I GSK 323/25

I GSK 323/25 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-18
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
I SA/Sz 750/24 - Postanowienie WSA w Szczecinie z 2025-01-13
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 3 § 2 pkt 4), art. 58 § 1 pkt 6, § 3, art. 185 § 1 w zw. z art. 197
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1079
art. 63 i nast., art. 73 ust. 1  8
Ustawa z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021-2027
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
POSTANOWINIE Dnia 15 kwietnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej F. w D. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 stycznia 2025 r., sygn. akt I SA/Sz 750/24 w sprawie ze skargi F. w D. na informację Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie z dnia 6 września 2024 r., nr WUP.XVII.A.5004.38.2024.JCi w przedmiocie odstąpienia od zawarcia umowy o dofinansowanie projektu postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej zwany również: sądem I instancji) postanowieniem z 13 stycznia 2025 r. sygn. akt I SA/Sz 750/24, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6, § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.) w zw. z art. 63 i nast. ustawy z dnia 28 kwietnia 2022 r. o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021 – 2027 (Dz. U. z 2022 poz. 1079; dalej zwanej: ustawą wdrożeniową 2021 – 2027), odrzucił skargę F. w D. (dalej zwanej: skarżącą) na informację Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Szczecinie z 6 września 2024 r. nr WUP.XVII.A.5004.38.2024.JCi w przedmiocie odstąpienia od podpisania umowy o dofinansowanie.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
W ramach naboru wniosków nr: FEPZ.06.13-IP.01-001/24 (Fundusze Europejskie dla Pomorza Zachodniego 2021 – 2027, Działanie: FEPZ.06.13 Aktywna integracja w regionie Programu Fundusze Europejskie dla Pomorza Zachodniego 2021 – 2027), skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie o numerze: FEPZ.06.13-IP.01-0009/24. Organ poinformował skarżącą o pozytywnej ocenie projektu i wyborze projektu do dofinansowania oraz opublikował informację o wynikach oceny projektów w ramach naboru wniosków. Następnie w piśmie z 6 września 2024 r. odmówił zawarcia ze skarżącą umowy o dofinansowanie projektu, którego dotyczył wniosek o dofinansowanie – z powołaniem się na art. 61 ust. 4 i ust. 7 pkt 4) ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027. W pouczeniu organ poinformował skarżącą o prawie do wniesienia protestu od informacji zawartej w piśmie. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. WSA rozpoznając przedmiotową skargę wydał zaskarżone postanowienie, w którym stwierdził, że złożona przez skarżącą skarga na czynność organu w przedmiocie odmowy zawarcia ze skarżącą umowy o dofinansowanie projektu jest niedopuszczalna. Zdaniem WSA właściwym środkiem zaskarżenia w przedmiotowej sprawie jest protest, o którym mowa w art. 63 i nast. ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027.
Skargę kasacyjną złożyła skarżąca, a zaskarżając postanowienie w całości wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.
Postanowieniu – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 63 – 79 ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027 przez ich zastosowanie, a w konsekwencji błędne odrzucenie przez WSA skargi złożonej przez skarżącą na czynność organu z stanowiącą informację (pismo) organu z 6 września 2024 r. w przedmiocie odstąpienia od podpisania umowy o dofinansowanie (dalej: pismo-odstąpienie), będące następstwem błędnego uznania przez WSA, że pismo-odstąpienie nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a stanowi (w ocenie WSA) negatywną ocenę projektu w rozumieniu art. 56 ust. 5 ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027, od której skarżącej przysługują środki odwoławcze przewidziane w art. 63 – 79 ustawy w konsekwencji uznanie przez WSA złożonej przez skarżącą skargi za niedopuszczalną i jej odrzucenie przez WSA na podstawie zaskarżonego postanowienia – co doprowadziło de facto do uchylenia się przez WSA od kontroli działalności organu pod względem zgodności z prawem zaskarżonej czynności, legalności zaskarżonej czynności i w konsekwencji brak stwierdzenia jej bezskuteczności (w tym stwierdzenia uprawnienia skarżącej do zawarcia umowy o dofinansowanie wynikającego z przepisów prawa; względnie brak uchylenia zaskarżonego aktu organu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania – w przypadku stwierdzenia, że pismo-odstąpienie ma charakter aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) – podczas gdy pismo-odstąpienie:
i. nie stanowi negatywnej oceny projektu w rozumieniu art. 56 ust. 5 – 6 ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027, bowiem złożony przez skarżącą projekt (wniosek o dofinansowanie) został oceniony przez komisję oceny projektów pozytywnie, zaś organ w trybie art. 56 ust. 4 ustawy poinformował skarżącą o pozytywnej ocenie projektu i wyborze projektu do dofinansowania, a zatem skarżącej nie przysługują środki odwoławcze przewidziane w art. 63 – 79 ustawy;
ii. stanowi czynność organu, która na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlega kontroli sądów administracyjnych, gdyż w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej i dotyczy jej uprawnień wynikających z przepisów obowiązującego prawa, gdyż w następstwie czynności organu odmawia się skarżącej zawarcia umowy o dofinansowanie (przyznania dofinansowania) pomimo tego, że złożony przez skarżącą projekt (wniosek o dofinansowanie) został wybrany do dofinansowania w ramach procedury określonej w ustawie, zaś organ nie wskazał na istnienie uzasadnionych przesłanek uprawniających do odmowy zawarcia umowy, wskazanych w art. 61 ust. 4 i ust. 7 ustawy – a w konsekwencji mogła być zaskarżona przez skarżącą jako czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.;
- co skutkowało niesłusznym odrzuceniem skargi Skarżącej;
b. art. 146 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) w zw. z art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 4 i ust. 7 pkt 4) ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027 przez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nierozpoznanie złożonej przez skarżącą skargi na pismo-odstąpienie (będące czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) tj. uchylenie się przez WSA od kontroli działalności organu pod względem zgodności z prawem zaskarżonej czynności, legalności zaskarżonej czynności i w konsekwencji brak dokonania stwierdzenia jej bezskuteczności (w tym stwierdzenia uprawnienia skarżącej do zawarcia umowy o dofinansowanie wynikającego z przepisów prawa) – względnie brak uchylenia zaskarżonego aktu organu i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (stwierdzając, że pismo-odstąpienie ma charakter aktu z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) – co było następstwem błędnego uznania przez WSA, że pismo-odstąpienie stanowi negatywną ocenę projektu w rozumieniu art. 56 ust. 5 i 6 ustawy, od której przysługują środki odwoławcze przewidziane w art. 63 i nast. ustawy, a nie czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – co zaś skutkowało nierozpoznaniem przez WSA skargi skarżącej w konsekwencji jej niezasadnego odrzucenia;
c. art. 146 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483; dalej zwanej: Konstytucją RP) w zw. z art. 7 i art. 8 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej zwanej: k.p.a.), przez niezastosowanie ww. przepisów, pomimo że skarga skarżącej była zasadna, zaś jej nieuwzględnienie w związku z błędnym przyjęciem przez WSA, że skarżącej przysługiwał inny środek odwoławczy (przewidziany w art. 63 i nast. ustawy) stanowiło jednocześnie:
i. naruszenie obowiązku stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,
ii. pozbawienie skarżącej:
- prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd,
- prawa do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, tj. dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, a przede wszystkim prawa do kontroli sądowoadministracyjnej czynności, która wprost dotyczy praw i obowiązków skarżącej wynikających z obowiązujących przepisów prawa;
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 61 ust. 4 i ust. 7 pkt 4) ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027 w zw. z art. 56 ust. 5 – 6 i art. 63 – 79 ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. – przez ich błędną wykładnię (co skutkowało natomiast uznaniem złożonej przez skarżącą skargi za niedopuszczalną, a w konsekwencji jej odrzuceniem przez WSA) polegającą na błędnym uznaniu, że przedłożone skarżącej przez organ pismo-odstąpienie nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a stanowi (w ocenie WSA) negatywną ocenę projektu w rozumieniu art. 56 ust. 5 – 6 ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027, od której skarżącej przysługują środki odwoławcze przewidziane w art. 63 – 79 ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027 (protest, a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie protestu – co zdaniem WSA wyłącza możliwość zaskarżenia pisma-odstąpienie jako czynności (aktu) z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) – podczas gdy pismo-odstąpienie:
a. nie stanowi negatywnej oceny projektu w rozumieniu art. 56 ust. 5 – 6 ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027, a zatem skarżącej nie przysługują środki odwoławcze przewidziane w art. 63 – 79 ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027, albowiem negatywną oceną projektu w rozumieniu art. 56 ust. 5 i 6 ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027 jest wyłącznie ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, na skutek której projekt nie może być zakwalifikowany do kolejnego etapu oceny lub wybrany do dofinansowania, co obejmuje także przypadek, w którym projekt nie może być wybrany do dofinansowania z uwagi na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w danym naborze (innymi słowy ustawodawca sformułował zamknięty katalog sytuacji, które uznaje za negatywną ocenę projektu, obejmujący: sytuację, w której stwierdzono (w toku oceny), że projekt nie spełnia kryteriów wyboru projektu; sytuację, w której projekt nie może być wybrany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie kwoty przeznaczonej do dofinansowania projektów w danym naborze), gdzie w realiach niniejszej sprawy:
i. złożony przez skarżącą projekt (wniosek o dofinansowanie) został oceniony przez komisie oceny projektów pozytywnie;
ii. przedmiotowa ocena projektu (wniosku o dofinansowanie) została zatwierdzona przez organ (organ w trybie art. 56 ust. 4 ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027 poinformował skarżącą o pozytywnej ocenie projektu i wyborze projektu do dofinansowania) – ergo w stanie faktycznym nie mamy do czynienia z negatywną oceną projektu w rozumieniu art. 56 ust. 5 i 6 ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027;
iii. organ w trybie art. 57 ust. 2 ustawy opublikował przy tym informację o wynikach oceny projektów w ramach zorganizowanego przez siebie naboru wniosków (miejsce publikacji: [...]) – wydruk opublikowanej przez organ informacji o projektach wybranych do dofinansowania w sposób konkurencyjny oraz o projektach, które otrzymały ocenę negatywną w ramach Działania 6.13 programu Fundusze Europejskie dla Pomorza Zachodniego 2021 – 2027, w ramach naboru nr FEPZ.06.13-IP.01-001/24 z dnia 02.02.2024 r.);
iv. organ nie skierował projektu do ponownej oceny w trybie art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027, a jedynie przesłał do skarżącej pismo-odstąpienie (odmawiając zawarcia umowy o dofinansowanie w trybie art. 61 ust. 4 i ust. 7 pkt 4 ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027) po zatwierdzeniu pozytywnej oceny projektu i jego wyborze do dofinansowania (w tym także po opublikowaniu informacji o wynikach oceny projektów), a przed zawarciem umowy o dofinansowania;
b. pismo-odstąpienie należy uznać za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem stanowi informację, o jakiej mowa w art. 61 ust. 7 pkt. 4 ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027 w zw. z art. 61 ust. 4 i tym samym stanowi faktycznie i prawnie indywidualną czynność organu o charakterze władczym, została indywidualnie skierowana do skarżącej, dotyczy jej sytuacji prawnej (praw i obowiązków skarżącej) i w sposób jednoznaczny, władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej, gdyż w następstwie czynności organu odmawia się skarżącej zawarcia umowy o dofinansowanie (przyznania dofinansowania), pomimo tego że złożony przez skarżącą projekt (wniosek o dofinansowanie) został pozytywnie oceniony i wybrany przez organ do dofinansowania w ramach procedury określonej w ustawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.
W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano obie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. W takim przypadku co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty natury procesowej. Jednak komplementarny charakter wszystkich zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej uprawnia do ich łącznego rozpoznania.
Sąd I instancji kontrolowanym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6, § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 63 i nast. ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027 uznając, że zaskarżona informacja z 6 września 2024 r. dotycząca odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie projektu skarżącej jest niedopuszczalna.
Istota sporu sprowadza się do oceny charakteru pisma-odstąpienia, a w konsekwencji dopuszczalności skargi. Skarżąca w podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutach zmierza do wykazania, że WSA wydając postanowienie z 13 stycznia 2025 r. błędnie odrzucił złożoną przez skarżącą skargę, w sytuacji gdy zaskarżone pismo-odstąpienie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. podlegającą kognicji sądów administracyjnych. Z kolei WSA uznał, że pismo-odstąpienie stanowi negatywną oceną projektu w rozumieniu art. 56 ust. 5 – 6 ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027 podlegającą "zaskarżeniu" w trybie "protestu", o którym mowa w art. 63 i nast. ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027.
Podobna problematyka była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego we wskazanym przez skarżącą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2024 r. sygn. akt I GSK 1001/24. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie podziela poglądy wyrażone ww. orzeczeniu.
Na wstępie należy wskazać, że w art. 73 ust. 1 – 8 ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027 uregulowano zasady kontroli sądowej sprawowanej przez sądy administracyjne rozstrzygnięć podejmowanych w ramach naboru wniosków dotyczących realizacji programów w zakresie polityki spójności. Przepis ten odnosi się do postępowania przed sądem I instancji. Wskazany przepis został ujęty w rozdziale 16 ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027 zatytułowanym "Procedura odwoławcza". Analiza przepisów tego rozdziału pozwala zająć stanowisko, że postępowanie sądowe uregulowane tam jest elementem swoistego postępowania odwoławczego. Niezależnie od tego znajdujące się w tym rozdziale przepisy dotyczące sądowej kontroli administracji publicznej bezpośrednio nawiązują do konstytucyjnej zasady prawa do sądu, którą uregulowano w art. 45 ust 1 Konstytucji RP. Komentowany przepis wprost wskazuje, że wniesienie skargi do sądu w tym przypadku następuje na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Tym samym ustawodawca podkreślił, że prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 73 ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027 wynika z mocy przepisu szczególnego, jakim jest właśnie ten przepis ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027.
W art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027 wymieniono katalog rozstrzygnięć podejmowanych w ramach naboru wniosków dotyczących realizacji programów w zakresie polityki spójności, z których podjęciem wiąże się prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jak stanowi ten przepis w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 ust. 3, art. 70 ust. 1 lub art. 77 ust. 2 pkt 1 wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 i 655).
Uznać zatem należy, że podejmowaną na podstawie ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027 formą prawną, którą kwestionować można prowadzone przez organ postępowanie jest protest i następnie – w wyniku jego rozpoznania bądź odmowy w tym zakresie – wnosić skargę do sądu na podstawie przepisów art. 3 § 3 p.p.s.a.
W myśl art. 63 ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027 protest w celu ponownego sprawdzenia złożonego przez niego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów może wnieść wnioskodawca w przypadku uzyskania negatywnej oceny projektu, o której mowa w art. 56 ust. 5 i 6 ustawy.
Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie uznał, że odmówiono skarżącej podpisania umowy z uwagi na negatywną ocenę projektu w myśl ww. przepisów.
Ustawodawca zdefiniował w art. 56 ust. 5 i 6 ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027 pojęcie negatywnej oceny projektu. Negatywną oceną jest każda ocena w zakresie spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, na skutek której projekt nie może być zakwalifikowany do kolejnego etapu oceny lub wybrany do dofinansowania. Ocena ta obejmuje również przypadek, w którym projekt nie może być wybrany do dofinansowania z uwagi na wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w danym naborze.
Komentowany przepis można interpretować wąsko, ograniczając się wyłącznie do literalnej jego treści, lub szerzej, biorąc pod uwagę funkcję i cel protestu. Wykładnia literalna obejmuje negatywną ocenę projektu z powodu braku spełnienia kryteriów oceny uniemożliwiającego kwalifikację do dofinansowania, jak również braku środków w naborze uniemożliwiającego wsparcie danego projektu. Natomiast wykładnia funkcjonalna i celowościowa pozwalają rozszerzyć to rozumienie na wszystkie sytuacje, które powodują niemożliwość przekazania projektowi dofinansowania, np. przez niezawarcie umowy o dofinansowanie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd umożliwiający szerszą interpretację tego pojęcia, tj. że pozytywna lub negatywna ocena wniosku (projektu) następuje także poprzez ocenę możliwości zawarcia umowy o dofinansowanie – co też zostało powielone w przedmiotowej sprawie przez sąd I instancji. Podkreślić jednak wyraźnie należy, że wykładnia ta była w pełni uzasadniona na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy wdrożeniowej (tj. ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2014-2020). Pojęcie negatywnej oceny projektu należało na gruncie ustawy wdrożeniowej 2014–2020 utożsamiać z oceną niepozwalającą na wybór do dofinansowania, a wybór do dofinansowania – z wytypowaniem do zawarcia umowy o dofinansowanie ze środków podlegających aktualnie rozdysponowaniu w ramach konkursu.
Istotną zmianę w tym zakresie wywołuje natomiast nowy przepis wprowadzony w art. 61 komentowanej ustawy, w którym, w przeciwieństwie do poprzednio obowiązującego stanu prawnego, uregulowano konstrukcję prawną braku możliwości (odmowy) zawarcia umowy o dofinansowanie lub podjęcia decyzji o dofinansowaniu. W takim przypadku, ze względu na brzmienie ust. 3, 4 i 7 wskazanego powyżej przepisu, informacja, o której mowa w art. 61 ust. 7 ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027, tj. o braku możliwości zawarcia umowy lub podjęcia decyzji o dofinansowaniu, nie będzie mogła być zaskarżona protestem, a następnie skargą na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027, lecz będzie podlegać zaskarżeniu jedynie na zasadach ogólnych wynikających z Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (M. Porzeżyńska, M. Woźniak [w:] Ustawa o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021 – 2027. Komentarz, red. M. Perkowski, R. Poździk, Warszawa 2023, art. 56.)
Tym samym uznać należy, że – w konsekwencji zawartego w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 Konstytucji RP prawa do sądu oraz w związku z obecnym brzmieniem ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027 – oprócz przypadków wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027 skarga do sądu administracyjnego przysługuje również na stwierdzenie przez właściwą instytucję przyczyny braku możliwości zawarcia umowy o dofinansowanie projektu lub brak możliwości podjęcia decyzji o dofinansowaniu projektu. W wymienionym przypadku wniesienie skargi do sądu nastąpi na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a., a nie na podstawie art. 3 § 3 tego aktu prawnego. Oznacza to, że przepisy ustawy regulującej postępowanie sądowoadministracyjne stosuje się w pełnym zakresie i wprost.
Naczelny Sąd Administracyjny przypomina jednocześnie, że ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a., związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69 – 70). Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Organ odmawiając podpisania umowy lub podjęcia decyzji o dofinansowaniu stanowi określone rozstrzygnięcie. Niewątpliwie jednak w tym działaniu (rozstrzygnięciu), poprzedzającym zawarcie umowy lub podjęcie decyzji o dofinansowaniu, należy dopatrywać się władczości administracyjnoprawnej, a rozstrzyganie o tym, że dany podmiot nie spełnia przesłanek, aby zawrzeć z nim umowę lub wydać decyzję o dofinansowaniu, na podstawie której otrzyma wsparcie, należy uznać za akt, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Podsumowując podkreślić należy, że informacja organu stanowiła odmowę podpisania umowy o dofinansowanie. Odmowa podpisania umowy o dofinansowanie stanowi czynność posiadającą cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym zakresie nie będą miały zatem w ogóle zastosowania przepisy ustawy wdrożeniowej 2021 – 2027. Tym samym skarżącej przysługiwało prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjne, a sąd I instancji bezpodstawnie odrzucił wniesioną przez skarżącą skargę.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.