I GSK 3226/18

I GSK 3226/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Wegner
Małgorzata Grzelak /przewodniczący/
Piotr Kraczowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2073/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-06-22
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 2073/17 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu miasta oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 22 czerwca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 2073/17, oddalił skargę M. M. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach (dalej: SKO) z [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu.
Skarżąca powyższy wyrok skargą kasacyjną zaskarżyła w całości, zarzucając:
1) na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe stosowanie, a to:
a) art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.; dalej: op), zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku, przyjmując, że terminem tym jest dzień przekazania środków wydatkowanych niezgodnie z prawem - poprzez objęcie zaskarżoną decyzją należności przedawnionej;
b) z rażącym naruszeniem art. 251 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 ze zm.; dalej: ufp) polegającego na tym, że decyzja o zwrocie dotacji została wydana bez podstawy prawnej, jaką przewidziano dla tego rodzaju spraw jedynie w przepisie art. 169 ust. 6 ufp - wobec czego istotny wpływ na wynik sprawy polegał na tym, że zaskarżona decyzja nie może się ostać w porządku prawnym jako wydana bez podstawy prawnej;
c) z rażącym naruszeniem art. 253 ufp poprzez jego niezastosowanie w sprawie, co w związku z § 5 ust. 9 uchwały Rady Miasta S. nr [...] r. z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych Miasta S. przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego i osoby fizyczne (dalej: Uchwała nr [...]), wyłącza możliwość przeprowadzenia postępowania kontrolnego oraz oceny prawidłowości wydatkowania dotacji, a co za tym idzie - możliwość domagania się zwrotu dotacji;
d) z rażącym naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy a polegającym na błędnej wykładni art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej; uso) polegającej na nieuzasadnionym przyjęciu, że dotacja o której mowa w art. 90 uso nie może być wykorzystywana na pokrycie wydatków wskazanych przez skarżącą jako podlegających rozliczeniu z dotacji;
e) z rażącym naruszeniem § 5 ust. 9 Uchwały nr [...], poprzez nałożenie na organ prowadzący obowiązku rozliczenia dotacji wydatkami poniesionymi z pominięciem treści ww. przepisu, obowiązującego w okresie objętym kontrolą do rozliczenia dotacji wyłącznie liczbą wychowanków;
f) z rażącym naruszeniem uchwały Rady Miasta S. nr [...] i uchwały
nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta S. przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego i osoby fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, poprzez jej zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przez wejściem w życie ww. uchwał;
2) na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, tj. na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 3 § 1, art. 135, art. 151 ppsa, które polegało na niedokonaniu właściwej kontroli działalności administracji publicznej i oddaleniu skargi pomimo jej oczywistej zasadności, wobec czego istotny wpływ na wynik sprawy polegał na negatywnym rozstrzygnięciu w oparciu o art. 151 ppsa, jakkolwiek prawidłowo przeprowadzona kontrola sądowa działalności organów administracji publicznej prowadziłaby, przy uwzględnieniu rażących wad merytorycznych i formalnych decyzji I i II instancji, do uchylenia wadliwych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa;
b) art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.; dalej; pusa), które polegało na tym, że WSA nie rozpoznał "sprawy" w jej granicach, lecz z oczywistym naruszeniem ustawy zawęził zakres swej kognicji jedynie do rozpoznania skargi oraz podniesionych w niej zarzutów i wniosków, skupiając się głównie na analizie zasadności argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wobec czego istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa) przejawił się w tym, iż w sprawie niniejszej faktycznie pozostawiono ostatnio wspomnianą decyzję poza kontrolą sądową i oddalono skargę, jakkolwiek istniały w sprawie takie uchybienia, których dostrzeżenie, po objęciu rozpoznaniem całości postępowania administracyjnego, pozwalałoby WSA na wydanie orzeczenia uchylającego wadliwe decyzje.
Wskazując na powyższe, skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie WSA sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie, na podstawie art. 188 ppsa, orzeczenie co do istoty sprawy, tj. o rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez uchylenie decyzji obu instancji, a w obu przypadkach o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W pismach procesowych z [...] grudnia 2020 r. i [...] października 2022 r. skarżąca podtrzymała skargę kasacyjną i zawarte w niej zarzuty, wnioski i twierdzenia.
SKO odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożyło.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wobec zgłoszonego wniosku skarżącej o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.
Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Według art. 193 zdanie drugie ppsa, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 ppsa, oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego rozpoznanie jej nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa. W takiej sytuacji, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bo te dają podstawę do oceny, czy przyjęty do rozpoznania stan faktyczny sprawy przez WSA, uprawniał do zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego.
Wcześniej jednak przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli WSA była decyzja SKO z [...] września 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] czerwca 2017 r. nr [...], którym ustalono kwotę dotacji przypadającą do zwrotu do budżetu Miasta S. przez skarżącą w łącznej wysokości 346.740 zł. Wymieniona kwota była częścią przyznanej skarżącej – prowadzącej Niepubliczne Przedszkole A w S. – dotacji na dofinansowanie realizacji zadań przedszkola w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2012 r., w tym: w 2011 r. - 187.200 zł, w 2012 r. - 125.200 zł i w 2013 r. - 34.340 zł. Organy uznały, co zaaprobował WSA, że wymienione kwoty dotacji były należnościami przypadającymi do zwrotu do budżetu Miasta, jako dotacje niewykorzystane do końca roku budżetowego. Dotyczyły one kwot wykazanych jako wynagrodzenie organu prowadzącego przedszkole, gdyż organ zakwestionował dokumentację potwierdzającą pobranie wynagrodzeń z tytułu pełnienia przez skarżącą funkcji wicedyrektora (do 31 sierpnia 2013 r.) i dyrektora (od 1 września 2013 r.) placówki. Okazane dokumenty, tj. listy płac wynagrodzenia zapłaconego gotówką, oświadczenia złożone przez skarżącą nie były wiarygodne i nie potwierdzają wypłaty ze środków dotacji, ponieważ nie pozwalają zidentyfikować powiązania pomiędzy wydatkiem z dotacji, a wypłatą w "formie gotówkowej". Ponadto kwoty wykazanej jako wydatki dotyczące korzystania z Sali Zabaw "A" ul. [...] w wysokości 55.200 zł w 2012 r. z tych samych przyczyn.
Mając na uwadze tak przedstawiony stan faktyczny sprawy, wskazać należy, że w punkcie 2a i 2b petitum skargi kasacyjnej, zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 3 § 1, art. 135, art. 151 ppsa, które polegało na niedokonaniu właściwej kontroli działalności administracji publicznej i oddaleniu skargi oraz art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 pusa, które polegało na tym, że WSA nie rozpoznał "sprawy" w jej granicach.
Nie są to zarzuty usprawiedliwione.
Przede wszystkim zaznaczyć należy, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. a) i c) ppsa dla swej skuteczności wymaga powiązania z zarzutami naruszenia przepisów postępowania (tu: Kodeksu postępowania administracyjnego) w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Tylko bowiem w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny takich naruszeń w działaniach organu, konieczne byłoby zastosowanie art. 145 § 1 lit. a) lub art. 145 § 1 lit. c) ppsa, a nie oddalenie skargi na podstawie art. 151 ppsa. Skarżąca kasacyjnie stawiając taki zarzut nie wiąże go jednak z żadnymi naruszeniami przepisów postępowania, jakich miałyby się dopuścić organy, a których miałby nie dostrzec WSA.
Z kolei art. 3 § 1 ppsa stwierdza, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Nie mógł więc być ten przepis naruszony, skoro WSA wykonując swoją kompetencję dokonywał takiej kontroli poprzez orzekanie w sprawie skargi na decyzję administracyjną. Skoro zaś WSA nie dopatrzył się w działaniach organów naruszenia przepisów prawa, to nie mógł zastosować art. 135 ppsa, a więc i tego przepisu nie naruszył.
Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa. Z przepisu tego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Stawiając taki zarzut należało również wskazać, jaki istotny wpływ na wynik sprawy miałoby mieć naruszenie tego przepisu. Tymczasem skarżąca ogólnikowo zarzuca, że w sprawie "pozostawiono poza kontrolą sądową" decyzję SKO "skupiając się głownie na analizie argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji". Ale takie właśnie było zadanie WSA, który ocenił prawidłowość decyzji, w tym w kontekście zarzutów skargi. Dokonał oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, a także zgodności z prawem przeprowadzonego postępowania. Skarżąca kasacyjna w istocie nie wskazała więc, na czym konkretne naruszenia przepisów postępowania miałyby polegać i jaki miałyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżąca kasacyjnie nie podważyła przyjętego przez WSA do rozpoznania stanu faktycznego sprawy, a w nim jego istotnych elementów. Na te elementy składały się przede wszystkim ustalenia w zakresie: braku udowodnienia przez skarżącą zapłaty wynagrodzeń z tytułu pełnienia przez nią funkcji wicedyrektora i dyrektora przedszkola w latach 2011-2013 z otrzymanych dotacji, jak też wydatków dotyczących korzystania z Sali Zabaw "A" w 2012 r. oraz uznania żądnych do zwrotu kwot jako dotacje niewykorzystane do końca roku budżetowego. Oznacza to, że wymienione elementy – jako niepodważone – stanowią podstawę do oceny zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego.
Pierwszy z zarzutów materialnych, sformułowany w punkcie 1a petitum skargi kasacyjnej, dotyczy naruszenia art. 70 § 1 op, poprzez objęcie zaskarżoną decyzją należności przedawnionej. Dodać należy, że w pismach procesowych skarżąca sprecyzowała, że przedawnienie odnosi się do dotacji za 2011 r.
Nie jest to zarzut usprawiedliwiony.
Powyższe wynika z tego, że – jak wskazano przy ocenie zarzutów procesowych – w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze zwrotem dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego. W tej sytuacji znajduje zastosowanie art. 251 ust. 1 ufp zgodnie z którym – dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku.
Oznacza to, że liczenie terminu, o jakim mowa w art. 70 § 1 op – zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku – należy rozpocząć nie od końca 2011 r. lecz końca 2012 r. Tak więc termin na wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie upływał z końcem 2017 r., ponieważ zobowiązanie z dotacji niewykorzystanej do końca roku budżetowego przedawniało się 31 grudnia 2017 r., a zatem organy obu instancji wydały decyzje w dozwolonym terminie (decyzje z [...] czerwca 2017 r. i [...] września 2017 r.).
Powyższe potwierdza także wyrok NSA z 7 marca 2020 r. sygn. akt I GSK 6/20. Zauważyć przy tym należy, że wskazany wyrok zapadł w podobnej sprawie jak rozpoznawana, na którą skarżąca kasacyjnie kilkukrotnie się powołuje. Przy czym skarżąca kasacyjnie nie zauważa, że pierwszy wyrok w tej sprawie WSA z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 92/18 (przywołany przez skarżącą), został wyeliminowany z obrotu prawnego mocą wyroku NSA z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3241/18.
W punkcie 2b petitum skargi kasacyjnej zarzucono rażące naruszenie art. 251 ufp polegającego na tym, że decyzja o zwrocie dotacji została wydana bez podstawy prawnej, jaką przewidziano dla tego rodzaju spraw jedynie w art. 169 ust. 6 ufp.
Nie jest to zarzut trafny.
Wskazać należy, że taki sam zarzut był postawiony w skardze do WSA.
W motywach zaskarżonego wyroku WSA trafnie wskazał, że dotacja na rzecz Przedszkola została udzielona z budżetu jednostki samorządu terytorialnego i podstawa prawna dla tego typu spraw jest przewidziana w art. 251 ufp, który znajduje się w Rozdziale 4 – Wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei art. 169 ust. 6 ufp znajduje się w Rozdziale 5 – Wykonywanie ustawy budżetowej, a więc dotyczy dotacji udzielonych z budżetu państwa na podstawie umów. Są to więc dwie różne podstawy stosowane w zależności od pochodzenia dotacji.
W punkcie 1d petitum skargi kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię art. 90 uso, polegającej na nieuzasadnionym przyjęciu, że dotacja o której mowa w art. 90 uso nie może być wykorzystywana na pokrycie wydatków wskazanych przez skarżącą jako podlegających rozliczeniu z dotacji.
Nie jest to zarzut usprawiedliwiony ze względów formalnych.
Autor skargi kasacyjnej zarzucając bowiem naruszenie art. 90 uso, nie określił, o który z licznych a zawartych w art. 90 uso przepisów mu chodzi. Przepis ten zawiera wiele jednostek redakcyjnych o zróżnicowanej treści. Tymczasem art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 ppsa nakazuje wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który zdaniem skarżącego kasacyjnie został naruszony. Brak prawidłowego przedstawienia tego zarzutu naruszenia prawa materialnego uniemożliwia sądowi kasacyjnemu ustosunkowanie się do tak postawionego zarzutu.
W punktach 1c, 1e i 1f petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 253 ufp poprzez jego niezastosowanie w sprawie, co w związku z § 5 ust. 9 Uchwały nr [...], wyłącza możliwość przeprowadzenia postępowania kontrolnego oraz oceny prawidłowości wydatkowania dotacji i poprzez nałożenie na organ prowadzący obowiązku rozliczenia dotacji wydatkami poniesionymi z pominięciem treści ww. przepisu, obowiązującego w okresie objętym kontrolą do rozliczenia dotacji wyłącznie liczbą wychowanków. Ponadto naruszenie Uchwał nr [...] i nr [...], poprzez ich zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed ich wejściem w życie.
Nie są to zarzuty usprawiedliwione.
W związku z tym, że skarżąca kasacyjnie uzasadniając ten zarzut powołuje się na wspomniany już wyrok WSA z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 92/18, zapadły w sprawie o podobnym stanie faktycznym i prawnym. To wskazać należy, że wyrok ten został uchylony przez NSA wyrokiem z 18 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3241/18. Skład orzekający rozpoznający niniejszą sprawą podziela w tym zakresie ocenę prawną zawartą w wyroku o sygn. akt I GSK 3241/18 odnoszącą się do omawianych zarzutów.
Wynika z niej, że każda uchwała jednostki samorządu terytorialnego, może być wydana tylko w ramach delegacji ustawowej. W przypadku dotacji jak i ich zwrotu są to m.in. przepisy ustawy o finansach publicznych.
Zgodnie z art. 90 ust. 3d uso – dotacje, o których mowa w ust.1a–3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki – w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. W myśl ust. 3e – organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a–3b, mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek. Zgodnie z ust. 3f – osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Stosowanie do ust. 3g – organy, o których mowa w ust. 3e, w związku z przeprowadzaniem kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji przez szkoły i placówki mogą przetwarzać dane osobowe uczniów tych szkół i placówek.
Powyższe oznacza, że od daty wejścia w życie ustawy zmieniającej ustawę o systemie oświaty, tj. od 22 kwietnia 2009 r. organy były uprawnione do kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetów tych jednostek, na podstawie przepisów ustawy o systemie oświaty, niezależnie od treści podjętych uchwał rady gminy lub ich braku co do zasad kontroli.
W rozpoznawanej sprawie kontrolą objęto dotacje udzielone skarżącej jako prowadzącej [...] w S. na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej za lata 2011-2013. W tym czasie, co nie jest sporne w sprawie obowiązywała, uchwała nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2008 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta S. przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego i osoby fizyczne (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2008 r. Nr 89, poz. 6830). Zgodnie z § 5 ust. 9 tej uchwały – organowi dotującemu przysługuje prawo kontroli zgodności liczby uczniów wykazywanych w rozliczeniach, na podstawie dokumentacji udostępnionej przez organ prowadzący szkołę lub placówkę. Uchwała ta została uchylona z dniem [...] października 2012 r. Zaś 31 października 2012 r. weszła w życie uchwała nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta S. przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego i osoby fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 6838). Ta uchwała została zmieniona uchwałą nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] września 2012 r. zmieniającą uchwałę nr [...] Rady Miasta S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta S. przez osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego i osoby fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 7081).
Stosownie do § 6 ust. 1 Uchwały nr [...] – organowi dotującemu przysługuje prawo kontroli faktycznej liczby uczniów dotowanej jednostki i prawidłowości wykorzystania dotacji w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Natomiast § 6 ust. 2 stanowi, że kontrola obejmuje: 1) zgodność danych wykazywanych we wniosku o udzielenie dotacji, miesięcznych rozliczeniach dotacji w zakresie liczby uczniów na podstawie dokumentacji przebiegu nauczania oraz dokumentacji organizacyjnej, 2) prawidłowość wykorzystania dotacji na podstawie dokumentacji finansowo-księgowej kontrolowanej jednostki oświatowej. Zakres kontroli uregulowany w uchwale z 2012 r. został określony tak jak w obowiązujących od 22 kwietnia 2009 r. przepisach ustawy o systemie oświaty.
Reasumując powyższe, stwierdzić należy, że brak uchwały Rady Miasta co do szczegółowych zasad kontroli, uprawnienia tego jednostki samorządu terytorialnego nie pozbawia. Stanowisko to wydaje się oczywiste i nie wymaga dalszych wyjaśnień, gdyż wynika jasno z art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Pamiętać przy tym należy, że uchwała rady gminy stanowi uzupełnienie regulacji ustawowych w zakresie określonym w ustawie, w tym przypadku w ustawy o systemie oświaty i to nie uchwała Rady Miasta S., ale przepisy tej ustawy uprawniały organ do przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji w [...].
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 ppsa.