I GSK 3222/18

I GSK 3222/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-22
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Salachna /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Pietrasz
Piotr Piszczek
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
II GZ 765/17 - Postanowienie NSA z 2017-10-12
III SA/Po 133/17 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2018-07-25
I GZ 53/18 - Postanowienie NSA z 2018-03-22
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 3, art. 193
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 146 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2014 poz 1872
art. 2 ust. 1 i ust. 2
Ustawa z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz  ewidencji wniosków o przyznanie płatności
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 32 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Piotr Piszczek Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 12 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Po 133/17 w sprawie ze skargi P. T. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2016 r. nr 1333/08/2016 w przedmiocie wykreślenia wpisu do ewidencji producentów oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 133/17 - po rozpoznaniu skargi P. T. (dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej: organ lub Dyrektor ARiMR) z 6 grudnia 2016 r., nr 1333/08/2016, w przedmiocie wykreślenia wpisu do ewidencji producentów – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu z 4 maja 2016 r. nr [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc – na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie wykreślenia wpisu skarżącej do ewidencji producentów z uwagi na niemożność skutecznego wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na upływ terminów ustawowych (art. 146 § 3 k.p.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i wydanie wyroku reformatoryjnego, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na naruszeniu przepisu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2014 r., poz. 1872; dalej: ustawa nowelizująca) w zw. z art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą zawarciem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnego wskazania dla organów administracji co do dalszego postępowania, w myśl którego w razie ewentualnego wznowienia postępowania, termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynął, a wznowienie postępowania jest dopuszczalne;
II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie, w jakim Sąd nie stwierdził podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, w którym wydano obie zaskarżone decyzje i jednocześnie nie umorzył tego postępowania (art. 145 § 3 p.p.s.a.).
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Pismem z [...] listopada 2018 r. uzupełniono uzasadnienie skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
Wstępnie stwierdzić należy, że skarżący kasacyjnie zakwestionował skargą kasacyjną korzystny dla siebie wyrok. Zakwestionował bowiem wyrok, którym Sąd I instancji wyeliminował z obrotu prawnego decyzje organów obu instancji. Za dopuszczalne należy uznać takie rozwiązanie w sytuacji, jak w niniejszej sprawie, gdy strona kwestionuje uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji. Dodatkowo podmiot ten zakwestionował w złożonym środku zaskarżenia również rozstrzygnięcie zawarte w wyroku w zakresie, w jakim Sąd I instancji nie uwzględnił w wydanym orzeczeniu umorzenia postępowania administracyjnego. Inaczej mówiąc nie orzekł o umorzeniu tego postępowania.
W pierwszym z zarzutów dotyczącym naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazał na uchybienie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej w związku z art. 146 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię skutkującą zawarciem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnego wskazania dla organów administracji co do dalszego postępowania, w myśl którego w razie ewentualnego wznowienia postępowania, termin, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a., rozpoczął swój bieg w dniu 1 stycznia 2015 r., a więc z dniem uznania zaświadczenia o nadanym skarżącej numerze identyfikacyjnym z 15 maja 2007 r. za decyzję administracyjną o wpisie producenta do ewidencji producentów.
Strona zaś uważa, że początek biegu terminu ewentualnego wznowienia postępowania (art. 146 § 1 k.p.a.) należy liczyć od daty ogłoszenia lub doręczenia zaświadczenia z 15 maja 2007 r. W piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną z [...] listopada 2018 r. skarżący kasacyjnie zauważa, że słusznym wydaje się traktowanie dnia wydania zaświadczenia jako dzień "ogłoszenia decyzji", za którą uznano zaświadczenie. Ewentualne doręczenie następowało kilka dni później, co nie stanowi istotnego okresu. Doręczenie nie miało też istotnych skutków, gdyż na zaświadczenie nie przysługiwał środek odwoławczy.
Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 2 ust. 1 ww. ustawy nowelizującej, wpisy do ewidencji producentów dokonane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, numery identyfikacyjne nadane przed dniem jej wejścia w życie oraz zaświadczenia o nadanym numerze identyfikacyjnym wydane przed dniem jej wejścia w życie zachowują ważność. Natomiast w ust. 2 tego artykułu ustawodawca postanowił, że zaświadczenia, o których mowa w ust. 1, uznaje się za decyzje administracyjne o wpisie producenta do ewidencji producentów. Z kolei przywołany w zarzucie art. 146 § 1 k.p.a. przewiduje, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a-145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat.
W ocenie NSA przepis art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej obowiązuje od dnia 1 stycznia 2015 r. (art. 3) i działa na przyszłość. Ustawodawca nie nadał mu mocy wstecznej, co w sposób niewątpliwy wynika z ustawy nowelizującej. Od dnia 1 stycznia 2015 r. zaświadczenia, o których mowa w art. 2 ust. 1 ww. ustawy, uznaje się z tą datą za decyzje administracyjne o wpisie producenta do ewidencji producentów. Zatem przepis ten wywiera skutki w systemie prawa na przyszłość, od dnia jego wejścia w życie zaświadczenia o nadanym numerze identyfikacyjnym uznaje się za decyzje administracyjne o wpisie producenta do ewidencji producentów.
Wobec powyższego rozważania skarżącej kasacyjnie zaprezentowane w piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną z [...] listopada 2018 r. dotyczące dnia wydania zaświadczenia jako dnia wydania decyzji, czy też dnia doręczenia tego zaświadczenia jako dnia doręczenia decyzji, w maju 2007 r., nie mogły spowodować oczekiwanego przez stronę skutku. Po nadaniu stronie w 2007 r. numeru identyfikacyjnego aż do 31 grudnia 2014 r. przedmiotowe zaświadczenie miało status zaświadczenia, decyzją stało się zaś – na mocy art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej – dopiero od 1 stycznia 2015 r.
Uznanie zaświadczenia o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej za decyzję administracyjną, nastąpiło zatem 1 stycznia 2015 r. i od tego dnia należy liczyć terminy, o których mowa w powołanym przez skarżącą kasacyjnie w zarzucie kasacyjnym przepisie, a mianowicie art. 146 § 1 k.p.a.
Zaprezentowana wykładnia omówionego przepisu (art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej) ma swoje umocowanie konstytucyjne. Zauważyć bowiem należy, że przed zmianą przepisów, tj. przed 1 stycznia 2015 r. można było wzruszyć te zaświadczenia (czynności materialno-techniczne) poprzez uchylenie tej czynności decyzją administracyjną. Nie znajdowały w tym zakresie zastosowania tryby nadzwyczajne, o których mowa w art. 145-163a k.p.a., zaświadczenia takie nie miały statusu decyzji.
Nie można aktualnie, po zmianie przepisów, z mocą wsteczną uznać, że przed 2015 r. zaświadczenie takie było decyzją, gdyż taka interpretacja skutkowałaby nierównym traktowaniem producentów rolnych, w stosunku do których przed 2015 r. wszczęto postępowanie i decyzją wyeliminowano z obrotu prawnego takie zaświadczenie, które miało ówcześnie charakter czynności materialno-technicznej. W diametralnie innej sytuacji byliby producenci rolni wpisani do tej ewidencji przed zmianą przepisów (przed 1 stycznia 2015 r.), w stosunku do których wszczęto by postępowanie dotyczące wykreślenia z ewidencji po 1 stycznia 2015 r., gdyż do nich stosowane byłyby tryby nadzwyczajne ze względu na uznanie, że przed 1 stycznia 2015 r. ich zaświadczenia o nadaniu numeru ewidencji producentów stały się decyzjami. Niejednokrotnie upływ terminów, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. uniemożliwiałby eliminację z obrotu prawnego wadliwych zaświadczeń.
Interpretacja zaproponowana przez skarżącą ewidentnie prowadzi do nierównego traktowania producentów rolnych, którzy przed 1 stycznia 2015 r. uzyskali zaświadczenia, narusza zatem art. 32 Konstytucji RP, w konsekwencji nie można uznać jej za uprawnioną. Skoro przed 1 stycznia 2015 r. była prawna możliwość wzruszenia zaświadczeń ze względu na ich wadliwości, to również po tej dacie taka możliwość winna mieć miejsce. W przypadku zaś interpretacji składającego środek zaskarżenia upływ terminów, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. uniemożliwiałby wyeliminowanie z obrotu prawnego naruszających prawo zaświadczeń.
Z zasady równości, wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 3329/18). Przepisy art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wymagają zachowania równości i niestosowania dyskryminacji na płaszczyźnie stanowienia prawa (równość wobec prawa) oraz na płaszczyźnie stosowania prawa. Nakaz takiego samego traktowania osób znajdujących się w takiej samej sytuacji oraz odmiennego traktowanie osób znajdujących się w sytuacji odmiennej, adresowany jest przede wszystkim do prawodawcy, który tworząc normy generalno-abstrakcyjne, powinien brać pod uwagę konieczność stanowienia norm o takiej samej lub różnej treści w zależności od wskazanych powyżej sytuacji. Równe traktowanie osób wymaga natomiast by organy stosujące prawo dokonywały konkretyzacji norm generalno-abstrakcyjnych w normy konkretno-indywidualne bez nieuzasadnionego różnicowania. Innymi słowy, by nie traktowały odmiennie osób ze względu na takie ich cechy, które nie są prawnie relewantne (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 3327/18).
Dlatego też postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za nieusprawiedliwiony.
W zakresie drugiego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez brak umorzenia postępowania administracyjnego wskazać należy, że przepis ten ma charakter wynikowy i winien być on połączony dla swej skuteczności z innym przepisem, który podczas procedowania przez WSA został przez niego naruszony. Niewątpliwie nie jest takim przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi o treści kasacyjnego zarzutu procesowego. Przepis ten nie mógł być naruszony przez WSA, gdyż znajduje on zastosowanie dopiero na etapie sporządzania skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji.
Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a., zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z wytknięciem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – uchybił sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem wymienionego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2223/21). Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 145 § 3 p.p.s.a. i art. 105 § 1 k.p.a. stanowią tzw. przepisy wynikowe i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa przez organ administracji publicznej oraz podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że naruszenie tych przepisów prawa jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Tak więc organ, chcąc powołać się w zarzucie naruszenia przepisów postępowania na uchybienie tym przepisom prawa, zobowiązany jest powiązać taki zarzut z naruszeniem konkretnych przepisów, którym uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. W konsekwencji, brak takich powiązań w rozpoznawanej skardze kasacyjnej oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia ww. przepisów (por. wyrok NSA z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1224/21).
Tym samym także i ten zarzut ze względu na jego wadliwą konstrukcję należało uznać za nieskuteczny.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Ustawa p.p.s.a. nie przewiduje natomiast zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu, w sytuacji gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku uwzględniającego skargę.