I GSK 1379/24

I GSK 1379/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer /przewodniczący/
Marek Sachajko /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 527/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-05-17
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 45 ust. 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 8
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Marek Sachajko (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej V. Sp. z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2024 r. sygn. akt V SA/Wa 527/24 w sprawie ze skargi V. Sp. z o.o. w G. na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) wyrokiem z 17 maja 2024 r., sygn. akt V SA/Wa 527/24, oddalił skargę V. sp. z o.o. w Gdańsku (dalej: spółka, skarżąca) na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: organ, PARP) z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając:
1. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 45 ust. 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 8 ustawy wdrożeniowej oraz § 6 ust. 2 Regulaminu naboru [...] w ramach Programu Fundusze Europejskie dla Nowoczesnej Gospodarki, priorytet I Wsparcie dla przedsiębiorców, działanie Ścieżka SMART w związku z art. 133 § 1, § 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 i 141 § 4 p.p.s.a., jak również art. 73 ust. 8 pkt. 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej. Naruszenie to polega na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji za podstawę orzekania, iż PARP dysponowała swobodą w zakresie wezwania do wyjaśnień w ramach oceny kryterium "Zdolność wnioskodawcy do finansowej realizacji projektu" oraz "Budżet modułu" i nie musiała wzywać skarżącej do wyjaśnień w zakresie posiadania zdolności do sfinansowania Projektu pn. "[...]" (dalej: "Projekt") oraz opłacalności wprowadzenia rezultatów modułu. Sad I instancji pominął te okoliczność, że Komisja Oceny Projektów (dalej: "KOP") wezwała skarżącą w dniu 27 lipca 2023 r. do wyjaśnienia i poprawy informacji w tym zakresie, natomiast z naruszeniem Regulaminu naboru wyjaśnienia złożone przez skarżącą zostały pominięte przy ocenie Projektu,
2) art. 45 ust. 1 i 2, art. 51 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy wdrożeniowej oraz § 5 ust. 3 i § 6 ust. 1 i 2 Regulaminu naboru, w związku z art. 133 § 1, § 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie to polega na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji naruszającej prawo argumentacji PARP nakierowanej na wywiedzenie, że skarżąca nie złożyła wraz z wnioskiem o dofinansowanie załączników potwierdzających zagwarantowanie sobie środków finansowych na sfinansowanie Projektu, podczas gdy Regulamin naboru wyklucza możliwość złożenia takich załączników. Dodatkowo, uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji odwołał się do argumentacji sprzecznej z opublikowanym w ramach naboru dokumentem "Instrukcja wypełniania Modelu Finansowego - Ścieżka SMART Program Fundusze Europejskie dla Nowoczesnej Gospodarki". Naruszenie to polega także na braku rozpoznania zarzutów skargi dotyczących oceny kryterium "Zdolność wnioskodawcy do finansowej realizacji projektu",
3) art. 45 ust. 1 i 2, art. 47 ust. 1 pkt 1 zdanie pierwsze oraz lit. b) i c), art. 64 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy wdrożeniowej, w związku z art. 133 § 1, § 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie to polega na bezpodstawnym zaakceptowaniu przez Sąd I instancji naruszającej prawo oceny Projektu, w zakresie badania zdolności do sfinansowania Projektu, w tym potencjału podmiotów, które skarżąca wskazała jako potencjalnych inwestorów. Sąd I instancji ograniczył się do powtórzenia argumentacji PARP dotyczącej fundusz [...] oraz pominął rozpoznanie zarzutu skarżącej, iż PARP świadomie i z naruszeniem prawa nie oceniła potencjału drugiego inwestora wskazanego we wniosku o dofinansowanie, tj. funduszu [...]. Rezultatem ograniczenia się przez Sąd I instancji do afirmacji stanowiska PARP było to, iż Sąd I instancji pominął rozpoznanie zarzutów skargi, wykazujących poszczególne błędy w ocenie Projektu przez KOP oraz błędy w sposobie rozpatrzenia protestu przez PARP. Naruszenie to polega także na braku rozpoznania zarzutów skargi, podniesionej w tym zakresie.
2. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie: postanowień Załącznika nr 3 do Regulaminu naboru [...]– Kryteria wyboru projektów – w zakresie wiążącego opisu kryteriów: "Budżet modułu" oraz "Zdolność wnioskodawcy do finansowej realizacji projektu", w związku z art. 46, art. 51 ust. 1 pkt 3 i pkt 7 ustawy wdrożeniowej. Naruszenie to polega na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji – wynikającym z zaaprobowania bezpodstawnego stanowiska PARP – iż w stanie sprawy wystąpiły przesłanki do negatywnej oceny Projektu w świetle kryteriów "Budżet modułu" oraz "Zdolność wnioskodawcy do finansowej realizacji projektu".
Argumentacja dotycząca powyższych zarzutów została przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W konkluzji skarżąca kasacyjnie wniosła o:
1) uchylenie wyroku w całości oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;
2) zasądzenie od Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych;
3) rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej strony skarżącej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz PARP kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.
Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć (1) na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz (2) na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zarzuty kasacyjne oraz ich uzasadnienie nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności (por. wyrok NSA z 22.06.2023 r., III FSK 1402/22; publikowany na www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe orzeczenia tamże).
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.
W związku z takim zakresem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu analizy zarzutów o charakterze procesowym stwierdza, że są one bezzasadne.
W ramach podstawy kasacyjnej unormowanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 45 ust. 1 i 2, art. 47 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 1 pkt 7 i 8, art. 73 ust. 8 pkt. 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej oraz § 5 ust. 3 i § 6 ust. 1 i 2 Regulaminu naboru FENG.01.01-IP.02-001/23 w ramach Programu Fundusze Europejskie dla Nowoczesnej Gospodarki, priorytet I Wsparcie dla przedsiębiorców, działanie Ścieżka SMART w związku z art. 133 § 1, § 134 § 1, art. 135 i 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 1, 2 I 3 petitum skargi kasacyjnej). Podkreślić należy, że w każdym zarzucie procesowym skarżąca kasacyjnie spółka wskazała, poza zarzutem dokonania niewłaściwej kontroli judykacyjnej w zakresie naruszenia normatywnych i regulaminowych zasad postępowania konkursowego przez organ i jej wadliwej akceptacji przez Sąd pierwszej instancji, naruszenie wzorców normatywnych w zakresie uzasadnienia sądu pierwszej instancji (art. 141 § 4 p.p.s.a.).
Należy wskazać, że zarzuty w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wymagały wykazania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich koniecznych elementów, o których mowa w tym przepisie, tj. zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie ww. niezbędne elementy normatywne. Celem wprowadzenia ustawowego wzorca dla sporządzanych przez sądy administracyjne uzasadnień nie było stworzenie dodatkowej podstawy prawnej do kwestionowania trafności rozstrzygnięcia (ustaleń faktycznych sprawy), lecz umożliwienie zapoznania się przez stronę i sąd wyższej instancji z motywami sądu pierwszej instancji, które doprowadziły ten sąd do podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Tak więc, jeśli uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustawowym zawartym w art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji umożliwia: zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu, prześledzenie przebiegu postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego oraz toku rozumowania Sądu, który doprowadził do zajęcia zaprezentowanego w tym wyroku stanowiska, a dalej – sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej tego wyroku, co miało miejsce w tej sprawie, to nie można uznać tego zarzutu za trafny.
Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Zwłaszcza w sytuacji, gdy stanowisko to zostało umotywowane w stopniu wystarczającym, aby poddać je merytorycznej kontroli w postępowaniu wywołanym wniesioną skargą kasacyjną. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r., II GSK 4286/17 Legalis, Nr 2399269). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że powyższy zarzut skargi kasacyjnej jest niezasadny. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji zawiera bowiem wszystkie normatywne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku. Podkreślić należy, że zarówno z petitum, jak i z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżąca kasacyjnie - poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. kwestionuje argumentację przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji w zakresie dokonanej przez ten Sąd oceny postępowania organu z perspektywy obowiązujących reguł postępowania konkursowego. W tym obszarze WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szczegółowo opisał powyższą problematykę i przedstawił swoje stanowisko w tym zakresie. Podkreślić należy, że Sąd pierwszej instancji wskazywał na uchybienia w zakresie kontrolowanej judykacyjnie procedury konkursowej stwierdzając, że w zakresie kryteriów "Spójność projektu", "Istota modułu" oraz częściowo "Budżet modułu" została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Jednakże Sąd ten podkreślił, że powyższe naruszenia nie miały wpływu na wynik oceny (por. k. 29 uzasadnienia). Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego w zakresie prawidłowości uzasadnienia wyroku WSA podkreślić należy, że w kontrolowanej judykacyjnie sprawie skarżąca została wezwana dnia 27 lipca 2023 r. do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że strona skarżąca podniosła, iż na stronie 26 uzasadnienia wyroku zawarte jest stwierdzenie, że nastąpił brak wezwania do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie. Jednakże na stronie 21 uzasadnienia wyroku WSA wskazał, że Komisja wezwała spółkę do poprawy wniosku min. w zakresie "Budżet modułu". Niewątpliwie jest to sprzeczność, a w konsekwencji także uchybienie WSA w zakresie uzasadnienia wyroku tego Sądu jednakże sprzeczność ta nie miała jakiegokolwiek wpływu na wynik rozstrzyganej przez WSA sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że WSA w sposób prawidłowy dokonał analizy zarzutów skargi w zakresie kwestionowanym najpierw w proteście, a następnie w skardze, częściowo uznając zarzuty za zasadne ale wskazując, że naruszenia te nie miały istotnego wpływu na wynik oceny.
Z uwagi na funkcjonalny związek pozostałych zarzutów procesowych Naczelny Sąd Administracyjny dokona ich łącznej analizy.
Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych wobec stanowiska Sądu pierwszej instancji w aspekcie zakresu kontroli sądowoadministracyjnej rozstrzygnięć w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu przypomnieć należy, że ramy prawne wyboru projektów do dofinansowania określone zostały m.in. w ustawie z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027 (Dz.U. 2022 r., poz. 1079 – dalej: ustawa wdrożeniowa), Regulaminie wyboru projektów (dalej: Regulamin) i jego załącznikach (m.in. w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie). Zgodnie z art. 45 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza postępowanie w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny (ust. 1), a także zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców (ust. 2).
W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, że zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności i równości dotyczą każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie samego postępowania konkursowego.
Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości (por. np. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. o sygn. II GSK 1549/17; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy wdrożeniowej – z woli ustawodawcy – sąd administracyjny nie posiada narzędzi w postaci możliwości powołania biegłych czy ekspertów (z pomocy których korzysta instytucja przeprowadzająca konkurs). Tym samym, rola sądu administracyjnego nie może sprowadzić się do ponownej merytorycznej oceny projektu. Kognicja sądów administracyjnych w sprawach dotyczących wniosków o dofinansowanie projektów w ramach programów operacyjnych polega na zbadaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów wydanych w postępowaniu toczącym się przed właściwą instytucją. Tylko naruszenie prawa procesowego lub materialnego, które mogły mieć wpływ na wynik oceny, może skutkować uchyleniem określonego aktu. Należy przy tym wyjaśnić, że sąd dokonuje oceny recenzji ekspertów tylko w kontekście np. pominięcia w ocenie określonych treści, czy też dokonywania oceny przez ekspertów w oparciu o elementy, które nie stanowią przedmiotu oceny w danym kryterium, natomiast nie jest władny dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona kryterium legalności rozumianym stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r. o sygn. akt I GSK 2562/18).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, iż w postępowaniu konkursowym nie doszło do naruszenia przepisów procesowych. Regulamin wyboru projektów określił w szczególności zakres, w jakim możliwe jest uzupełnianie lub poprawianie wniosków o dofinansowanie projektu. W art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej podano, że na wezwanie właściwej instytucji wnioskodawca może uzupełnić lub poprawić wniosek o dofinansowanie projektu w zakresie określonym w wezwaniu, zgodnie z regulaminem wyboru projektów. Właściwa instytucja w trakcie uzupełniania lub poprawiania wniosku o dofinansowanie projektu zapewnia równe traktowanie wnioskodawców. Uwzględniając powyższe prawidłowy jest wniosek, że właściwa instytucja wzywa stronę do dokonania określonych uzupełnień, a nie wszystkich dostrzeżonych braków. Uzupełnienie wniosku reguluje w szczególności § 6 ust. 2 Regulaminu, który stanowi, że wnioskodawca może zostać wezwany do uzupełnienia lub poprawienia wniosku, a wezwanie takie zawiera wstępną opinię w zakresie kryteriów wymagających uzupełnienia lub poprawy. Także w § 6 ust. 11 Regulaminu przewidziano, że wnioskodawca może zostać wezwany do uzupełnienia lub poprawienia wniosku, przy czym wezwanie po przeprowadzonym Panelu KOP jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy Panel ten uzna, że projekt może uzyskać ocenę pozytywną. W obu wskazanych przypadkach, wezwanie do uzupełnienia/poprawienia wniosku ma zatem charakter fakultatywny (a nie obligatoryjny) i zależy od uznania członków KOP, którzy wskazują zakres koniecznych uzupełnień. Podkreślić należy, że zgodnie z powyższymi zapisami Regulaminu organ może wezwać wnioskodawcę do uzupełniania wniosku na dwóch etapach tego postępowania tj. po złożeniu wniosku o dofinansowanie (§ 6 ust. 2 Regulaminu) oraz na późniejszym etapie postępowania konkursowego tj. po przeprowadzeniu panelu ekspertów (§ 6 ust. 11 Regulaminu).
W realiach kontrolowanej sprawy strona była wzywana do złożenia wyjaśnień/uzupełnień wniosku (wezwanie z dnia 27 lipca 2023.r). Zakres tego wezwania obejmował dodatkowe informacje odnoszące się do kryterium "Budżet modułu" i "Zdolność wnioskodawcy do finansowej realizacji projektu". Podkreślić należy, że WSA dokonał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny prawidłowości procedury wskazując, że ocena projektu w zakresie kryteriów "Spójność projektu", "Istota modułu" oraz częściowo "Budżet modułu" została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Po dokonaniu analizy tych naruszeń Sąd ten stwierdził, że naruszenia te nie miały jednak wpływu na wynik oceny. WSA jednoznacznie stwierdził, że nie zostało spełnione obligatoryjne kryterium wspólne dla Projektu "Zdolność wnioskodawcy do finansowej realizacji projektu". W tym zakresie WSA wskazał, że ocena w zakresie tego kryterium została przeprowadzona prawidłowo, w sposób jasny, niebudzący wątpliwości, przy wypełnieniu zasady wskazanej w art. 45 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej. WSA prawidłowo stwierdził, że brak spełnienia choćby jednego kryterium obligatoryjnego dla projektu, stanowiło podstawę do niewybrania projektu do dofinansowania. Podstawą w tym zakresie był § 7 ust. 1 Regulaminu.
Wbrew zarzutom kasacyjnym strony skarżącej, Sąd nie dokonał błędnej wykładni ani zastosowania art. 45 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej oraz § 6 ust. 2 Regulaminu, a w konsekwencji nie naruszył także art. 73 ust. 8 pkt. 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej, będącego przepisem o charakterze wynikowym.
Na podstawie art. 73 ust. 8 pkt. 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę właściwej instytucji w celu ponownego rozpatrzenia podjętego przez nią rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia protestu, o którym mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2, albo w przedmiocie negatywnej ponownej oceny, o której mowa w art. 69 ust. 4 pkt 2. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż organ w toku procedury konkursowej nie naruszył norm przejrzystości, rzetelności i bezstronności w aspekcie obligatoryjnego kryterium wspólnego dla Projektu "Zdolność wnioskodawcy do finansowej realizacji projektu". Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z § 7 ust. 1 Regulaminu wyboru projektów projekt może zostać wybrany do dofinansowania, jeśli w każdym z kryteriów obligatoryjnych, wspólnych dla projektu oraz w każdym z kryteriów obligatoryjnych dla każdego z modułów wchodzących w skład projektu otrzyma ocenę "TAK". W przypadku gdy nawet ocena jednego kryterium była negatywna to okoliczność ta dyskwalifikowała wniosek o dofinansowanie projektu. Tak więc ocena dokonana w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji jest prawidłowa i znajduje podstawy zarówno aktach normatywnych, jak i dokumentach konkursowych (przede wszystkim w Regulaminie konkursu). Przeprowadzona ocena wypełniła zasady wskazane w art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Była ona dokonana w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny. Ocena projektu skarżącej w zakresie kryterium "Zdolność wnioskodawcy do finansowej realizacji projektu" jest spójna, wyczerpująca, mieści się w granicach logicznego rozumowania, odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w zgodzie z dokumentacją naboru i ustalonymi kryteriami, a także w sposób jasny, nie budzący wątpliwości prezentuje wynik oceny.
Jednocześnie podkreślić trzeba, że obowiązek dokonania rzetelnej oceny projektu nie zwalnia wnioskodawcy z prawidłowego sporządzenia wniosku o dofinansowanie oraz przedstawienia informacji i dokumentów, które pozwolą na stwierdzenie spełnienia danego kryterium. To na przyszłym beneficjencie ciąży obowiązek przygotowania wniosku o dofinansowanie w sposób staranny, kompletny, odpowiadający założeniom danego programu operacyjnego i uwzględniający kryteria oceny. Należy w tym miejscu podkreślić, że zasadnicze znaczenie w tej sprawie miało prawidłowe sporządzenie wniosku. Skarżąca nie może przerzucać odpowiedzialności za swoje działania (sporządzenie wniosku o dofinansowanie, przygotowanie odpowiedzi na wezwanie do poprawienia i uzupełnienia wniosku o dofinansowanie) na ekspertów oceniających. Wynikająca z art. 45 ust. 1 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie tego postępowania konkursowego. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów, pozostając w ścisłej korelacji z zasadą rzetelności, która związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru, co odnosi się również do należytego umotywowania dokonanej oceny projektu. Zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawco lub projektów. Równy dostęp do informacji, będący emanacją traktatowej zasady równości w dostępie do pomocy, nakłada na właściwą instytucję obowiązek publikowania informacji niezbędnych do realizacji równego dostępu do pomocy w zakresie ubiegania o się o dofinansowanie projektów (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2017 r. sygn. akt II GSK 3252tl7 i przywołane w nim orzecznictwo). Wbrew zarzutom skarżącej, Sąd dokonał prawidłowej wykładni art. 45 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu właściwa instytucja (czyli PARP) zapewnia równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców. Skarżąca kasacyjnie nie podważyła stanowiska PARP, według której zapewniła ona wszystkim wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania oraz równe traktowanie wnioskodawców. Zarzuty sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej nie podważają stanowiska PARP, że ocena wniosków została przeprowadzona na podstawie prawidłowo ogłoszonego Regulaminu wyboru projektów oraz powszechnie znanych wnioskodawcom Kryteriów wyboru projektów (Załącznik nr 3 do Regulaminu). Wnioskodawcy, których projekty były złożone i ocenione w ramach konkursu Ścieżka Smart zostały umieszczone na liście projektów pozytywnie lub projektów negatywnie ocenionych. Każdy wnioskodawca, który złożył wniosek w konkursie Ścieżka SMART otrzymał pismo informujące o wyniku oceny wniosku. W przypadku projektów ocenionych negatywnie każdy wnioskodawca miał możliwość odwołania się od negatywnej oceny projektu i złożenia protestu w formie pisemnej. Nie ulega wątpliwości, że równe traktowanie wnioskodawców wiąże się z obowiązkiem stosowania takich samych zasad wobec wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie w ramach danego postępowania. Równe traktowanie wnioskodawców wymaga, aby właściwa instytucja nie stosowała w trakcie postępowania żadnych indywidualnych preferencji. Zakaz ten dotyczy zarówno procedur wyboru projektów, jak i kryteriów, w wytycznych wskazano, że równe traktowanie wnioskodawco wymaga, aby właściwa instytucja nie stosowała w trakcie postępowania żadnych indywidualnych preferencji. Zakaz ten dotyczy zarówno procedur wyboru projektów, jak i kryteriów (zob. Komentarz do art. 45 ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027, pod red. Macieja Perkowskiego oraz Rafała Poździka, opublikowano: WKP 2023).
Wbrew zarzutom skarżącej, Sąd nie dokonał błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 7 i 8 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 5 ust. 3, § 6 ust. 2 oraz 11 Regulaminu wyboru projektów.
Na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej Regulamin wyboru projektów określa w szczególności: załączniki do wniosku o dofinansowanie projektu, o ile wymagane jest ich złożenie, oraz sposób, formę i termin ich przedłożenia (pkt 7); zakres, w jakim możliwe jest uzupełnianie lub poprawianie wniosków o dofinansowanie projektu (pkt 8). Jak słusznie wskazał Sąd, do postępowania w sprawie ubiegania się oraz udzielenia dofinansowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 59 ustawy wdrożeniowej). Jak dalej trafnie wyjaśnił, istotą bowiem i zasadniczym celem procedury takiej, jak kontrolowana w przedmiotowym przypadku, zaliczanej do tzw. procedur trzeciej generacji, nie jest - w przeciwieństwie do procedur typu jurysdykcyjnego konkretyzacja praw lub obowiązków, lecz optymalizacja wyniku pewnego cyklu działań (w tym przypadku absorpcji środków unijnych), zwłaszcza dokonanie podziału posiadanej puli środków finansowych na zasadach konkurencji uczestników postępowania (konkursu). W toku postępowania konkursowego dochodzi bowiem do swoistej konkurencji pomiędzy uczestnikami postępowania.
Zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej na wezwanie właściwej instytucji wnioskodawca może uzupełnić lub poprawić wniosek o dofinansowanie projektu w zakresie określonym w wezwaniu, zgodnie z regulaminem wyboru projektów. Właściwa instytucja w trakcie uzupełniania lub poprawiania wniosku o dofinansowanie projektu zapewnia równe traktowanie wnioskodawców. Zgodnie z § 6 ust. 2 Regulaminu: "Wnioskodawca może zostać wezwany przez IP do uzupełnienia lub poprawienia wniosku. Wezwanie do uzupełnienia lub poprawienia wniosku zawiera wstępną opinię w zakresie kryteriów wymagających uzupełnienia lub poprawy."
W załączniku nr 3 do Regulaminu określono jakie elementy może wnioskodawca poprawiać we wniosku, jednakże o skierowaniu wniosku do uzupełnień decyduje zgodnie z Regulaminem - Komisja Oceny Projektów, która składa się z niezależnych ekspertów, specjalistów w dziedzinie której dotyczy wniosek. Zakres dopuszczalnych poprawek lub uzupełnień w ramach konkretnego postępowania zmierzającego do wyboru projektów w istocie powinien wynikać z treści regulaminu wyboru projektów (art. 51 ust. 1 pkt 8 ustawy wdrożeniowej). Przy czym podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, iż dopuszczenie zmian lub poprawek nie może prowadzić do istotnej modyfikacji projektu w stosunku do pierwotnej treści wniosku o dofinansowanie. Dokonanie istotnej modyfikacji projektu powoduje, że oceniane jest inne przedsięwzięcie niż zgłoszone pierwotnie (por. Komentarz do art. 55 ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027, pod red. Macieja Perkowskiego oraz Rafała Poździka, opublikowano: WKP 2023). Z kolei postanowienia Regulaminu (zgodne z art. 55 ust. 1 ustawy wdrożeniowej) przewidują możliwość (a nie obowiązek) wezwania wnioskodawcy do poprawy lub uzupełnienia wniosku o dofinansowanie. Jeżeli oceniający wniosek o dofinansowanie uznają, że mogą dokonać prawidłowej oceny na podstawie informacji zawartych we wniosku (zarówno oceny pozytywnej, jak i negatywnej), mogą odstąpić od wezwania do uzupełnienia lub poprawienia wniosku o dofinansowanie.
Skarżąca spółka w skardze kasacyjnej wskazała, że w ramach omawianej procedury konkursowej Regulamin wyklucza możliwość złożenia określonych załączników potwierdzających m.in. zagwarantowanie środków finansowych pozwalających na finansowanie projektu. W tym zakresie należy wskazać na powinność wnioskodawcy dotyczy przedstawienia informacji w zakresie istnienia określonych dokumentów, stanowiących podstawę do oceny danego kryterium wyboru projektów, a nie przedłożenia samych dokumentów wykazujących spełnienie tego kryterium.
Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że podjęta w skardze kasacyjnej próba zakwestionowania prawidłowości przeprowadzanej procedury konkursowej przez organ oraz oceny tej procedury przez Sąd pierwszej instancji nie powiodła się. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny po dokonaniu analizy zarzutu o charakterze materialnoprawnym stwierdza, że zarzut ten jest bezzasadny. Skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie przez WSA przepisów prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w zakresie postanowień Załącznika nr 3 do Regulaminu naboru [...]– Kryteria wyboru projektów – w zakresie wiążącego opisu kryteriów: "Budżet modułu" oraz "Zdolność wnioskodawcy do finansowej realizacji projektu" w związku z art. 46, art. 51 ust. 1 pkt 3 i pkt 7 ustawy wdrożeniowej.
Podkreślenia wymaga, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Sąd pierwszej instancji nie rozpatrzył istotnych zarzutów skargi, akceptując stanowisko organu i w konsekwencji błędnie przyjął, że negatywna ocena kryteriów: "Budżet modułu" oraz "Zdolność wnioskodawcy do finansowej realizacji projektu" ma podstawy prawne (k. 16 skargi kasacyjnej). Podkreślić, że w uzasadnieniu strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji brak podstaw do przyjęcia, że spółka nie wykazała spełniania warunków do uzyskania pozytywnej oceny w zakresie ww. dwóch kryteriów.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ocena dokonana przez Sąd pierwszej instancji w aspekcie spełnienia ww. kryteriów została przeprowadzona w sposób prawidłowy. WSA zaakceptował - w części - w aspekcie kryterium "Budżet modułu" natomiast w całości - w zakresie kryterium "Zdolność wnioskodawcy do finansowej realizacji projektu" - ocenę dokonaną przez PARP.
Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że nie znajduje podstaw do podważenia dokonanej przez PARP analizy kondycji finansowej spółki na podstawie zarówno danych historycznych za lata 2021-2022 oraz projekcji wyników na lata 2023-2030. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że strona, na poparcie argumentu wskazującego na spełnienie przez nią powyższego kryterium przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 6-12) porównawczo ocenę sytuacji przedsiębiorstw funkcjonujących na tym samym lub podobnym rynku produktowym. Podkreślić należy, że tego typu dane nie stanowią podstawy do oceny sytuacji finansowej samego wnioskodawcy. Analiza tych danych w toku postępowania konkursowego nie stanowi przedmiotu badania organu, a w konsekwencji także - nie jest przedmiotem oceny dokonywanej przez sądy administracyjne dokonujące kontroli judykacyjnej procedur konkursowych. Przedmiotem analizy (także finansowej), biorąc pod uwagę § 7 ust. 1 Regulaminu, jest bowiem wyłącznie sytuacja potencjalnego beneficjenta, który musi wykazać, że spełnia wszystkie kryteria obligatoryjne wyboru projektu do uzyskania pozytywnej oceny wniosku o dofinansowanie. Wskazanie więc – jako argumentu - rozwoju innych przedsiębiorstw z tego samego rynku produktowego w aspekcie potencjalnego wzrostu przychodu nie ma jakiegokolwiek wpływu na ocenę sytuacji wnioskodawcy w zakresie kryterium "Zdolność wnioskodawcy do finansowej realizacji projektu".
Podkreślić należy, że aby projekt mógł zostać prawidłowo oceniony w zakresie kryterium "Zdolność wnioskodawcy do finansowej realizacji projektu" to wnioskodawca powinien posiadać i wykazać zgodnie z regułami danej procedury konkursowej sytuację majątkową i finansową pozwalającą na zapewnienie płynności finansowej w całym okresie realizacji projektu. Negatywna ocena PARP w tym zakresie oparta została na podstawie informacji i dokumentów przedłożonych przez stronę skarżącą, które zostały następnie poddane analizie eksperta. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA w sposób prawidłowy ocenił argumentację organu w tym zakresie.
Podsumowując powyższą analizę należy stwierdzić, że zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że za niezasadne należało uznać wszystkie podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty kasacyjne. Zaskarżone orzeczenie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu pod względem zgodności z prawem oraz zastosował adekwatny do wyników postępowania środek prawny unormowany w art. 73 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej. Ponadto Sąd I instancji dokonał kontroli na podstawie akt sprawy oraz przyjął za podstawę orzekania ustalony w sprawie stan faktyczny, w myśl art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O zasądzeniu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).