I GSK 329/23

I GSK 329/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Apollo /przewodniczący/
Piotr Kraczowski /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6550
Sygn. powiązane
I SA/Go 393/22 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2022-12-21
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2022 r. sygn. akt I SA/Go 393/22 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia 12 sierpnia 2022 r. nr 9004-2022-0135 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. Sp. z o.o. w S. na rzecz Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA, sąd) wyrokiem z 21 grudnia 2022 r., sygn. akt I SA/Go 393/22 oddalił skargę C. sp. z o.o. w S. (dalej: spółka, skarżąca) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: Dyrektor ARiMR) z 12 sierpnia 2022 r. nr 9004-2022-00135 w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania oraz odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2020 r.
Skargą kasacyjną spółka zaskarżyła ww. wyrok w całości, zarzucając:
I. mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: kpa) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w niniejszej sprawie zachodzi określona w tym przepisie przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, a jej materialnym wyrazem jest pismo [...] z 24 lutego 2021 r., podczas gdy pismo to zawierające wyłącznie niepoparte żadnymi obiektywnymi dowodami oświadczenie nie istniało w chwili wydawania pierwotnej decyzji jak również odnosi się do okoliczności natury prawnej, a nie faktycznej i przez to nie może być uznane za nowy dowód w sprawie;
2) art. 80 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz arbitralne i błędne uznanie, że skarżąca prowadziła w 2020 r. na działce ewidencyjnej nr [...] działalność rolniczą bez tytułu prawnego;
3) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: ppsa) poprzez nieustosunkowanie się przez WSA, w uzasadnieniu wyroku, do wszystkich zarzutów i okoliczności uzasadniających podniesione zarzuty wobec zaskarżonej decyzji;
4) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa, poprzez poparcie ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy i uznanie go za zgodny ze stanem rzeczywistym, pomimo że stan faktyczny sprawy został ustalony z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1, art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2, art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 15 kpa, art. 291 ust. 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), art. 6, art. 7 i art. 8 kpa w zw. z art. 288 TFUE oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2022 r. poz. 1234, dalej: ustawa PROW) i art. 72 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 w zw. z art. 28 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (dalej: rozporządzenie 1305/2013), § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (dalej: rozporządzenie RŚK) w zw. z art. 28 ust. 2 rozporządzenia 1305/2013;
II. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 20 ust. 4 ustawy PROW przez jego niewłaściwe zastosowanie w zaistniałym na gruncie tej sprawy stanie faktycznym i prawnym w sytuacji, gdy przepis ten jest sprzeczny z przepisami prawa wspólnotowego, sformułowanymi w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) zasadami równości, konkurencji i proporcjonalności, a także z regulacjami wynikającymi wprost z Konstytucji RP (w tym przede wszystkim z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP);
2) art. 72 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 w zw. z art. 28 rozporządzenia 1305/2013 przez ich pominięcie i bezpodstawne niezastosowanie w sytuacji, gdy są to przepisy powszechnie i bezwzględnie obowiązujące, wiążą organ administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni, a także Preambuły tych aktów jednoznacznie wynika, że płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne przyznawane są corocznie w celu rekompensaty kosztów i dochodów utraconych w wyniku podjętych zobowiązań rolnikom, którzy dobrowolnie podejmują się przeprowadzenia operacji dotyczących gruntów rolnych będących w ich posiadaniu, a wymóg ten skarżąca spółka bezsprzecznie na dzień 31 maja 2020 r. spełniała;
3) § 2 rozporządzenia RŚK w zw. z art. 28 ust. 2 rozporządzenia 1305/2013, które nie uzależniają uzyskania prawa do płatności od posiadania tytułu prawnego do gruntu którego płatność dotyczyć, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie w niniejszej sprawie;
III. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 291 ust. 1 TFUE przez naruszające zasadę prounijnej wykładni prawa krajowego zaniechanie:
- pominięcia w procesie stosowania prawa niezgodnego z prawem Unii Europejskiej przepisu art. 20 ust. 4 ustawy PROW;
- dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń;
2) art. 6, art. 7 i art. 8 kpa w zw. z art. 288 TFUE przez naruszające zasady proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania i zakazu dyskryminacji, demokratycznego państwa prawnego, społecznej gospodarki rynkowej, oraz równej ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, a w konsekwencji niezasadne zastosowanie niezgodnego z prawem wspólnotowymi art. 20 ust. 4 ustawy PROW z pominięciem korzystnych dla strony przepisów prawa EU przy jednoczesnym braku rozstrzygnięcia wszelkich zaistniałych w sprawie wątpliwości na niekorzyść strony, podczas gdy przedmiotem postępowania było ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia a w sprawie pozostawały istotne wątpliwości co do treści i dopuszczalności stosowania normy prawnej.
Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 ppsa, przy jednoczesnym zasądzeniu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.
Dyrektor ARiMR – reprezentowany przez radcę prawnego – w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od spółki na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Jak wynika z art. 193 ppsa (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 ppsa, stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) ppsa, w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu (NSA) ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia.
Zgodnie z 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ppsa, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Sulęcinie (dalej: Kierownik ARiMR) decyzją z 1 grudnia 2020 r. przyznał spółce płatność RŚK na 2020 r.
Do ARiMR 24 marca 2021 r. wpłynęło pismo [...] z 24 lutego 2021 r., w którym poinformował, że potencjalni beneficjenci dopłat nie posiadają tytułu prawnego do działek, które zgłaszają do płatności. Okoliczność dotyczyła m.in. działki nr [...], którą do płatności RŚK na 2020 r. zgłosiła spółka. Stanowiło to powód wydania przez Kierownika ARiMR postanowienia z 30 marca 2022 r. o wznowieniu postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa. W toku postępowania spółka nie wykazała dokumentacji potwierdzającej posiadanie tytułu prawnego do działki nr 287.
W związku z tym Kierownik ARiMR nie uwzględnił działki rolnej [...] ha zlokalizowanej na działce nr [...] do płatności RŚK i decyzją z 20 kwietnia 2022 r. – utrzymaną w mocy przez Dyrektora ARiMR z 12 sierpnia 2022 r. – uchylił decyzję z 1 grudnia 2020 r. oraz odmówił spółce przyznania spornej płatności. Działka ta należy bowiem do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa i na 31 maja 2020 r. spółka nie dysponowała do niej tytułem prawnym, o jakim mowa w art. 20 ust. 4 ustawy PROW.
W zaskarżonym wyroku WSA stwierdził, że organy zasadnie uznały, że nową nieznaną organowi i istotną dla rozstrzygnięcia okolicznością faktyczną był fakt, iż spółce nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości stanowiących własność [...]. W konsekwencji organy ARiMR słusznie uznały, że skarżąca korzystała z działki zgłoszonej do płatności bezumownie, a jako, że stanowiła ona własność państwowej osoby prawnej, do gruntu tego nie przysługiwały sporne płatności, ponieważ nie był spełniony warunek wynikający z art. 20 ust. 4 ustawy PROW. Z tej też przyczyny pierwotna decyzja przyznająca te płatności naruszała prawo i podlegała uchyleniu na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa.
Spółka z powyższym stanowiskiem WSA nie zgadza się, stawiając w skardze kasacyjnej zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 ppsa).
Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 174 pkt 2 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W orzecznictwie podkreśla się, że uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania, wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie chodzi tutaj zatem o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o takie naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem pierwszej instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby odmienny. Tak więc autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny (por. np. wyroki NSA: z 6 grudnia 2023 r., sygn. akt I GSK 938/22 oraz z 11 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 1115/23; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane wyroki tamże).
Z kolei wojewódzki sąd administracyjny – podobnie jak sąd kasacyjny w oparciu o art. 174 pkt 2 ppsa – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc i przy kontroli sprawowanej przez wojewódzki sąd administracyjny nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje uchylenie decyzji organu. Musi być to naruszenie na tyle istotne, co oznacza, że gdyby ono nie wystąpiło, wynik sprawy, a więc treść decyzji mogła być inna (por. wyrok NSA z 26 lutego 2025 r. sygn. akt I FSK 1227/24). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2024 r. sygn. akt III OSK 298/23).
Przekładając powyższe w odniesieniu do argumentacji skarżącej w zakresie naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 kpa (pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w sprawie zachodzi określona w tym przepisie przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, NSA stwierdza, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.
NSA co prawda dostrzega, że organy ARiMR wydając postanowienie o wznowieniu postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a następnie decyzje wznowieniowe, nieprawidłowo wskazywały, że powodem wznowienia były nowe dowody w sprawie istniejące w dniu wydania decyzji w postaci pisma [...] z 24 lutego 2021 r., a nie nowe okoliczności faktyczne. Niemniej jednak ten błąd nie miał charakteru "istotnego wpływu na wynik sprawy" w wyżej przedstawionym rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.
W zakresie zaś samej wykładni art. 145 § 1 pkt 5 kpa, WSA w uzasadnieniu zaskarżonego należycie wytłumaczył, że jedną z przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, jest ujawnienie się istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję.
Zatem o zaistnieniu tej podstawy wznowienia postępowania można mówić wówczas, gdy łącznie zostaną spełnione następujące przesłanki: wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, są one istotne dla sprawy, tzn. mogą mieć wpływ na jej odmienne rozstrzygnięcie, nie były znane organowi, który wydał decyzję i istniały w dniu wydania decyzji. Ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy muszą być nowe. Przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych należy rozumieć zdarzenia faktyczne, które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu, przy czym nie ma znaczenia, dlaczego organ nie dysponował wiedzą o tych okolicznościach. Nowe okoliczności faktyczne, jak i nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Ponadto ujawnienie nowych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, byleby tylko rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. W art. 145 § 1 pkt 5 kpa, posługując się kategorią "nowych okoliczności faktycznych" oraz "nowych dowodów", ustawodawca użył bowiem alternatywy zwykłej, a nie koniunkcji.
W tej sytuacji WSA prawidłowo stwierdził, że organy słusznie uznały, że nową nieznaną organowi i istotną dla rozstrzygnięcia okolicznością faktyczną był fakt, iż skarżącej nie przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości stanowiących własność [...], czyli państwowej osoby prawnej. Organ trafnie ocenił, że o nowości (w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa) tej okoliczności faktycznej świadczy to, że spółka we wniosku o przyznanie płatności nie wskazała, że działka ewidencyjna nr [...], stanowiła własność państwowej osoby prawnej oraz nie wykazała, by legitymowała się tytułem prawnym do tej nieruchomości. Przy czym nie budzi też wątpliwości, że informację o tym stanie rzeczy organy uzyskały z pisma [...] z 24 lutego 2021 r., otrzymanym już po wydaniu ostatecznej decyzji z 1 grudnia 2020 r., którą przyznano skarżącej płatności. A zatem okoliczności opisane w tym piśmie, choć istniały w dacie wydawania decyzji ostatecznej, nie były organowi wówczas znane. Jednocześnie okoliczności opisane w tym piśmie, tzn. fakt, iż działka stanowiła część parku narodowego i była przez skarżącą użytkowana rolniczo bez podstawy umownej, cechowała istotność, jak tego wymaga art. 145 § 1 pkt 5 kpa.
Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej (zawarte punktach I.2 i I.4 petitum skargi kasacyjnej) dotyczą nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, przyjętego do jej rozpoznania przez WSA, co ma stanowić naruszenie szeregu wymienionych w tych zarzutach przepisów. Wymienione przepisy to: art. 80 i art. 77 § 1 kpa, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 147, art. 149 § 1, art. 150 § 1, art. 151 § 1 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2, art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 15 kpa, art. 291 ust. 1 TFUE, art. 6, art. 7 i art. 8 kpa w zw. z art. 288 TFUE i art. 20 ust. 4 ustawy PROW i art. 72 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 2 rozporządzenia 1305/2013, § 2 rozporządzenia RŚK w zw. z art. 28 ust. 2 rozporządzenia 1305/2013.
Przede wszystkim wskazać należy, że w motywach skargi kasacyjnej – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa (powinność uzasadnienia podstaw kasacyjnych) – skarżąca jedynie wybiórczo tłumaczy, dlaczego postawiła zarzuty w tak szerokim zakresie. Nie tłumacząc przykładowo, dlaczego zarzuca naruszenie art. 15 kpa (zasada dwuinstancyjności postępowania) czy naruszenie art. 147 kpa (inicjatywa wszczęcia postępowania).
Poza tym zauważyć należy, że w podobny sposób spółka sformułowała zarzuty w skardze do WSA. Sąd ustosunkowując się do tych zarzutów zaznaczył, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy PROW strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W związku z tym WSA zauważył, że ustawa PROW zawiera szczególną, w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. Na gruncie powołanej regulacji ustawodawca zdecydował się bowiem na odejście od zasady prawdy obiektywnej – wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa – nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 kpa. Obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Oznacza to w konsekwencji, iż nie ciąży na organach ARiMR obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.
Mając to na uwadze NSA wskazuje, że autor skargi kasacyjnej nie tylko nie zauważa powyższej argumentacji WSA, skoro nie stawia ewentualnego zarzutu naruszenia art. 27 ustawy PROW, ale nadal podnosi zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które w niniejszej sprawie nie mają zastosowania.
Pomijając powyższe błędy w sformułowaniu zarzutów kasacyjnych, NSA nie dopatrzył się, aby stan faktyczny sprawy przyjęty do jej rozpoznania przez WSA, był ustalony w sposób nieprawidłowy.
Zasadniczy znaczenie w sprawie miało ustalenia, czy skarżąca legitymowała się w chwili składania wniosku o przyznanie płatności tytułem prawnym do zgłoszonych działek rolnych należących Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. WSA jako prawidłowe ocenił ustalenie organów o braku tytułu prawnego do działki należącej do [...], którego skarżąca nie wykazała.
NSA powyższą ocenę WSA w pełni podziela.
WSA trafnie wskazał, że skarżąca nie podjęła jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania, że na spornym gruncie prowadziła działalność rolniczą na podstawie ważnego tytułu prawnego. Przy czym WSA odniósł się do argumentu zawartego w odwołaniu spółki, że działalność tę prowadziła za wiedzą [...], co skutkowało powstaniem po stronie skarżącej tytułu prawnego pozwalającego jej na dysponowanie tą nieruchomością. NSA podziela konstatację WSA, że oświadczenie takie, nie spełnia wymogu dowiedzenia istnienia pozytywnej przesłanki płatności określonej w art. 20 ust. 4 ustawy PROW. Tym bardziej, że skarżąca nie zaoferowała żadnego dowodu potwierdzającego jej oświadczenie. Nie przedstawiła dokumentu, ani nie wniosła o przeprowadzenie np. zeznań świadków. Co więcej, nie zidentyfikowała stosunku prawnego, stanowiącego podstawę jej obligacyjnego prawa do spornego gruntu. Jej twierdzeniu o istnieniu takiego prawa, przeczy informacja udzielona przez [...] w piśmie z 24 lutego 2021 r., gdzie wprost wskazano, że "potencjalni beneficjenci" działek nie posiadają tytułu prawnego do gruntów. Pismo to, zawierające kategoryczne zaprzeczenie korzystania z gruntów należących do parku na podstawie umowy, było więc jedynym dowodem dotyczącym omawianej tu kwestii.
NSA za nieusprawiedliwiony uznaje także zarzuty naruszenia art. 141 § 4 ppsa (punkty I.3 i I.4 petitum skargi kasacyjnej).
W myśl art. 141 § 4 ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...).
Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ppsa, jeżeli nie wiadomo jaki stan faktyczny sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Jednym z elementów uzasadnienia orzeczenia jest przytoczenie zarzutów skargi, a z tego z kolei wywodzi się obowiązek sądu odniesienia się do tych zarzutów. Nie oznacza to jednak, że wypełniając go sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (p. np. wyroki NSA: 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I GSK 2131/15 czy z 9 lipca 2024 r., sygn. akt II GSK 1478/23).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 ppsa, ponieważ zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 ppsa. Z treści wynika jasne stanowisko sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.
W tej sytuacji wszystkie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, sformułowane w punkcie I petitum skargi kasacyjnej, należało uznać za chybione.
Oznacza to, że skarżąca kasacyjnie nie podważyła stanu faktycznego sprawy, który został przyjęty do jej rozpoznania przez WSA.
Przechodząc do oceny zarzutów zwartych w punktach II.1 i II. 2 oraz punkcie III. 1 i III.2 petitum skargi kasacyjnej), wskazać należy, że ich naruszenie głównie przejawia się w kwestionowaniu interpretacji i zastosowaniu art. 20 ust. 4 ustawy PROW. Przepis ten stanowi, że jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. Przepis ten – w ocenie skarżącej – jest sprzeczny z przepisami Konstytucji, jak i regulacjami prawa unijnego.
NSA uznał te zarzuty za nieusprawiedliwione.
W tym zakresie sąd kasacyjny wypowiadał się już wielokrotnie. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA z 7 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 3031/18, z 24 września 2020 r., sygn. akt I GSK 232/20, z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I GSK 150/22, z 4 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 1253/19 z 14 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1817/20 oraz z 11 czerwca 2025 r. sygn. akt I GSK 1310/22 w których wskazano, że dla uzyskania płatności wystarczające jest, co do zasady, samo posiadanie przez rolnika, zadeklarowanej do płatności działki, jednakże warunek ten nie jest wystarczający w przypadku działek wchodzących w skład Zasobów Własności Rolnych Skarbu Państwa (ZWRSP), względem których rolnik musi legitymować się tytułem prawnym, przez który należy rozumieć np. zawartą z ANR (aktualnie KOWR) umowę dzierżawy, wieczystego użytkowania, użyczenia lub inną umowę, na podstawie której rolnik korzysta z gruntu, albo umowę lub decyzję, na podstawie której działka została przekazana rolnikowi w trwały zarząd.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że WSA zasadnie uznał, że organy prawidłowo zinterpretowały i zastosowały w niniejszej sprawie art. 20 ust. 4 ustawy PROW, a zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez zastosowanie art. 20 ust. 4 ustawy PROW w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że przepis ten nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania NSA uznaje za bezzasadny. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez TSUE za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok z 24 czerwca 2010 r. w sprawie C-375/08).
Wypada w tym miejscu podkreślić, że w myśl art. 8 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE. L. 312.1) środki kontroli powinny być właściwe ze względu na charakter danego sektora i proporcjonalne do realizowanych celów. Powinny uwzględniać istniejącą praktykę i struktury państw członkowskich, powinny być ustalone tak, by nie pociągać za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Wylegitymowanie się przez wnioskodawcę tytułem prawnym do gruntu rolnego wskazanego przez niego do płatności rolniczych w świetle art. 8 ust. 2 rozporządzenia 2988/95 jest współmierne do realizowanych celów, w szczególności usprawiedliwionych wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu do projektu zmiany ustawy - zawierającego art. 20 ust. 4 ustawy PROW (np. tworzeniem sztucznych warunków do uzyskania płatności). Uwzględnia praktykę funkcjonującą w kraju (wydzierżawianie gruntów w oparciu o ustną umowę i nieuregulowanie, często przez wiele lat, spraw spadkowych) oraz strukturę własności gruntów rolnych. Nie pociąga za sobą nadmiernych ograniczeń ekonomicznych i kosztów administracyjnych. Nie wiąże się bowiem z nadmiernymi kosztami, porządkuje zaś rynek nieruchomości rolnych Skarbu Państwa i prowadzi do legalnych działań obligacyjnych.
Za nieusprawiedliwione NSA uznaje także wątpliwości natury konstytucyjnej, co do zgodności z Konstytucją RP art. 20 ust. 4 ustawy PROW. Nie można w tym zakresie mówić o niezgodności powołanego przepisu z art. 2, art. 32 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, ponieważ grunty rolne Skarbu Państwa, którymi zarządza ANR (obecnie KOWR) wchodzą w skład dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP. Jak zauważa Trybunał Konstytucyjny (zob. np. wyroki TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 97; 21 października 2008 r., sygn. P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139; 10 marca 2015 r., sygn. K 29/13; z 18 października 2016 r. sygn. P 123/15 OTK-A 2016/80) własność publiczna służy całemu społeczeństwu. Przedmiot własności publicznej oraz przynoszone dzięki niemu pożytki przeznaczone mogą być tylko na realizację celów publicznych, służąc zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty państwowej. Za nieusprawiedliwione należy zatem uznać czerpanie korzyści z majątku wspólnego przez posiadaczy tych nieruchomości w złej wierze, a więc posiadanie nieruchomości bez tytułu prawnego w rozumieniu art. 20 ust. 4 ustawy PROW, kosztem ogółu obywateli.
NSA za chybiony uznaje także zarzut naruszenia § 2 rozporządzenia RŚK w zw. z art. 28 ust. 2 rozporządzenia 1305/2013 (pkt II.3 petitum skargi kasacyjnej). Wskazać bowiem należy, że wskazywane przepisy istotnie o posiadaniu tytułu prawnego do deklarowanych gruntów nie stanowią. Wynika to bowiem z art. 20 ust. 4 ustawy PROW, który ma niewątpliwie zastosowanie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Tym samym zarzut naruszenia tych przepisów jest błędny.
W związku z przedstawioną argumentacją wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej te odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i te dotyczące naruszenia przepisów o postępowaniu, należało uznać za nieusprawiedliwione.
Mając powyższe na względzie NSA, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 zł, obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego, za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną, który nie reprezentował organu przed WSA, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c w zw. ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).