I GSK 3240/18

I GSK 3240/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-24
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący/
Małgorzata Grzelak /sprawozdawca/
Michał Kowalski
Symbol z opisem
6559
Sygn. powiązane
I SA/Go 205/18 - Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 2018-08-01
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha - Holc Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski protokolant Andrzej Wojdalski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Go 205/18 w sprawie ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na decyzję Zarządu Województwa Lubuskiego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na rzecz Zarządu Województwa Lubuskiego 17 600 (siedemnaście tysięcy sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Go 205/18 po rozpoznaniu skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. na decyzję Zarządu Województwa Lubuskiego z [...] lutego 2018 r. w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję w całości; w punkcie 2. zasądził koszty postępowania od organu na rzecz skarżącej spółki.
WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem złożonym [...] września 2008 r. A Sp. z o.o. z siedzibą w Ż. (zwana dalej jako: strona, spółka, beneficjent, skarżący), wystąpiła do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Lubuskiego o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Lubuskiego Regionalnego Programu Operacyjnego 2007-20013; Priorytet II "Stymulowanie [...]", Działania 2.2 "Poprawa konkurencyjności małych średnich przedsiębiorstw poprzez innowacje" – Konkurs [...]. Dotyczył dofinansowania projektu "Wzrost konkurencyjności i innowacyjności przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. poprzez [...]".
Pismem z [...] października 2008 r. spółka powiadomiona została przez zastępcę dyrektora departamentu LRPO o poprawności jej wniosku pod względem formalnym i przekazaniu go do oceny merytorycznej. Po dokonaniu oceny merytorycznej, ten sam podmiot pismem z [...] marca 2009 r. w związku ze złożeniem w dniu [...] marca 2009 r. przez spółkę dokumentów niezbędnych do podpisania umowy o dofinansowanie wezwał ją dodatkowo o uzupełnienie ich m.in. o załącznik 1a do "Wytycznych w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływana na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych", złożony na aktualnym formularzu.
Uzupełnienie w żądanym zakresie nastąpiło pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. W nadesłanym załączniku 1a w pkt A.3.1.1. spółka oświadczyła, iż wydano już zezwolenie na realizację projektu, co nastąpiło w dniu [...] marca 2009 r., zaś w pkt A.3.2.1 wskazała, iż przedsięwzięcie nie jest objęte żadnym z aneksów Dyrektywy Rady 85/337/WE w sprawie oceny wpływu na środowisko naturalne. Przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. spółka przekazała Departamentowi LRPO decyzję Starosty Powiatu Ż. nr [...] dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynku farbiarni realizowanych w ramach projektu zgłoszonego do dofinansowania wnioskiem z dnia [...] września 2008 r.
W dniu [...] kwietnia 2009 r. spółka podpisała z Zarządem Województwa Lubuskiego, działającym jako instytucja zarządzająca (IZ) umowę o dofinansowanie projektu nr.[...] pt. "Wzrost konkurencyjności [...]". Umowa ta była zmieniana ośmiokrotnie aneksami z dnia [...] lipca i [...] listopada 2009 r. oraz [...] marca, [...] czerwca, [...] czerwca, [...] października, [...] października 2010 r. i [...] kwietnia 2011 r.
Zgodnie z § 3 umowy zakończenie rzeczowe i finansowe projektu ustalono ostatecznie na [...] października 2010 r. (aneks nr 8), zaś okres trwałości projektu określony na 3 lata od dnia finansowego zakończenia realizacji projektu (§ 14 umowy).
W dniu [...] sierpnia 2011 r. przeprowadzona została kontrola IZ na zakończenie projektu. W jej wyniku nie wydano zaleceń pokontrolnych.
Pismem z [...] stycznia 2012 r. spółka została poinformowana o terminie przeprowadzenia kontroli doraźnej projektu m.in. w zakresie zachowania wymogów wynikających z przepisów o ochronie środowiska. Dokonano jej w siedzibie spółki w dniach [...]-[...] stycznia 2012 r.
W sporządzonej i przekazanej spółce informacji pokontrolnej z [...] lutego 2012 r. wskazano, że w wyniku weryfikacji dokumentacji projektowej IZ stwierdziła, iż spółka nie przedstawiła do wniosku o dofinansowanie decyzji właściwego organu w sprawie sporządzenia lub odstąpienia od sporządzenia raportu OOŚ dla realizowanej inwestycji oraz, że w załączniku 1a - formularza do wniosku o dofinansowanie w zakresie OOŚ nieprawidłowo wskazała, że projekt nie jest rodzajem przedsięwzięcia objętym aneksem I lub II Dyrektywy 85/337/EWG, w sytuacji gdy z pkt. 8 ust. d załącznika (aneks II) wynika, że dofinansowany projekt został w nim zawarty.
Pismem z [...] lutego 2012 r. spółka złożyła zastrzeżenia do powyższej informacji pokontrolnej. Korzystając z udzielanych jej kilkakrotnie przez IZ przedłużeń terminów do ustosunkowania się do wyników kontroli doraźnej przedłożyła: opinię dotyczącą potencjalnych możliwości oddziaływania zmodernizowanej linii barwiącej na środowisko wydaną przez [...], ocenę skutków środowiskowych przebudowy oraz wymiany maszyn i urządzeń na Wydziale Farbiarni firmy A, sporządzoną przez [...] [...] czerwca 2012 r., opinię w sprawie wymiany na nowe urządzeń Wydziału Farbiarni A, sporządzoną przez [...] oraz sporządzone przez ten sam podmiot sprawozdanie z [...] kwietnia 2008 r., z badań ścieków, sprawozdanie z badań ścieków sporządzone przez [...] Sp. z o.o. z [...] czerwca 2012 r., załącznik nr 1 do umowy nr [...] z [...] marca 2007 r. o zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków, raport nr [...] z [...] listopada 2010 r. z badań hałasu na stanowiskach pracy, raport z badania hałasu z [...] maja 2008 r. sporządzony przez [...]. W opinii z [...] lipca 2012 r. ekspert IZ stwierdził, że przedstawione przez spółkę dokumenty nie wskazują, że farbiarnia nie jest instalacją wymienioną w § 3 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie szczególnych rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.
Ostateczną informacją pokontrolną z dnia [...] sierpnia 2012 r. IZ podtrzymała swoje stanowisko zawarte w informacji z dnia [...] lutego 2012 r.
Pismem z [...] stycznia 2013 r., doręczonym spółce w dniu [...] stycznia 2013 r. IZ rozwiązała – z zachowaniem miesięcznego okresu wypowiedzenia – umowę o dofinansowanie z dnia [...] kwietnia 2009 r., powołując się na § 17 ust. 1 pkt 2 umowy.
W uzasadnieniu wskazała, iż w wyniku przeprowadzonych działań kontrolnych ustalono, iż firma A, realizując inwestycję nie zastosowała się do wymogów wynikających z przepisów o ochronie środowiska, co w konsekwencji stanowi naruszenie § 18 ust. 1, pkt 11, 12 i 13 umowy o dofinansowanie. Spółka jako beneficjent nie zastosowała się do pkt 8, 9 i oraz 39 ppkt 1 wytycznych w zakresie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć współfinansowanych z krajowych lub regionalnych programów operacyjnych zatwierdzonych 5 maja 2009 r. przez Ministra Rozwoju Regionalnego oraz naruszyła zapisy prawa krajowego i wspólnotowego tj. art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz § 3 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie szczególnych rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.
W związku z rozwiązaniem umowy, pismem z [...] marca 2013 r., IZ wezwała stronę do zwrotu kwoty dofinansowania otrzymanego w ramach umowy o dofinansowanie w wysokości 2.019.142,49 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia dokonania zwrotu.
Po uzyskaniu opinii prawnej z dnia [...] lipca 2013 r. oraz kolejnej opinii eksperta IZ do oceny środowiskowej projektów w ramach LRPO 2007 - 2013 na lata 2007- 2013, uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2013 roku Zarząd Województwa, działając jako IZ LRPO, postanowił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dofinansowania wynikającego z umowy o dofinansowanie z powołaniem się na przepis art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, o czym spółka powiadomiona została pismem z dnia [...] listopada 2013 r.
Decyzją z [...] marca 2014 r. Zarząd Województwa Lubuskiego, określił uzyskaną na mocy umowy o dofinansowanie kwotę, żądając jej zwrotu wraz ze wskazanymi terminami odsetek do zwrotu przez spółkę A – w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Zarząd Województwa Lubuskiego decyzją z [...] lipca 2014 r., utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2014 r.
W uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że wniesiona skarga kasacyjna od wyroku WSA z 17 kwietnia 2015 r. wydanego w sprawie II SA/Go 696/14, została oddalona, zatem zaprezentowana w tym wyroku interpretacja przepisów przy ponownym rozpoznaniu sprawy ma charakter wiążący.
Sąd I instancji podzielił pogląd zaprezentowany przez NSA w wyroku z dnia 4 kwietnia 2017r., II GSK 5056/16, (który, chociaż dotyczył szczególnego zagadnienia odnoszącego się do kwestii "podwójnego finansowania m.in. w przypadku zrefundowania kosztów VAT ze środków funduszy strukturalnych, a następnie odzyskania tego podatku ze środków budżetu państwa w oparciu o ustawę o VAT) to wyrażony przez niego pogląd a dotyczący zagadnienia "obciążania beneficjenta odpowiedzialnością większą od rzeczywistej straty budżetu UE", należy zastosować także w rozpoznawanej sprawie. NSA w tym wyroku podkreślił bowiem, że "zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część on stanowi (por. wyrok z 3 września 2015 r., Sodiaal International, C-383/14, EU:C:2015:541, pkt 20 i powołane tam orzecznictwo). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tożsame zalecenie powinno odnosić się również do przepisów prawa krajowego ustanawianych w ścisłym związku z aktami unijnymi. Nieprawidłowość spowodowana finansowaniem nieuzasadnionego wydatku stanowiącego naruszenie prawa Unii była przedmiotem analizy TSUE zawartej m.in. w wyroku z 14 lipca 2016 r. (C-406/14). NSA podkreślił, że wykładnia pojęcia "nieprawidłowości", dokonana w tym orzeczeniu, ma charakter uniwersalny i można ją zastosować do wszystkich nieuzasadnionych wydatków finansowanych ze środków europejskich. TSUE wskazał w tymże wyroku, że w wypadku stwierdzenia nieprawidłowości, właściwy organ krajowy powinien ustalić kwotę korekty, która ma zostać dokonana przy uwzględnieniu trzech kryteriów, a mianowicie: charakteru nieprawidłowości, jej wagi oraz straty finansowej poniesionej przez dany fundusz (pkt 47). Na te elementy wskazuje również art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006. Z powyższego wynika, ze wysokość kwoty podlegającej zwrotowi, określona przez organ w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami, może być większa lub mniejsza. W każdym przypadku bowiem organ powinien rozważyć charakter i wagę stwierdzonych naruszeń, tj. ich indywidualne i specyficzne cechy, a także stratę finansową poniesiona przez fundusz, z którego udzielono pomocy. Konieczność dokonywania oceny w tym zakresie potwierdza również brzmienie art. 2 ust. 1 wymienionego wyżej rozporządzenia nr 2988/95, z którego wynika, ze kontrole administracyjne, środki i kary wprowadza się w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa wspólnotowego, a ponadto, że muszą one być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony finansowej UE. W dalszej części NSA podkreślił, że odsetki, jako świadczenie uboczne wobec świadczenia głównego, stanowią wynagrodzenie za korzystanie z cudzego kapitału (funkcja kompensacyjna, odszkodowawcza).
Sąd I instancji stwierdził, że obciążenie skarżącego obowiązkiem poniesienia dodatkowego wydatku w postaci odsetek, naruszałoby zasadę sprawiedliwości społecznej poprzez zastosowanie sankcji za działanie, które w okresie zawarcia umowy o dofinansowanie, nie nosiło cech nieprawidłowości, gdyż w momencie zawierania przez niego umowy, był w posiadaniu decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę budynku farbiarni realizowaną w ramach zadania "Wzrost konkurencyjności [...]". Organ wydający decyzję nie wymagał przedłożenia postanowienia, o jakim jest mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku lub decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 tej ustawy. Skarżący składając wniosek o dofinansowanie oraz wypełniając załączniki dostosował się do wykładni prawa organu wydającego decyzję z dnia [...] marca 2009r. Podkreślił także, że Instytucja Zarządzająca, także uzyskując przedłożoną przez Skarżącego decyzję nie miała wątpliwości co zgodnego z prawem stanowiska Skarżącego, albowiem doszło do zawarcia umowy. Oznaczałoby to, że Instytucja Zarządzająca, która wcześniej nie miała wątpliwości co do zgodnego z prawem działania Skarżącego, przerzuciła na niego wszelką odpowiedzialność za zmianę dokonanej przez siebie wykładni prawa, na którą Skarżący nie miał najmniejszego wpływu.
W ocenie WSA, w stanie faktycznym niniejszej sprawy obciążanie beneficjenta odpowiedzialnością większą od rzeczywistej straty budżetu UE, nie jest konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa wspólnotowego, jest również nieproporcjonalne do zasadniczego celu jakim jest zapewnienie odpowiedniej ochrony interesów finansowych UE. Natomiast zastosowanie funkcji odstraszającej jaką mają pełnić środki i kary wprowadzane w tym zakresie (art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95), w omawianym także przypadku jak słusznie podkreślił NSA "przybiera postać karykaturalną, odstraszającą od ubiegania się o dofinansowanie jakiegokolwiek przedsięwzięcia, z powodu obawy przed późniejszą zmianą wykładni prawa". W tej sytuacji odstąpienie od zastosowania sankcji w postaci naliczenia odsetek, znajduje swoje oparcie w art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Natomiast w myśl art. 8 ust. 2 Konstytucji jej przepisy stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Zasada bezpośredniego stosowania postanowień Konstytucji nie wymaga ich konkretyzacji przez inne normy prawne. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien także rozważyć, czy z podanych powyżej względów nie powinien w przypadku jednak stwierdzenia wystąpiła podstaw do żądanie zwrotu dofinansowania, zażądać jego zwrotu bez odsetek.
Sąd I instancji wskazał, że organ ponownie rozpoznając wniesione przez skarżącego odwołanie uwzględni przedstawione powyżej stanowisko sądu dotyczące interpretacji przepisów prawa materialnego i procesowego, na które powyżej wskazano.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Województwa Lubuskiego zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018.1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 153 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 76, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z poźn. zm. dalej określanej jako k.p.a.) w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 2 i art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 3 ust. 1 pkt 27 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), poprzez niezasadne przyjęcie, iż organ administracji publicznej wydając zaskarżoną (i uchyloną) decyzję administracyjną nie zrealizowały wskazań co do dalszego postępowania, wynikających z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 kwietnia 2015 r. w sprawie II SA/Go 696/14, w szczególności przez:
1) nieustalenie czy beneficjent dotacji dopuścił się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 i art. 98 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, a w szczególności nieustalenie: czy doszło do naruszenia prawa przez beneficjenta, czy organ udzielający dotacji dopuścił się zaniedbań w zakresie kontroli formalnej wniosku o dofinansowanie, przyczyniając się w ten sposób do powstania potencjalnej nieprawidłowości oraz czy zachodził związek przyczynowy pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE oraz że Beneficjent jako podmiot gospodarczy dopuścił się zaniechania oraz czy jego działanie było wynikiem niedbalstwa oraz zawinione a także nieustalenia wagi i charakteru stwierdzonych nieprawidłowości;
2) a nadto nie przeprowadził żadnych rozważań dotyczących posiadania przez beneficjenta decyzji (pozwolenia) z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę budynku farbiarni realizowaną w ramach zadania "Wzrost konkurencyjności i innowacyjności przedsiębiorstwa",
- pomimo że wydając zaskarżoną decyzję organ zastosował się do wskazań zawartych w ww. orzeczeniu WSA w Gorzowie Wielkopolskim i ustalił wszystkie okoliczności, sygnalizowane przez WSA, a w konsekracji wykazał, że beneficjent dotacji dopuścił się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, w szczególności w zakresie wskazania jakiego to zaniechania dopuścił się Beneficjent (podmiot gospodarczy oraz że w związku z tym zaniechaniem powstała lub mogła szkoda finansowa), a nadto że okoliczność istnienie ww. pozwolenia na budowę nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (w tym zgodnie ze wskazaniami poprzedniego orzeczenia WSA) bowiem fakt jej istnienie nie zmienia okoliczności, że Beneficjent naruszył procedury wydatkowania dotyczące uzyskania decyzji środowiskowej a przeprowadzona kontrola IZ była uprawniona do stwierdzenia tego faktu, zaś stwierdzenie organu że "nie miała podstawy do kwestionowania decyzji administracyjnej wydanej przez inny właściwy do tego organ administracji" dotyczyło (odnosiło się) momentu i etapu aplikowania przez beneficjenta do dofinansowania a nie późniejszej kontroli IZ i jej zakresu.
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 211 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych o finansach (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, z późn. zm., zwanej dalej u.f.p.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej może stanowić podstawę dla organu administracji do rezygnacji z obciążenia beneficjenta obowiązkiem zapłaty odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, obliczonych od kwoty dotacji podlegającej zwrotowi, pomimo że art. 211 ust. 1 pkt 2 u.f.p. nie pozostawia organowi możliwości odstąpienia od naliczenia odsetek, a jednocześnie naliczenie odsetek od kwoty dotacji stanowi jedynie konsekwencję orzeczenia o obowiązku zwrotu dotacji, w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości i służy ochronie interesów budżetu UE, co nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego.
Wskazując na powyższe, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, albo o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi strony przeciwnej. Organ wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania oraz przeprowadzenie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu, skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Dopełnienie wymogu wskazania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanym przepisie art. 174 p.p.s.a. jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Wyjątkiem są tu jedynie przesłanki nieważności postępowania, które Sąd bierze pod rozwagę z urzędu. Przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zbadano, czy nie zaistniała którakolwiek z przesłanek nieważności określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła żadna z przyczyn nieważności, wskazywana w przywoływanym unormowaniu.
Skarga kasacyjna Zarządu Województwa Lubuskiego ma usprawiedliwione podstawy.
Należy podzielić zarzut nietrafnej oceny wyrażonej przez Sąd I instancji, co do naruszenia przez organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisu art. 153 p.p.s.a. poprzez brak realizacji wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w wyroku tego Sądu z dnia 17 kwietnia 2015r. sygn. akt II SA/Go 696/14. Mianowicie, według Sądu I instancji organ nie ustalił, czy beneficjent dotacji dopuścił się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006 w szczególności nie ustalił czy doszło do naruszenia prawa przez beneficjenta, czy organ udzielający dotacji dopuścił się zaniedbań w zakresie kontroli formalnej wniosku o dofinansowanie przyczyniając się w ten sposób do powstania potencjalnej nieprawidłowości oraz czy zachodził związek przyczynowy pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE.
Z powyższym stwierdzeniem nie sposób się zgodzić.
Postawionym przez Sąd I instancji zarzutom przeczy treść uzasadnienia decyzji z dnia [...] lutego 2018 r. w której w sposób drobiazgowy i wyczerpujący organ wyjaśnił, że doszło do naruszenia prawa przez Beneficjenta, w szczególności gdy chodzi o naruszenie przez stronę przepisów prawa dotyczących procedury oceny oddziaływania inwestycji na środowisko a także znajdują się rozważania organu w zakresie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa a realną szkodą w budżecie UE. Stanowisko organu nie narusza art. 153 p.p.s.a.
Nie jest sporne, że w dacie składania wniosku Beneficjent dysponował ostateczną decyzją - pozwoleniem z dnia [...] marca 2009 r. na wykonanie robót budowlanych obejmujących przebudowę budynku farbiarni realizowaną w ramach zadania "Wzrost konkurencyjności [...]". Nie ulega również wątpliwości, co trafnie akcentuje organ powołując się na § 3 ust.1 pkt 27 rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r., dla tego przedsięwzięcia wymagane było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed rozpoczęciem jego realizacji, na podstawie art. 59 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227 ze zm.). Z kolei uzyskanie tej decyzji powinno nastąpić przed wydaniem pozwolenia na budowę. Beneficjent natomiast argumentuje, że skoro uzyskał pozwolenie na budowę pomimo braku przedłożenia postanowienia z art. 63 ust.2 bądź decyzji z art. 71 tejże ustawy to po pierwsze wynika z tego, iż w zakresie przeprowadzanej inwestycji nie wystąpił taki wymóg a po drugie nawet, gdyby taki wymóg istniał, to Instytucja Zarządzająca powinna uznać, że po stronie Beneficjenta nie nastąpiło jakiekolwiek zaniechanie, ponieważ te same regulacje obowiązywały organ architektoniczno- budowlany. To ostatnie przytoczone stanowisko Beneficjenta zostało podzielone przez Sąd I instancji i w istocie stanowiło podstawę do czynienia rozważań odnośnie do zarówno niewłaściwej oceny złożonego wniosku a także dalszego procedowania organu w toku ponownego rozpoznania sprawy. Tymczasem zarówno Sąd |I instancji jak i Beneficjent pomija kluczową dla sprawy kwestię oświadczenia Beneficjenta (v. Załącznik 1a do wniosku, pkt A.3.2.1.), że planowany przez niego projekt nie był wymieniony ani w załączniku I, ani II dyrektywy 85/337 i dlatego nie wymaga on postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko. Ponieważ na etapie oceny formalnej oraz merytorycznej strona nie złożyła żadnych innych dokumentów środowiskowych a jedynie wzmiankowane ostateczne pozwolenie na budowę organ nie miał podstaw do tego, aby kwestionować tę decyzję wydaną przez inny właściwy organ administracji. Nie można jednak pomijać, że Beneficjent składając wspomniane oświadczenie, iż planowany przez niego projekt nie wymaga postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko musiał mieć ku temu podstawy. Tymczasem, jak już powiedziano, przepis § 3 ust. 1 pkt 27 rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r. jest jasny i nie budzi żadnych wątpliwości, że w zakresie przedmiotowej inwestycji występuje wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed rozpoczęciem jego realizacji. To z kolei powinno zwrócić szczególną uwagę strony przed zakreśleniem odpowiedzi zawartej w pkt A.3.2.1 Załącznika 1a do wniosku. Wszak to na potencjalnym Beneficjencie spoczywał obowiązek prawidłowego wypełnienia wniosku. Strona mogła uzyskać w tym zakresie uprzednie potwierdzenie słuszności swojego rozumowania odnośnie wypełnienia odpowiedniej rubryki Załącznika do wniosku na przykład od organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, ewentualnie od właściwego organu wydającego decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach. Tymczasem – niejako na własną odpowiedzialność- Beneficjent zakreślił odpowiedź która, jak się okazało w toku czynności kontrolnych, nie była zgodna z prawdą, co z kolei pociągnęło za sobą dalsze konsekwencje. Rację ma spółka, że przepis § 3 ust.1 pkt 27 rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r. obowiązywał również organ architektoniczno- budowlany. Jednakże w okolicznościach tej sprawy, dla jej rozstrzygnięcia nie ma przesądzającego znaczenia istnienie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę skoro odrębnie należało we wniosku złożyć oświadczenie dotyczące oddziaływania inwestycji na środowisko i oświadczenie to miało odzwierciedlać spełnienie przez Beneficjenta warunków zgodnych z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W tej sprawie takiego waloru nie miało. W efekcie słuszne jest stanowisko skarżącej kasacyjnie Instytucji Zarządzającej, że realizacja przedmiotowego projektu bez dokonania przez stronę działań związanych z oceną środowiskową nastąpiła z naruszeniem wskazanych w zaskarżonej decyzji przepisów prawa krajowego, jak i wspólnotowego, co stanowi naruszenie art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083 /2006. Równie trafnie skarżąca kasacyjnie wywiodła związek przyczynowy pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa a realną szkodą w budżecie UE. Analiza wagi i charakteru nieprawidłowości (art. 98 ww Rozporządzenia) także została przeprowadzona prawidłowo. Należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że dofinansowanie projektu, który nie spełniał warunków do uzyskania pomocy, czego skutkiem było konieczność wycofania całego projektu z Lubuskiego Regionalnego Programu Operacyjnego 2007-2013 spowodowało rzeczywistą szkodę w budżecie ogólnym UE. Tym samym zaistniała konieczność odzyskania całości dofinansowania przekazanego Beneficjentowi.
Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., ograniczają się one w sprawie do wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 10 100 zł oraz wynagrodzenia pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej w wysokości 7500 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).