I GSK 325/24

I GSK 325/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-29
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc
Joanna Salachna /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Symbol z opisem
602  ceny
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2740/22 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-07-12
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 176
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 833
art. 62i
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Protokolant asystent sędziego Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Klimatu i Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2023 r. sygn. akt V SA/Wa 2740/22 w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 1 września 2022 r. nr DELG-WG.026.5.2022.AK 2219139.8264069.6642921 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie wniosku o wypłatę raty zaliczki na poczet rekompensaty finansowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Przemysłu na rzecz D. Sp. z o.o. w W. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z 12 lipca 2023 r., sygn. akt V SA/Wa 2740/22 – w sprawie ze skargi D. Sp. z o.o. w W. (dalej: skarżąca) na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z 1 września 2022 r., nr DELG-WG.026.5.2022.AK 2219139.8264069.6642921 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania – uchylił zaskarżone postanowienie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Klimatu i Środowiska, w której zaskarżył orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie:
1. Przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło to naruszenie do bezpodstawnego uchylenie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem poniższych przepisów, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 w zw. z art. 127 § 1 w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. art. 62i ust. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2022 r. poz. 1385 ze zm., dalej: Prawo energetyczne) z zw. z art. 11 ust. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących ochronie odbiorców paliw gazowych w związku z sytuacją na rynku gazu (Dz. U. z 2022 r. poz. 2022; dalej: ustawa gazowa) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż odmowa zatwierdzenia wniosku o wypłatę zaliczki na poczet rekompensaty, z powodów innych aniżeli określonych w art. 62i ust. 6 ustawy Prawo energetyczne, następuje w formie decyzji administracyjnej, co skutkowało uznaniem za zasadną skargi na postanowienie organu o niedopuszczalności odwołania przy jednoczesnym pominięciu przez Sąd I instancji oceny przepisów materialnoprawnych warunkujących wydanie decyzji administracyjnej, biorąc pod uwagę, że w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej (jak ma to miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy), nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że pismo Zarządcy Rozliczeń z dnia 18 maja 2022 r. zawiera minimalne elementy decyzji administracyjnej, a tym samym stanowi decyzję administracyjną o odmowie zatwierdzenia części zaliczki na poczet rekompensaty, co doprowadziło do błędnego uchylenia zaskarżonego postanowienia organu pomimo tego, że pismo Zarządcy Rozliczeń nie zawiera minimalnych elementów decyzji administracyjnej, gdyż brak jest powołania w nim podstawy prawnej, osnowy decyzji, a także jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego, a także brak prawidłowego oznaczenia organu, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu o niedopuszczalności odwołania, choć odwołanie w przedmiotowej sprawie nie przysługuje;
3) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że od pisma Zarządcy Rozliczeń z dnia 18 maja 2022 r. przysługuje odwołanie do organu, podczas gdy pismo to stanowi inny akt z zakresu administracji publicznej, gdyż ma charakter publicznoprawny, zostało wydane w sprawie indywidualnej, w której nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia oraz zostało skierowane do konkretnego podmiotu, który nie jest podporządkowany administracyjnie ani służbowo organowi je wydającemu, wobec czego przysługuje od niego skarga do sądu administracyjnego;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z 134 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny pisma Zarządcy Rozliczeń z dnia 18 maja 2022 r. i błędne uznanie, że wskazane przez Zarządcę Rozliczeń powody odmowy zatwierdzenia wniosku o wypłatę zaliczki nie mieszczą się w pojęciu "błędów obliczeniowych", co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia, podczas gdy skarżąca, wpisując w formularz wniosku (arkusz Excel) ilość paliwa gazowego w rubryce pt. "Roczna ilość paliwa gazowego dostarczonego przez przedsiębiorstwo energetyczne, o którym mowa w art. 10 ust. 1 lub 3 ustawy dla odbiorców, o których mowa w art. 62b ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne [MWh]", popełniła błąd poprzez niewłaściwie dokonanie obliczenia, gdyż doliczyła paliwo gazowe, za które nie przysługuje rekompensata, a tym samym doszło do błędu obliczeniowego w rozumieniu art. 62i ust. 6 ustawy Prawo energetyczne.
2. Przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 62i ust. 6 Prawa energetycznego w zw. z art. 11 ust. 8 w zw. z art. 11 ust. 1 i 4 ustawy gazowej poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że z przepisu tego można wnioskując a contrario wyprowadzić wniosek, iż stanowi on podstawę do orzekania w formie decyzji administracyjnej w sprawie odmowy zatwierdzenia wniosku o wypłatę zaliczki na poczet rekompensaty w przypadku, gdy odmowa nie wynika z nieusunięcia braków formalnych i błędów obliczeniowych, podczas gdy przepis ten stanowi podstawy do wydania decyzji administracyjnej w tym zakresie;
2) art. 11 ust. 8 w zw. z art. 11 ust. 12 ustawy gazowej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że z przepisu tego można w drodze wykładni a contrario wyprowadzić wniosek, że skoro zatwierdzenie wniosku o wypłatę zaliczki na poczet rekompensaty nie wymaga decyzji administracyjnej, to odmowa zatwierdzenia wniosku powinna mieć formę takiej decyzji, podczas gdy przepis ten wyłącza kompetencję władczą organu do wydania decyzji administracyjnej w przypadku zatwierdzenia wniosku i brak jest podstaw do uznania, że daje one podstawę do wydania decyzji administracyjnej w przypadku odmowy zatwierdzenia wniosku, czego nie uzasadnia również art. 11 ust. 12 ustawy gazowej, który przyznaje Zarządcy Rozliczeń kompetencję do wydawania decyzji administracyjnych określających wysokość nienależnie pobranej kwoty rekompensaty podlegającej zwrotowi oraz termin dokonania tego zwrotu, a nie odmawiających zatwierdzenia wniosku o wypłatę zaliczki na poczet rekompensaty;
3) art. 62i ust. 5 Prawa energetycznego w zw. z art. 11 ust. 8 ustawy gazowej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że Zarządca Rozliczeń S.A. był zobowiązany do wezwania Spółki do usunięcia błędów obliczeniowych zawartych we wniosku w terminie 7 dni, w sytuacji gdy odpowiednie stosowanie przepisu art. 62i ust. 5 Prawa energetycznego nie nakłada takiego obowiązku na Zarządcę Rozliczeń S.A., co doprowadziło do błędnego uznania, że w sprawie nie zaistniał przypadek, o którym mowa w art. 62i ust. 6 Prawa energetycznego, uprawniający Zarządcę Rozliczeń S.A. do odmowy zatwierdzenia wniosku o wypłatę zaliczki na poczet rekompensaty bez wydania decyzji administracyjnej;
4) art. 62i ust. 6 Prawa energetycznego poprzez błędną wykładnię i uznanie, że pojęcie "błędu obliczeniowego", o którym mowa w tym przepisie jest tożsame z pojęciem "błędu rachunkowego", podczas gdy błąd rachunkowy stanowi oczywistą omyłkę w przedmiocie działań arytmetycznych i sprzeciwiających się zasadom reguł matematycznych, a błąd obliczeniowy stanowi błąd w obliczeniu, polegający na przyjęciu niewłaściwych danych, np. nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a więc pojęcia te nie są tożsame, co doprowadziło Sąd do błędnego uznania, że błędy wniosku o wypłatę zaliczki, z powodu nieuzupełnienia których Zarządca Rozliczeń odmówił zatwierdzenia wniosku nie mieszczą się w pojęciu "błędów obliczeniowych", o których mowa w tym przepisie, ale mają charakter merytoryczny.
W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi. Alternatywnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na jej rzecz.
Na wezwanie Sądu I instancji Minister Klimatu i Środowiska pismem z 18 stycznia 2024 r. nadesłał do akt sprawy pismo Zarządcy Rozliczeń S.A. z 7 lipca 2022 r.
Pismem z 24 czerwca 2024 r. Minister Klimatu i Środowiska poinformował o zmianie przepisów prawa materialnego, w związku z czym od 1 lipca 2024 r. przestał być organem rzeczowo właściwym w niniejszej sprawie.
Natomiast pismem z 22 lipca 2024 r. Minister Przemysłu zawiadomił o zmianie przepisów prawa materialnego, w związku z czym od 1 lipca 2024 r. stał się organem właściwym w sprawie.
Skarżąca spółka, pismem z [...] lipca 2024 r., podniosła, że stanowisko Ministra Klimatu i Środowiska nie jest prawidłowe i nie utracił on przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Natomiast pismem z [...] sierpnia spółka wniosła o zwrot pisma Ministra Przemysłu z uwagi na to, iż jest to podmiot nieuprawniony do występowania w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na powyższe, pismem z 29 sierpnia 2024 r., Minister Przemysłu podtrzymał swoje stanowisko odnośnie wstąpienia do sprawy jako organ właściwy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny mocą art. 183 § 1 p.p.s.a. związany jest granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.
Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich odnoszących się do niej wymogów. Wskazać przede wszystkim należy, że skarżący kasacyjnie organ formułując w petitum skargi kasacyjnej cztery zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz cztery zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – wskazując w ramach każdego z nich naruszone jego zdaniem przepisy – w ich uzasadnieniu merytorycznym (tj. nieobejmującym relacji z dotychczasowego przebiegu postępowania, zawartym na s. 5 - 7) przedstawił tylko częściowo uzasadnienie stanowiące rozwinięcie zgłoszonych zarzutów natury procesowej, przywołując i argumentując naruszenia wyłącznie niektórych ze wskazanych w ramach tej podstawy kasacyjnej przepisów prawa.
Niezależnie od wskazanych mankamentów rozpoznawanej skargi kasacyjnej stwierdzić trzeba, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a (uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; dostępna na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.; dalej powoływane orzeczenia tamże). NSA nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, ani też zastępować autora skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia zarzutów. Istotne jest oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. np. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i z 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13).
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny dokonał rozpoznania zarzutów w zakresie w jakim umożliwia to ich uzasadnienie.
Istota sporu w sprawie dotyczy dokonanej przez Sąd I instancji kwalifikacji pisemnej odmowy przez Zarządcę Rozliczeń S.A. wypłaty zaliczki na poczet rekompensaty, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 4 ustawy gazowej jako decyzji administracyjnej - z uwagi na to, że owa odmowa nastąpiła z powodów innych aniżeli określone w art. 62i ust. 6 Prawa energetycznego. To ustalenie - wobec stwierdzenia, że w sprawie nie zaszły powody wskazane w ww. regulacji ("błędy obliczeniowe" we wniosku, których na wezwanie wnioskodawca nie poprawił) - skutkowało uznaniem przez WSA, że postanowienie organu II instancji stwierdzające niedopuszczalność odwołania naruszało dyspozycję art. 134 k.p.a.
Naruszenia zgłoszone w cz. II pkt 1 ppkt 1 oraz pkt 2 ppkt. 1 i 2 mają komplementarny względem siebie charakter, stąd też Naczelny Sąd Administracyjny dokonał ich łącznej oceny.
Zarzuty te są nieusprawiedliwione.
Odnosząc się do argumentacji skarżącego kasacyjnie organu należy przedstawić wykładnię obowiązujących w sprawie przepisów. Uprzednio jednak należy przywołać obowiązujące w sprawie regulacje. Zgodnie z nimi:
- Przedsiębiorstwu energetycznemu, o którym mowa w art. 10 ust. 1 i 3 ustawy gazowej, w okresie stosowania taryfy lub cen i stawek dla odbiorców określonych odpowiednio zgodnie z art. 10 ust. 1 lub 3, o których mowa w art. 62b ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo energetycznego (w zmienionym brzmieniu), przysługuje rekompensata na zasadach określonych w ust. 2 oraz zaliczki na jej poczet, o których mowa w ust. 4 (zd. pierwsze art. 11 ust. 1 ustawy gazowej);
- Na wniosek ww. przedsiębiorstwa, na poczet rekompensaty, wypłacana jest zaliczka (art. 11 ust. 3 ustawy gazowej);
- Zaliczka w zakresie, w jakim kwota rekompensaty nie budzi wątpliwości, wypłacana jest przez Zarządcę Rozliczeń S.A. w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku przez przedsiębiorstwo energetyczne, o którym mowa w ust. 7. Zatwierdzenie wniosku nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Przepisy art. 62i Prawa energetycznego (zmienianej w art. 1) stosuje się odpowiednio (art. 11 ust. 8 ustawy gazowej).
Znaczenie ma przy tym, że zgodnie ze stosowanymi odpowiednio regulacjami art. 62i ustawy Prawo energetycznego w przypadku, gdy wniosek o wypłatę rekompensaty zawiera braki formalne lub błędy obliczeniowe, zarządca rozliczeń, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku, wzywa podmiot uprawniony do usunięcia braków formalnych lub błędów obliczeniowych w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania do ich usunięcia. W zakresie, w jakim kwota rekompensaty nie budzi wątpliwości, kwota ta jest przez zarządcę rozliczeń wypłacana zgodnie z ust. 4 (ust. 5 ww. regulacji). Gdy zaś nie usunięto braków formalnych lub błędów obliczeniowych zawartych we wniosku o wypłatę rekompensaty w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania do ich usunięcia, zarządca rozliczeń odmawia zatwierdzenia wniosku w zakresie, w jakim kwota rekompensaty budzi wątpliwości, informując podmiot uprawniony o przyczynie tej odmowy. Odmowa zatwierdzenia wniosku o wypłatę rekompensaty nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. (ust. 6 art. 62i Prawa energetycznego). Przy czym, odmowa zatwierdzenia wniosku, o której mowa w ust. 7, nie pozbawia możliwości ponownego złożenia wniosku (ust. 7 art. 62i Prawa energetycznego).
W procesie wykładni nie można także pominąć dyspozycji art. 62i ust. 14 Prawa energetycznego, w myśl której w sprawach decyzji wydawanych przez zarządcę rozliczeń organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do zarządcy rozliczeń jest minister właściwy do spraw energii.
Z wykładni systemowej przedstawionych uregulowań prawnych wynika, że postępowanie prowadzone przez organ (podmiot pełniący funkcje organu administracji) w związku ze złożeniem przez podmiot wniosku o wypłatę zaliczki na poczet rekompensaty może zostać zakończone:
1) zatwierdzeniem wniosku (po jego najpierw formalnej, a następnie merytorycznej weryfikacji) oraz wypłatą zaliczki, co stanowi czynność materialno-techniczną - art. 11 ust. 8 zd. drugie ustawy gazowej wprost wskazuje bowiem, że przedmiotowe zatwierdzenie nie wymaga wydania decyzji administracyjnej;
2) odmową zatwierdzenia wniosku o wypłatę zaliczki z przyczyn formalnych - w przypadku nieusunięcia braków formalnych lub błędów obliczeniowych zawartych we wniosku w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania wystosowanego przez organ - co następuje w formie informacji organu, w której wskazywane są przyczyny odmowy (art. 62i ust. 6 Prawa energetycznego w zw. z art. 11 ust. 8 zd. ostatnie ustawy gazowej); Przy czym zaznaczenia wymaga, że odmowa z przyczyn formalnych nie pozbawia podmiotu możliwości ponowienia wniosku (art. art. 62i ust. 7 Prawa energetycznego).
3) odmową zatwierdzenia wniosku o dofinansowanie z przyczyn merytorycznych, co następuje w wyniku rozpoznania wniosku, który uprzednio pozytywnie przeszedł weryfikację formalną; Odmowa tego rodzaju - uwzględniając przywołane wyżej uregulowanie zawarte w art. art. 62i ust. 14 Prawa energetycznego (wskazującego na właściwość organu odwoławczego od decyzji wydawanych przez Zarządcę Rozliczeń S.A.), a także względy poniżej przedstawione - winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej.
Uznanie, że w sytuacji, o której mowa powyżej w pkt 3 załatwienie sprawy nastąpić winno w formie decyzji administracyjnej uwzględnia także następujące argumenty. Normy prawa materialnego regulują treść i formę wykonywania administracji publicznej i to one powinny określać formę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Zauważyć przy tym trzeba, że ustawodawca za pomocą różnych technik legislacyjnych wyznacza formy władczej konkretyzacji norm prawa materialnego. Niejednokrotnie stanowi wprost, że rozstrzygnięcie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej, albo też nie określa formy rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, lecz wskazuje jedynie generalnie, że w danej kategorii spraw mają zastosowanie przepisy k.p.a., bądź też w sposób pośredni wskazuje na kompetencję organu administracji lub innego podmiotu do rozstrzygania sprawy, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej (m.in. w postaci "zezwala", "przydziela", "potwierdza", "wyraża zgodę" - v. uchwała NSA z dnia 29 marca 2006 r., II GPS 1/06). Wreszcie może istnieć również sytuacja, gdy ustawodawca w ogóle nie normuje tych kwestii, pozostawiając powstające na tle takiego stanu wątpliwości do rozstrzygnięcia orzecznictwu i doktrynie. Szczególnie w tej ostatniej sytuacji należy w każdym wypadku indywidualnie badać, czy w sprawie mamy do czynienia z aktem władczym uprawnionego podmiotu i czy akt ten zmierza do władczego określenia praw i obowiązków adresata aktu (v. np. zdanie odrębne sędziów NSA R. Hausera, J. Trzcińskiego i A. Kuby do uchwały NSA z 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 oraz uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13). Zatem nie jest konieczne posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "decyzja administracyjna", natomiast z regulacji musi wynikać, że organ administracyjny jednostronnie rozstrzyga sprawę administracyjną w formie władczej. W tej kwestii Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "jeżeli (...) istnieje wątpliwość co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Nie może zaistnieć sytuacja, że w przepisach ustawy określono właściwość organu administracji publicznej do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a sprawy te nie mogłyby być rozstrzygane tylko dlatego, że ustawodawca nie określił wprost formy rozstrzygnięcia" (wyrok TK z dnia 14 czerwca 2005 r. sygn. akt P 18/03; OTK ZU 2005, nr 6A, poz. 63).
Mając na uwadze powyższe, wskazania wymaga, że postępowanie prowadzone przez Zarządcę Rozliczeń S.A. (pełniącego funkcje organu administracji publicznej) - uwzględniając systemowe odczytanie przywołanych regulacji zawartych w art. 11 ust. 1, ust. 3 i ust. 8 ustawy gazowej w zw. z art. 62i Prawa energetycznego - ma charakter dwuetapowy, a formy załatwiania sprawy w każdym z etapów są zróżnicowane. W pierwszym etapie następuje formalna weryfikacja wniosku. Jeśli jest ona negatywna wnioskodawca jest wzywany do usunięcia braków formalnych lub błędów obliczeniowych i w przypadku braku poprawy wniosku organ odmawia (pismem) przyznania dofinansowania. Jeśli jest zaś pozytywna - następuje ocena merytoryczna. Jeśli wypada ona pozytywnie organ wypłaca zaliczkę na poczet rekompensaty; nie mamy tu do czynienia ze szczególną formą rozstrzygnięcia (jak już wskazano jest to czynność materialno-techniczna). Natomiast w przypadku negatywnej weryfikacji merytorycznej organ władczo rozstrzyga w przedmiocie praw wnioskodawcy, ustala bowiem, że wnioskodawcy nie przysługuje zaliczka z powodów nie spełnienia ustawowych warunków (z określonych merytorycznie względów).
Nie ma racji skarżący kasacyjnie organ, że Zarządca Rozliczeń wydaje decyzje wyłącznie w zakresie w jakim określa to art. 11 ust. 12 ustawy gazowej, czyli w zakresie nienależnie pobranej kwoty rekompensaty podlegającej zwrotowi oraz termin dokonania tego zwrotu. Należy w tym względzie mieć na uwadze odpowiednio stosowane unormowanie art. 62i ust. 14 Prawa energetycznego, przepis ten nie określa bowiem, że chodzi o jakiś skonkretyzowany co do przedmiotu typ decyzji administracyjnych, a ponadto regulacja ta została ujęta w odrębnej jednostce redakcyjnej (ustępie), po unormowaniach dotyczących czasowego wstrzymania wypłat w przypadku braku środków (ust. 12), a także wskazania formy (elektronicznej) weryfikacji oraz rozpoznawania wniosków oraz prowadzenia korespondencji - co oznacza, że dotyczy ona jakichkolwiek decyzji wydawanych przez organ.
Naczelny Sąd Administracyjny - niezależnie od dotychczasowych ustaleń w przedmiocie warunków wydawania decyzji administracyjnej na gruncie ustawy gazowej (oraz Prawa energetycznego) - za zasadne uznał wskazanie, że w rozpoznawanej sprawie za uznaniem istnienia sprawy administracyjnej, a w konsekwencji uznania konieczności wydawania decyzji w przypadku odmowy zatwierdzenia wniosku o dofinansowanie z przyczyn merytorycznych, przemawiają także dodatkowe - chociaż, co należy zaznaczyć, nie będące decydującymi w sensie podstawowym - względy. Otóż Fundusz Wypłaty Różnicy Ceny jest państwowym funduszem celowym, z którego dokonuje się wypłaty m.in. zaliczek na poczet oraz rekompensat (art. 62j Prawa energetycznego oraz art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 28 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o podatku akcyzowym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 2538 ze zm.). Ponoszone z funduszu wydatki/koszty wyodrębnionych zadań państwowych finansowane są ze środków publicznych (art. 29 ust. 2 ustawy o finansach publicznych; dalej: u.f.p.). Prawidłowość rozdysponowania środków publicznych (w tym ich zgodność z prawem oraz celowość - v. art. 42 ust. 2 i ust. 3 u.f.p.) zabezpieczana jest w sensie formalnym istnieniem stosownych procedur administracyjnych, które to procedury w odniesieniu do podmiotów indywidualnych ubiegających się o otrzymanie na podstawie przepisów prawa o środki publiczne respektować muszą zasadę dwuinstancyjności postępowania, od której wyjątki mogą wynikać wyłącznie z ustawy (art. 78 Konstytucji RP). W sprawie rozpoznawanej ustawa gazowa takie wyjątki przewiduje, a są nimi: akceptacja wniosku o wypłatę zaliczki oraz odmowa zatwierdzenia wniosku o wypłatę zaliczki/rekompensaty z przyczyn formalnych. Do wyjątków tych, zdaniem NSA, nie można zaliczyć odmowy zatwierdzenia złożonego przez oznaczony podmiot wniosku o wypłatę zaliczki/rekompensaty (ze środków publicznych) z przyczyn merytorycznych, a to z dwóch względów. Po pierwsze, wyjątku w zakresie dwuinstancyjności postępowania w tym zakresie nie przewidział ustawodawca, a nie można go domniemywać. Po drugie - merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie nieprzyznania środków finansowych pochodzących ze środków publicznych - jak już wskazano wcześniej - ma charakter władczy i dotyczy praw podmiotu (wnioskodawcy). Skoro zaś do wykonywania zadania publicznego, którego postacią finansową jest rozdysponowywanie środków publicznych na rzecz indywidualnych podmiotów trzecich, wyznaczony został ustawowo inny niż organ administracji publicznej podmiot (tj. Zarządca Rozliczeń S.A.) - i co istotne, nie wyłączono przy tym ustawowo stosowania przepisów kodeksu postepowania administracyjnego - to zastosowanie tu znajdują stosowne regulacje k.p.a. (art. 1 pkt 2 oraz art. 104 k.p.a.).
Niezasadne są zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że odmowa wypłaty zaliczki na poczet rekompensaty nastąpiła z uwagi na błędy obliczeniowe, o których stanowi art. 62i ust. 6 Prawa energetycznego oraz że art. 62i ust. 5 Prawa energetycznego nie nakłada obowiązku wzywania wnioskodawcy do usunięcia błędów obliczeniowych (zarzuty z cz. II pkt 2 ppkt. 3 i 4, pkt 1 ppkt. 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej).
Zauważyć przede wszystkim należy, że w sprawie nie jest kwestionowane poczynione przez WSA ustalenie, że spółka nie została wezwana do usunięcia braków formalnych lub błędów obliczeniowych zawartych we wniosku w terminie 7 dni. Już z tego samego faktu (zaniechania wezwania do usunięcia błędów obliczeniowych) wnioskować można, że w sprawie to nie kwestie formalne zadecydowały o odmowie zatwierdzenia wniosku w zakresie części wnioskowanej kwoty. Skarżący kasacyjnie organ w tym względzie podnosi, że stosowany odpowiednio art. 62i ust. 5 Prawa energetycznego "nie może powodować niepotrzebnego przedłużania sprawy, co może być korzystne dla przedsiębiorstwa energetycznego, ze względu na szybszą wypłatę zaliczki w kwocie bezspornej" (s. 12 skargi kasacyjnej). Argumentacja taka jest nietrafna, a to z uwagi na to, że jej przyjęcie prowadziłoby do obejścia obowiązującej procedury rozpoznania wniosku. Ponadto, co jest równie istotne, z pisma Zarządcy Rozliczeń S.A. wynika, że powodem odmowy zatwierdzenia wniosku o wypłatę zaliczki w części było nieprzysługiwanie rekompensaty "z uwagi na objęcie wnioskiem ilości paliw gazowych dostarczonych do odbiorców zakwalifikowanych do grupy taryfowej HD (bez akcyzy) Wnioskodawcy, będącej wynikiem nieprawidłowej wykładni przepisów art. 10 ustawy" gazowej (s. 1). Po czym Zarządca Rozliczeń S.A. wskazał, że w związku z wątpliwościami prawidłowości ujęcia przez sprzedawców paliw gazowych we wnioskach o wypłatę raty zaliczki odbiorców objętych ochroną taryfową, po zmianie taryfy zatwierdzonej przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: Prezes URE), Zarządca Rozliczeń zwrócił się do Prezesa URE o zajęcia stanowiska w sprawie, a także do Ministra Klimatu i Środowiska (MKiŚ) o rozstrzygniecie wątpliwości prawnych. Zarządca otrzymał ustosunkowanie się do kwestii od Sekretarza Stanu w Ministerstwie Aktywów Państwowych (któremu otrzymane od Zarządcy Rozliczeń pismo przekazał Prezes URE) oraz od MKiŚ, po czym je uznając przedstawił wyliczenia skorygowanej kwoty raty zaliczki (s. 2-3 pisma Zarządcy Rozliczeń).
Przedstawiony stan jasno wskazuje, że przyczyną odmowy wypłaty części zaliczki nie były kwestie formalne w postaci błędów obliczeniowych, ale kwestie merytoryczne, tj. zasadność uwzględniania w obliczeniach dostarczanej ilości paliwa z uwagi na istniejące wątpliwości/niejasności prawne co do interpretacji art. 10 ustawy gazowej.
Powyższe oznacza, że bez znaczenia w sprawie pozostaje zarzut wykładni pojęcia "błędów obliczeniowych". Jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym względzie pogląd Sądu I instancji, że pojęcie to jest tożsame z pojęciem "błędów rachunkowych", których rozumienie zostało już ukształtowane przez doktrynę i orzecznictwo. Przez błąd rachunkowy uznaje się tam – błąd wynikający z niewłaściwego przeprowadzenia badań arytmetycznych. Jest to zatem błąd w działaniu matematycznym (obrachunkowym). Podkreślić przy tym trzeba, że skoro ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "błędu obliczeniowego", należy posługiwać się konwencjonalnym jego rozumieniem. Mając na uwadze, że zgodnie za słownikiem języka polskiego obliczenia to "operacje wykonywane na liczbach w celu określenia wielkości lub wartości czegoś; też: wynik takich operacji" (Słownik Języka Polskiego, PWN; www:sjp.pwn.pl), stanowisko WSA było prawidłowe.
Mając na uwadze wszystkie przedstawione względy, za słuszne uznać należało stwierdzenia WSA, że organ (Minister Klimatu i Środowiska) wydając postanowienie o niedopuszczalności odwołania naruszył art. 134 k.p.a., gdyż pismo Zarządcy Rozliczeń stanowiło decyzję administracyjną.
Wobec dotychczasowych ustaleń skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia wskazane w cz. II pkt 1 ppkt. 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, w ramach których skarżący kasacyjnie organ wykazuje, iż pismo Zarządcy Rozliczeń S.A. nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera wszystkich wymaganych jej elementów oraz że stanowi inny akt z zakresu administracji publicznej. W tym względzie należy zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zgodnie, że do uznania przejawu działalności organu administracji publicznej (innego podmiotu o zrównanym statusie) za decyzję administracyjną wystarcza, że dane rozstrzygnięcie zawiera minimum niezbędnych elementów o charakterze formalnym, tj. oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby podpisującej rozstrzygnięcie. Nawet jeśli decyzja nie zawiera innych elementów wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a., takich jak np. podnoszone przez skarżący kasacyjnie organ (uzasadnienia prawnego i faktycznego), to braki te nie pozbawiają ją charakteru decyzji (v. np. wyroki NSA: z dnia 20 czerwca 2024 r., III OSK 4460/21; z dnia 6 października 2021 r., III OSK 3416/21; z dnia 15 września 2021 r., II OSK 701/21), jest ona w takiej sytuacji decyzją wadliwą.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1860).