawną decyzji, o której uchylenie wnioskowała skarżąca.
I. K. wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 25 lipca 2018 r., w której zaskarżyła wyrok w całości zarzucając mu:
- naruszenie przepisów prawa to jest art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 155 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Toruniu z 23 marca 2017 r. nr 4/2017 odmawiającą uchylenia lub zmiany Decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Toruniu z 16 października 2015 r. nr 7/2015 orzekającej o zwrocie dofinansowania w kwocie 269 939,01 zł.
- naruszenie przepisów prawa, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 155 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię, polegające na niedokładnym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nierozpoznaniu sprawy pod kątem przesłanek wskazanych w art, 155 k.p.a.
- naruszenie przepisów prawa to jest art. 155 k.p.a. w związku z art. 87 Konstytucji poprzez błędną jego wykładnię, a tym samym przyjęcie, że decyzja organu jako decyzja związana nie może być zmieniona w trybie przepis art. 155 k.p.a.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej, a w przypadku nieuwzględnienia stanowiska organu w zakresie podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej – o jej oddalenie, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.
Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej i mogą je naruszyć poprzez naruszenie tego wzorca. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych – zdaniem skarżącego – przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, publ. w CBOSA).
Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293).
Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami p.p.s.a.
Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższych ustawowych wymogów formalnych. W pierwszej kolejności podnieść jednakże należy ogólną uwagę, odnoszącą się do zarzutów kasacyjnych, a sprowadzającą się do stwierdzenia, że skarżąca nie wskazuje żadnej podstawy kasacyjnej, czy to art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a., ani też czy zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego. Podnoszone w petitum skargi kasacyjnej przepisy prawa, to przepisy postępowania, jednak w uzasadnieniu skargi brak jest wykazania wpływu ich naruszenia na wynik sprawy. Dalej wskazać należy, że w trzecim tiret skarżąca podniosła naruszenie art. 155 k.p.a., jednak zarzut ten nie został powiązany z przyjętym za podstawę prawną zaskarżonego wyroku art. 151 p.p.s.a. ani też potencjalnie możliwym do zastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a., co niewątpliwie stanowi wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. Nie wystarczy bowiem wskazać przepisy administracyjne i podnieść, że zostały one w zaskarżonym wyroku naruszone, skoro sąd administracyjny nie stosuje tych przepisów wprost, lecz pośrednio poprzez przyjęcie ich jako wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu.
Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).
Nie mógł być zatem uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 155 k.p.a.
Podkreślić należy, że uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (por. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05). W szeregu orzeczeń NSA wskazano liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05 za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo: skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut (por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10). Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady –- lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zwrócić nadto należy uwagę, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 21 września 2017 r., I GSK 1329/15).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 155 k.p.a. Sąd wyjaśnił, dlaczego w sprawie nie zachodziła potrzeba badania słusznego interesu strony bądź interesu społecznego, które miałyby przemawiać za zmianą decyzji. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki NSA z: 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11; 13 maja 2013 r., II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Nie można również uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 155 k.p.a.
Sprawa administracyjna, objęta skargą wniesioną do Sądu pierwszej instancji, została zainicjowana wnioskiem skarżącej kasacyjnie w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji w sprawie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej w trybie art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Organ administracji orzekający w trybie art. 155 k.p.a. przeprowadza kontrolę wydanej decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, tj. bada, czy za zmianą albo uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96, LEX nr 30615). Organ ten nie jest uprawniony do ponownego merytorycznego rozpatrywania sprawy. Istotą tego postępowania jest zatem sprawdzenie, czy w ustalonym dotąd stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron, czyli w sprawie tożsamej podmiotowo i przedmiotowo (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2000 r., I SA 819/99; 2 czerwca 2000 r., III SA 1854/99). Przepis art. 155 k.p.a. może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi jednak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania, bo wówczas podlegają one naprawieniu w trybach nadzwyczajnych, któremu omawiany tryb nie służy) lub decyzji prawidłowych. Nie można również pominąć, że przewidziana w powyższym przepisie możliwość zmiany decyzji ostatecznej dotyczy jedynie sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy organ administracji publicznej mógł podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia. Tryb ten służy tym samym do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. Warunkiem dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem. Organ administracji, zmieniając decyzję na korzystniejszą dla strony, nie może rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny z prawem, choćby taki sposób rozstrzygnięcia sprawy został potwierdzony orzeczeniami sądu administracyjnego wydanymi w innych sprawach (por. wyrok NSA z 9 maja 2005 r., OSK 1746/04). Możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy zatem rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Skoro zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem, to słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa. Te warunki do zmiany decyzji nie zaistniały w przedmiotowej sprawie, co zostało szeroko omówione w decyzjach w tej sprawie wydanych.
W analizowanym przypadku zmiana decyzji w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej w kierunku żądanym przez skarżącą nie była możliwa. Wniosek inicjujący postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. obejmował bowiem zmianę decyzji DWUP z 16 października 2015 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej, wydanej na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.
Bezspornie, na co też wskazał Sąd I instancji, decyzja określająca przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej jest decyzją związaną – organ, w razie stwierdzenia naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., ma obowiązek wydać decyzję o zwrocie. To z kolei oznacza, że niemożliwe było zastosowanie, w odniesieniu do decyzji z 16 października 2015 r. trybu z art. 155 k.p.a.
W tym zakresie organ nie posiadał żadnego "luzu decyzyjnego", który pozwalałby na inny wariant rozstrzygnięcia w sytuacji wydatkowania środków unijnych niezgodnie z procedurami określonymi w art. 184 u.f.p. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że organy zbadały zarówno słuszny interes skarżącej, jak i interes społeczny i uznały, że pozostają one w oczywistej kolizji. Argumentacja organu, odnosząca się do okoliczności faktycznych sprawy i znajdującego zastosowanie stanu prawnego, jest przekonująca. Niewątpliwie sprzeczne z interesem społecznym byłoby dokonanie zmiany decyzji w sytuacji, gdy decyzja zmieniona byłaby niezgodna z przepisami prawa.
Stosowanie przez administrację prawa nie może zatem prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. A do takich rozstrzygnięć doprowadziłoby stosowanie art. 155 k.p.a. do decyzji związanych. Skoro w tym trybie nadzwyczajnym dopuszczalne jest dokonywanie zmiany decyzji niewadliwej (zgodnej z prawem), to gdyby była ona decyzją związaną, a więc jedyną możliwą do wydania zgodną z prawem, to zastosowanie do takiej decyzji trybu nadzwyczajnego z art. 155 k.p.a. i dokonanie zmiany tej decyzji związanej, doprowadziłoby do wydania decyzji sprzecznej z prawem. To zaś jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym. Z tego właśnie powodu przewidziana w art. 155 k.p.a. możliwość zmiany decyzji ostatecznej dotyczyć może jedynie sytuacji, gdy rozpoznając sprawę organ administracji publicznej mógł podjąć różne wariantowe rozstrzygnięcia, a więc wydawał decyzję uznaniową. Zastosowanie bowiem w takim przypadku trybu zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest zgodne z prawem, bo możliwe jest dokonanie zmiany rozstrzygnięcia na inne, również zgodne z prawem, a więc możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych.
Z tego powodu w orzecznictwie podkreśla się, że "Przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (por.m.in. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2013 r., II OSK 756/12, LEX nr 1376778; z 25 lutego 2011 r., I OSK 607/10, LEX nr 784233; z 1 marca 1996 r., III SA 362/95; z 18 stycznia 2022 r., II OSK 377/19 i wiele innych).
Rozstrzygnięcie, którego oczekiwała strona skarżąca, nosiłoby wszystkie cechy właściwe dla decyzji wydawanych w innym, nowym, zwykłym postępowaniu. Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może polegać wyłącznie na innym uregulowaniu treści praw lub obowiązków wynikających z wydanej już decyzji. Trybu z art. 155 k.p.a. nie można traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną niejako w kolejnej instancji. Przedmiotem bowiem postępowania w tym trybie jest nie ponowne rozpatrzenie sprawy, ale byt prawny dotychczasowej decyzji (wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06).
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).