I GSK 332/23

I GSK 332/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący sprawozdawca/
Jacek Boratyn
Piotr Piszczek
Symbol z opisem
6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 669/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-11-30
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 162
art. 59 ust. 7 i 9
Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer (spr.) Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Jacek Boratyn Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Kaczmarek po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 669/22 w sprawie ze skargi "D." S.A. w B. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 listopada 2022 r.. sygn. akt V SA/Wa 669/22 po rozpoznaniu skargi D. S.A. z siedzibą w B. (dalej "strona", "skarżący", "spółka"), uchyla zaskarżone postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądził od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz D. S.A. z siedzibą w B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy
Oddział ZUS w Bydgoszczy wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2022 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych. W ocenie Oddziału ZUS w Bydgoszczy nie doszło do przekroczenia czasu trwania kontroli. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie. W wyniku jego rozpoznania, Prezes ZUS wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2022 r. o uchyleniu postanowienia Oddziału ZUS w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2022 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie Prezesa ZUS w danej sprawie Oddział ZUS w Bydgoszczy powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu, ponieważ sprzeciw został wniesiony z uchybieniem terminu 3 dni roboczych. Postanowienie Prezesa ZUS zostało doręczone skarżącej w dniu 2 lutego 2022 r.
Następnie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 30 listopada 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 669/22 ją uwzględnił. Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy uznał, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia sprzeciwu. Skoro bowiem w sprzeciwie podnosi, że kontrola winna zakończyć się w dniu 24 grudnia 2021 r., to sprzeciw winna wnieść w terminie 3 dni roboczych od tej daty. Sąd stwierdził, że stanowisko to jest nieprawidłowe. Wszczęta sprzeciwem skarżącej sprawa powinna być rozpatrzona merytorycznie i zakończona wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 59 ust. 7 i 9 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162, z późn. zm.), dalej "Prawo przedsiębiorców", "ustawa". Wniesienie sprzeciwu przez stronę kontrolowaną ma ten skutek, że inicjuje postępowanie wymagające jego rozpoznania. W niniejszej sprawie sprzeciw został wniesiony w toku trwającej kontroli przedsiębiorcy, zatem wymagał oceny spełnienia wymagań formalnych, a w dalszej perspektywie oceny merytorycznej. Ponadto jeżeli organ rozpatruje sprzeciw zarzucający przekroczenie maksymalnego czasu kontroli, to powinien on oceniać zachowanie terminu do jego wniesienia nie tylko w oparciu o wskazywaną przez stronę datę zakończenia kontroli. Organ winien ocenić czy termin do wniesieniu sprzeciwu został zachowany biorąc pod uwagę także realny czas trwania kontroli i ewentualnie to czy termin jej zakończenia rzeczywiście nie upłynął. Winien zatem zestawić datę wniesienia sprzeciwu z datą rzeczywistego terminu, w którym powinna się zakończyć kontrola, o ile termin taki upłynął. Termin zakończenia kontroli jest kategorią obiektywną, choć oczywiście może być przedmiotem sporu. Ocena zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu wyłącznie w oparciu o wskazywany przez stronę termin zakończenia kontroli rodzi ryzyko uznania go za spóźniony, mimo że byłby on wniesiony z zachowaniem terminu liczonego od dnia, w którym rzeczywiście kontrola ta winna się zakończyć.
Następnie organ wniósł od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 669/22 skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego i na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację wniesionych zarzutów i wniósł o:
- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi;
- rozpoznanie sprawy na rozprawie
- zasądzenie na rzecz organu skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.) dalej "k.p.a.", w ten sposób, że Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie, wskazując że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zatem organ odwoławczy uchylając postanowienie organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia naruszył ten przepis w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w rzeczywistości organ słusznie uchylił postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, ponieważ zachodziły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, zatem organ nie naruszył przepisu art. 61a § 1 k.p.a.;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 7 i 9 Prawa przedsiębiorców, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż sprawa powinna być rozpatrzona merytorycznie i zakończona wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 59 ust. 7 i 9 Prawa przedsiębiorców, podczas gdy sprawa nie powinna być rozpatrzona merytorycznie, ponieważ sprzeciw jako wniesiony po terminie nie podlegał rozpatrzeniu, zatem w sprawie nie należało wydać żadnego z postanowień, o których mowa w art. 59 ust. 7 i 9 Prawa przedsiębiorców;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 4 Prawa przedsiębiorców, poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że termin do wniesienia sprzeciwu określony w art. 59 ust. 4 wynosi 3 dni robocze od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu, a skarżąca wniosła sprzeciw z naruszeniem terminu 3 dni roboczych od daty wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu, co w konsekwencji spowodowało, że organ zasadnie przyjął, że brak dochowania terminu przez skarżącą na wniesienie sprzeciwu powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania w sprawie jego rozpatrzenia;
- niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy skarga na postanowienie powinna zostać oddalona, ponieważ przy wydaniu zaskarżonego postanowienia organ nie naruszył przepisów postępowania, w niniejszej sprawie zaś skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).
Istota sporu w przedmiotowej sprawie jest ustalenie, czy skarżący wniósł sprzeciw w terminie oraz rozstrzygnięcie jakie są konsekwencje jego złożenia.
W myśl art. 59 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, przedsiębiorca może wnieść sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli czynności z naruszeniem przepisów art. 48, art. 49, art. 50 ust. 1 i 5, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55 ust. 1 i 2 oraz art. 58 Prawa przedsiębiorców. Sprzeciw wymaga uzasadnienia. Sprzeciw przedsiębiorca wnosi na piśmie do organu kontroli, którego czynności sprzeciw dotyczy (art. 59 ust. 3 zd. 1 ustawy).
Sprzeciw wnosi się w terminie 3 dni roboczych od dnia wszczęcia kontroli przez organ kontroli lub wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu (art. 59 ust. 4 ustawy). W aktualnym stanie prawnym sprzeciw, o którym mowa w art. 59 ust. 1 Prawa przedsiębiorców, może być wniesiony w terminie 3 dni roboczych, liczonych od dnia: 1) wszczęcia kontroli lub 2) wystąpienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu. Okolicznością uzasadniającą wniesienie sprzeciwu będzie zarzucane przez przedsiębiorcę naruszenie przez organ kontroli któregokolwiek z przepisów wymienionych w art. 59 ust. 1 ustawy. Stosownie do treści art. 59 ust. 1 tej ustawy naruszenie art. 55 ust. 1 Prawa przedsiębiorców może być przedmiotem sprzeciwu. Zgodnie zaś z art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa przedsiębiorców czas trwania wszystkich kontroli organu kontroli u przedsiębiorcy w jednym roku kalendarzowym nie może przekraczać w odniesieniu do średnich przedsiębiorców - 24 dni roboczych. Sąd I instancji uznał za oczywistą omyłkę pisarską powołanie się przez skarżącą na art. 55 ust. 1 pkt. 4 ustawy zamiast prawidłowego pkt. 3 (co wynika z ilości zatrudnionych).
Należy podkreślić za piśmiennictwem, że instytucja sprzeciwu ma gwarantować ochronę praw przedsiębiorców w przypadku naruszania przez organ kontroli określonych przepisów. "Instytucja prawna – sprzeciw wobec czynności kontrolnych, to środek ochrony prawnej, instrument pozwalający przedsiębiorcy reagować w sytuacji podjęcia i prowadzenia czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów regulujących zasady i tryb kontroli działalności gospodarczej" (K. Krzal [w:] Prawo przedsiębiorców. Komentarz, red. A. Pietrzak, Warszawa 2019, art. 59.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że zastosowanie przez organ art. 61a § 1 k.p.a. było nieprawidłowe. Okoliczność ta nie mogła stanowić podstawy do odmowy wszczęcia przez ZUS postępowania zainicjowanego sprzeciwem spółki. Podkreślić należy, że w sytuacji, w której organ rozpatruje sprzeciw zarzucający przekroczenia maksymalnego czasu kontroli, to powinien on oceniać zachowanie terminu do jego wniesienia nie tylko w oparciu o wskazywaną przez stronę datę zakończenia kontroli (tutaj 24 grudnia 2021). Jak słusznie wskazał Sąd I instancji – jeżeli organ rozpatruje sprzeciw zarzucający przekroczenie maksymalnego czasu kontroli, to powinien on oceniać zachowanie terminu do jego wniesienia nie tylko w oparciu o wskazywaną przez stronę datę zakończenia kontroli. Organ winien ocenić czy termin do wniesieniu sprzeciwu został zachowany biorąc pod uwagę także realny czas trwania kontroli i ewentualnie to czy termin jej zakończenia rzeczywiście nie upłynął. Winien zatem zestawić datę wniesienia sprzeciwu z datą rzeczywistego terminu, w którym powinna się zakończyć kontrola, o ile termin taki upłynął. Wskazać należy, że termin zakończenia kontroli jest kategorią obiektywną, choć oczywiście może być przedmiotem sporu. Ocena zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu wyłącznie w oparciu o wskazywany przez stronę termin zakończenia kontroli rodzi ryzyko uznania go za spóźniony, mimo że byłby on wniesiony z zachowaniem terminu liczonego od dnia, w którym rzeczywiście kontrola ta winna się zakończyć. Takie stanowisko jest reprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 23 maja 2025 sygn. akt. I GSK 1523/22).
Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 59 ust. 1 in fine ustawy nakłada obowiązek, aby sprzeciw zawierał uzasadnienie, trudno jednak uznać, że niewskazanie daty zakończenia kontroli w uzasadnieniu sprzeciwu podnoszącego zarzut przekroczenia terminu kontroli, stanowiłoby brak formalny sprzeciwu. Należy to uznać za przejaw nadmiernego formalizmu, który naruszałby prawo strony do obrony jej praw. Jak słusznie wskazał WSA w treści uzasadnienia wyroku – w tym zakresie organ przedwcześnie, bez rozważenia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, uznał, że termin do wniesienia sprzeciwu określny w art. 59 ust. 4 Prawa przedsiębiorców nie został zachowany.
Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. wskazać należy, że przepis ten nie miał zastosowania w realiach przedmiotowej sprawy. Przepisy art. 59 ustawy stanowią regulację szczególną w relacji do kodeksu postępowania administracyjnego. Mamy więc tu do czynienia z zasadą lex specialis derogat legi generali. Oczywiście nie ulega wątpliwości, ze art. 59 ust. 16 ustawy odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nieuregulowanym w Prawie przedsiębiorców, jednakże należy mieć na uwadze, że zgodnie z poglądami doktryny oraz orzecznictwa art. 59 ust. 16 ustawy odsyła do stosowania k.p.a. jedynie w wąskim zakresie. Konstrukcja odesłania – jak przyjął NSA w (wydanym wprawdzie w dawnym stanie prawnym, ale zachowującym aktualność) postanowieniu z 12 lutego 2013 r., II FSK 2215/12, LEX nr 1282830 "nie może być rozumiane jako nadanie postępowaniu kontrolnemu charakteru postępowania administracyjnego. Należy także wykluczyć możliwość przyjęcia, że ma ono charakter postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym." Stosowanie przepisów k.p.a. może mieć zatem miejsce jedynie subsydiarnie, w przypadkach w Prawie przedsiębiorców nieuregulowanych.
Tymczasem kwestia sposobu rozpoznania sprzeciwu została w przepisach art. 59 ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy unormowana. W odpowiedzi na sprzeciw organ może tylko wydać jedno z dwóch postanowień: o odstąpieniu od czynności kontrolnych albo o kontynuowaniu czynności kontrolnych; tertium non datur, innej możliwości nie ma. Natomiast do zagadnień, w stosunku do których posiłkowo znajdą zastosowanie przepisy k.p.a. zaliczyć należy np. 124 § 1 k.p.a., regulujący elementy składowe postanowienia czy art. 125 § 2 k.p.a. regulujący kwestię doręczenia tego aktu. Należy zgodzić się z cytowanym przez autora skargi kasacyjnej wyrok WSA z dnia 30 listopada 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 669/22. Prawidłowo ocenił Sąd I instancji że wszczęta sprzeciwem sprawa powinna być rozpatrzona merytorycznie i zakończona wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 59 ust. 7 i 9 Prawa przedsiębiorców. Postępowanie wywołane sprzeciwem strony wymaga rozstrzygnięcia merytorycznego, albowiem u podstaw jego wniesienia leżały zarzuty dotyczące czasu trwania kontroli. Należy również zaznaczyć, że skarżąca tego rodzaju zarzut sformułowała po otrzymaniu zawiadomienia z dnia 3 stycznia 2022 r. o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków oraz wezwania do uzupełnienia dokumentów z tego samego dnia.
W świetle powyższego brak podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia sprzeciwu na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., co według organu odwoławczego, uzasadniało uchylenie postanowienia organu I instancji. A zatem ocena Sądu pierwszej instancji jest w kluczowej w tym postępowaniu kwestii prawidłowa. Niezasadne są zatem zarzuty art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 61a § 1 k.p.a., art. 59 ust. 4 ,art. 59 ust. 7 i 9 Prawa przedsiębiorców
Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.