I GSK 3197/18

I GSK 3197/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Cezary Kosterna /sprawozdawca/
Joanna Salachna
Michał Kowalski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Gd 1007/17 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2018-07-04
I GZ 93/18 - Postanowienie NSA z 2018-04-17
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 73 ust. 1, art. 75
Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
Dz.U.UE.L 2006 nr 368 poz 15 art. 47
Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady  (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich  (EFRROW)
Dz.U. 2013 poz 361
par. 45
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia WSA del. Cezary Kosterna (spr.) Protokolant Katarzyna Domańska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 1007/17 w sprawie ze skargi P. M. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 11 września 2017 r. nr 032/69100/9011/2017 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez P. M. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt III SA/Gd 1007/17. Wyrokiem tym została oddalona skarga P. M. (dalej: Skarżąca lub Strona) na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni z dnia 11 września 2017 r. nr 032/69100/9011/2017 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.
Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok w następującym stanie sprawy:
Skarżąca 14 marca 2012 r. zawarła z matką umowę użyczenia działki nr [...] o powierzchni 59,21 ha, położonej w gminie B., obręb B. na okres od 15 marca 2012 r. do 31 grudnia 2017 r. Przedmiotowa nieruchomość została wcześniej oddana w dzierżawę matce Skarżącej przez Agencję Nieruchomości Rolnych na podstawie umowy z 15 września 2011 r., zawartej na okres od 15 września 2011 r. do 15 września 2031 r. W latach 2012-2014 Skarżąca występowała z wnioskami o przyznanie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, a w roku 2015 wystąpiła o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (powoływane dalej jako płatności ONW).
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pucku decyzjami z 2 października 2012 r., 5 czerwca 2014 r. oraz 19 listopada 2014 r. przyznał Skarżącej płatności ONW w kwotach po 14.415,72 zł, zaś decyzją z 6 listopada 2015 r. przyznał pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami w kwocie 14.415,72 zł.
Skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności ONW na rok 2016.
W tej sytuacji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyjął, iż Skarżąca zaniechała kontynuowania zobowiązania rolnośrodowiskowego i wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych przez skarżącą płatności ONW, a następnie decyzją z 13 marca 2017 r. ustalił tę kwotę w łącznej wysokości 57.662,88 zł.
Organ I instancji zbadał przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu otrzymanej przez Sarżącą pomocy, o których mowa w art. 47 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego (Dz.U.UE L z dnia 23 grudnia 2006 r.; dalej jak: rozporządzenie Komisji (WE) nr 1974/2006), stwierdzając, iż w rozpatrywanej sprawie powyższe kryteria nie zostały spełnione. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR nie podzielił argumentacji Skarżącej, w świetle której rozwiązanie przez Agencję Nieruchomości Rolnych umowy dzierżawy nieruchomości zawartej z matką Skarżącej, z uwagi na spór, którego przedmiotem była wysokość czynszu dzierżawy, należy rozpatrywać w kategorii siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, których nie była w stanie przewidzieć w chwili rozpoczęcia zobowiązania, a które miały wpływ na jego realizację. W jego ocenie wpływu na podjęte rozstrzygnięcie nie mogło mieć oświadczenie Skarżącej, z którego wynika, iż przez cały okres zobowiązania rolnośrodowiskowego sumiennie wykonywała ona obowiązki wynikające z jego realizacji oraz użytkowała grunty rolne w sposób prawidłowy, ponosząc znaczne nakłady finansowe, zaś przyczyny rozwiązania wieloletniej umowy dzierżawy przez Agencję Nieruchomości Rolnych nie wynikały z jej winy, zaniedbania czy też celowego działania. Organ i instancji wskazał na stanowiący podstawę zwrotu § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.- dalej rozporządzenie ONW) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego powyższe rozporządzenie oraz § 11 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, Dz. U. poz. 364). Przedstawił także sposób obliczenia wysokości nienależnie pobranych przez skarżącą płatności.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Skarżącej, Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Gdyni (dalej Dyrektor ARiMR lub Organ odwoławczy) decyzją z 11 września 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pucku z 13 marca 2017 r.
Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia ONW. Następnie przywołał brzmienie przepisów zawartych m.in. w § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 5 rozporządzenia ONW. Organ odwoławczy ustalił, że na podstawie § 3 ust. 2 umowy użyczenia zawartej przez Skarżącą z jej matką, zobowiązała się ona ponoszenia kosztów utrzymania gruntów, w tym m.in. uiszczania należnych opłat czynszowych. W piśmie z 2 grudnia 2012 r. Agencja Nieruchomości Rolnych wezwała matkę skarżącej do uregulowania zaległego czynszu za dzierżawę gruntów (nie był on opłacany przez dwa kolejne półrocza) w terminie trzech miesięcy, wskazując iż brak uregulowania należności może skutkować rozwiązaniem umowy, co nastąpiło 2 maja 2016 r., zaś egzekucja nieruchomości miała miejsce 18 sierpnia 2016 r. W tych okolicznościach – zdaniem Organu odwoławczego a wbrew twierdzeniom Skarżącej – nie można przyjąć, iż do rozwiązania umowy dzierżawy gruntów rolnych użytkowanych przez Skarżącą doszło z przyczyn od niej niezależnych, o których mowa w § 9 ust. 5 pkt 6 rozporządzenia. Organ odwoławczy nie uwzględnił też wyjaśnień Skarżącej, która podnosiła, iż nie zgłosiła faktu rozwiązania umowy dzierżawy gruntów ze względu na prowadzone negocjacje z Agencja Nieruchomości Rolnych i przyjął, iż Skarżąca zaprzestała realizacji zobowiązania ONW 15 marca 2016 r., zaś o wypowiedzeniu umowy dzierżawy gruntów poinformowała Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dopiero 21 grudnia 2016 r. W konsekwencji stwierdził, że skarżąca nie dochowała 10-dniowego terminu, o którym mowa w art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji art. 73 w zw. z art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, wskazując, że przepisy te odnoszą się do innych sytuacji, w których we wniosku o przyznanie płatności na dany rok organ stwierdzi nieprawidłowości związane na przykład z prawidłową deklaracją powierzchni, przestrzegania zasad wzajemnej niezgodności, wobec czego nie mają one zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Organ uznał za bezzasadne zarzuty, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.
P. M. zaskarżyła omówioną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, żądając uchylenia w całości decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa procesowego:
1/ art. 7 oraz art. 77 § 1 kpa poprzez brak podjęcia przez organ odwoławczy wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało błędnym przyjęciem, że:
a/ skarżąca nie zawiadomiła organu o niemożliwości realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na rok 2016 w przepisanym terminie, podczas gdy trudności w realizacji przedmiotowego zobowiązania skarżąca zgłosiła przed wszczęciem kontroli, czyli zgodnie z pkt 94 preambuły rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, str. 65);
b/ okoliczność wypowiedzenia przez Agencję Nieruchomości Rolnych wieloletniej umowy dzierżawy, której przedmiotem były grunty rolne użytkowane przez Skarżącą nie stanowiła siły wyższej, jak też wyjątkowej okoliczności, której skarżąca nie była w stanie przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, a – zdaniem pełnomocnika – była wynikiem przyczyn niezależnych od Skarżącej oraz miała wpływ na przerwanie zobowiązania rolnośrodowiskowego;
c/ Skarżąca ponosi odpowiedzialność za wypowiedzenie przez Agencję Nieruchomości Rolnych umowy dzierżawy, której stroną była matka Skarżącej, podczas gdy z umowy użyczenia, wynika jedynie, że Skarżąca była obowiązana płacić czynsz użyczającej, z którego to obowiązku się wywiązywała. Podnosiła, że nie była stroną umowy dzierżawy, nie miała wpływu na fakt wywiązywania się przez matkę ze zobowiązań wobec Agencji Nieruchomości Rolnych, zatem nie ponosi odpowiedzialności za spór dotyczący wzajemnych roszczeń zaistniały pomiędzy jej stronami. Podniosła, iż działając w dobrej wierze, nie złożyła wniosku o płatność na 2016 r. na skutek okoliczności, za które nie ponosiła winy oraz realizowała zobowiązanie rolnośrodowiskowe w sposób prawidłowy w latach 2012-2015, co zostało pominięte przez organ;
2/ art. 8 oraz art. 80 kpa poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, skutkującą szeregiem błędów w ustaleniach faktycznych a w konsekwencji wydaniem negatywnej dla skarżącej decyzji.
Skarżąca zarzuciła, że prowadzenie postępowania z naruszeniem ww. przepisów skutkowało naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 w związku z § 45 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, str. 65) w związku z art. 75 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie.
Uzasadniając wyrok WSA przywołał treść § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia ONW, zgodnie z którym płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. b rozporządzenia nr 73/2009, który podjął zobowiązanie, o którym mowa w art. 37 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem nr 1698/2005). Stosownie do art. 37 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005 płatności udziela się rolnikom, którzy zobowiązują się do kontynuowania działalności rolniczej na obszarach wyznaczonych zgodnie z art. 50 ust. 2 i 3 przynajmniej przez pięć lat od pierwszej płatności. Stosownie natomiast do treści § 9 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia ONW, jeżeli rolnik zaniechał prowadzenia działalności rolniczej na działkach rolnych lub ich częściach położonych na obszarach ONW w okresie objętym zobowiązaniem, to zwraca całość płatności ONW, za cały okres jej pobierania.
WSA stwierdził, że Skarżąca zaniechała prowadzenia tej działalności na całej działce rolnej w 2016 r., zatem zwrotowi podlegać winna całość uzyskanych płatności. Składając wniosek, skarżąca zobowiązała się do realizacji 5-letniego zobowiązania. Pięcioletni okres realizacji programu oznacza, że w każdym roku tego okresu rolnik realizować musi wszystkie zobowiązania, które były podstawą przyznania płatności. W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie do kwot wypłaconych już z tego tytułu w latach wcześniejszych.
Odnosząc się do zarzutu Skarżącej odnośnie art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009, Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo uznały, że przepis ten nie miał zastosowania. Obowiązek zwrotu płatności nie wynika bowiem z wadliwego wypełnienia wniosku lecz zaniechania realizacji programu. WSA zaakceptował też stanowisko organów, że nie miał zastosowania art. 75 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 dotyczący braku możliwości wykonania zobowiązania w wyniku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. WSA zauważył, że przypadki siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych w rozumieniu art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 wraz z odpowiednią dokumentacją wymaganą przez właściwy organ zgłaszane są temu organowi na piśmie w terminie dziesięciu dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskuje taką możliwość, przy czym działanie siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajne stanowią przypadki takie jak śmierć rolnika, długookresowa niezdolność rolnika do pracy, poważna klęska żywiołowa w dużym stopniu dotykająca grunty rolne gospodarstwa, wypadek powodujący zniszczenie w gospodarstwie budynków dla zwierząt gospodarskich, choroba epizootyczna dotykająca wszystkie zwierzęta gospodarskie rolnika lub część tych zwierząt. Przypadki takie nie zaistniały w niniejszej sprawie, a ustalone okoliczności nie pozostają związku z tym unormowaniem.
Sąd i instancji uznał też za niezasadny zarzut naruszenia art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Przepis ten do kategorii siły wyższej i okoliczności wyjątkowych nie zalicza utraty nieruchomości, na której realizowany jest program, za wyjątkiem wywłaszczenia gospodarstwa i to jedynie wówczas, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania. W ocenie WSA sytuacja, w jakiej znalazła się Skarżąca, nie jest sytuacją analogiczną do przewidzianej w art. 47 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006. Zaciągnięcie zobowiązania wynikającego z programu 5-letniego wymaga posiadania nieruchomości rolnej przez cały okres trwania programu. W przypadku, gdy przystępujący do programu jest właścicielem nieruchomości nie istnieje ryzyko utraty nieruchomość wbrew jego woli, za wyjątkiem wywłaszczenia. Ryzyko takie istnieje natomiast niewątpliwie w sytuacji, gdy osoba, która podejmuje się realizacji programu na nieruchomości, posiada ją na podstawie węzła obligacyjnego a nie rzeczowego. Osoba taka winna mieć świadomość ryzyka utraty nieruchomości w sytuacji rozwiązania umowy. Świadomość ta wyłącza uznanie faktu utraty nieruchomości za siłę wyższą lub okoliczność wyjątkową.
Dalej WSA wyjaśnił, że siła wyższa jest zdarzeniem o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia, takim, nad którym człowiek nie panuje. Pojęcie to może obejmować katastrofy przyrodnicze, akty władzy publicznej lub siły zbrojnej, niektóre zaburzenia życia zbiorowego (np. zamieszki uliczne). Zdarzenia określane mianem "siły wyższej" są nadzwyczajnie, przypadkowe, a dłużnik jest pozbawiony możliwości przewidzenia danego zdarzenia i przeciwdziałania mu. Okoliczności niniejszej sprawy nie wskazują na wystąpienie tak rozumianej siły wyższej.
Sąd I instancji stwierdził, że wskazywana w skardze § 45 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 inna (niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorią siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany) okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika musi być interpretowana w powiązaniu z unormowaniem w art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 oraz pozostałymi przypadkami siły wyższej i okoliczności wyjątkowych, wskazanymi w § 45 rozporządzenia. Wymienione w § 45 pkt. 1-7 okoliczności są wynikiem działań władzy albo sił natury, brak jest wśród nich przyczyn związanych z zachowaniem kontrahentów realizującego program. Wskazywana przez Skarżącą przyczyna braku realizacji programu ma odmienny charakter. Jest ona wynikiem działania podmiotu, z którym Skarżącą wiązała umowa, przy czym tym kontrahentem była matka Skarżącej, a obowiązek ponoszenia kosztów czynszu dzierżawnego ciążył na Skarżącej. Fakt, że matka Skarżącej nie wpłacała czynszu na rzecz wydzierżawiającego, uznając, że przysługują jej wobec niego roszczenia, które przedstawiła do potrącenia, w konsekwencji czego wydzierżawiający wypowiedział umowę i odebrał nieruchomość, nie jest okolicznością, którą można rozpatrywać w kategoriach siły wyższej lub innej okoliczności wyjątkowej.
Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie administracyjne nie jest właściwe dla oceny, czy matce Skarżącej, jak dzierżawcy, przysługiwało prawo przedstawienia do potrącenia wierzytelności wobec wydzierżawiającego i powstrzymania się z zapłatą czynszu, ani ocena prawidłowości wypowiedzenia umowy i odebrania nieruchomości. A. M. w sytuacji kwestionowania prawidłowości wypowiedzenia umowy przysługiwało prawo dochodzenia zwrotu nieruchomości na drodze sądowej, jak i odszkodowania z tego tytułu. Także skarżącej, w przypadku poniesienia szkody w związku z niewykonaniem umowy przez użyczającą, przysługuje prawo do żądania odszkodowania w związku z utratą nieruchomości.
Reasumując, Sąd i instancji uznał, że działania dłużnika zobowiązanej nie mogą być w okolicznościach niniejszej sprawy uznane za zdarzenia o charakterze siły wyższej lub okoliczności wyjątkowe, uzasadniające odstąpienie od obowiązku zwrotu uzyskanych płatności, a rozliczanie skutków tych działań winno następować na podstawie przepisów prawa cywilnego.
WSA podzielił stanowisko organu, że w sytuacji utraty nieruchomości w sierpniu 2016 r., powiadomienie o tym fakcie organu w grudniu 2016 r. nastąpiło po upływie 10 dni od zaistnienia zdarzenia.
P. M. zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną.
Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz.718 ze zmianami, dalej: ppsa) zarzuciła:
a) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15.12.2016 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. UE L nr 368 z 23.12.2006 r. str. 15) w zw. z § 45 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła kategoria siły wyższej, jak też żadna inna wyjątkowa okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika, a także błędne przyjęcie, iż w/w przepisy zawierają katalogi zamknięte sił wyższych lub wyjątkowych okoliczności, podczas gdy użycie w przepisie, iż "państwa członkowskie mogą uznać następujące kategorie siły wyższej i wyjątkowych okoliczności" oznacza, iż są to katalogi otwarte i w związku z tym należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie niewątpliwie wystąpiła kategoria siły wyższej, jak też wyjątkowa okoliczność polegająca na wypowiedzeniu przez Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Szczecinie, Fila w Koszalinie wieloletniej umowy dzierżawy z 15 września 2011 r. która obejmowała działkę ewidencyjną nr 201 położoną w gminie Biały Bór obręb Biskupce o pow. 59,21 ha, której użytkownikiem na podstawie umowy użyczenia zawartej z A. M. w dniu 14.03.2012 r. na okres od 15.03.2012 r. do dnia 31.12.2017 r. była skarżąca P. M., na której to nieruchomości realizowała zobowiązanie rolnośrodowiskowe;
- art. 73 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.
ustanawiającego szczegółowe odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania ii kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. L 316 z 2.12.2009, str. 65) w związku z art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 poprzez ich niezastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że: nieprawidłowości w realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w ostatnim roku programu wynikają z winy skarżącej; na gruncie sprawy nie zaistniała kategoria siły wyższej lub inne okoliczności nadzwyczajne; skarżąca nie zachowała prawa do pomocy w odniesieniu do obszaru kwalifikowanego w momencie wystąpienia siły wyższej łub okoliczności nadzwyczajnych, podczas gdy pełnomocnik skarżącej A. M. zawiadomiła o niemożliwości realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2016 r.
Podnosząc te zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 pppsa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, względnie uchylenie zaskarżonego wyroki i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wniosła też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania raz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Skarżąca wniosła o o przedstawienie na podstawie art. 187 § 1 ppsa składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego następującego zagadnienia prawnego:
Czy niezawiniona utrata nieruchomości przez rolnika, który realizuje zobowiązanie rolnośrodowiskowe i pobiera pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania stanowi przypadek siły wyższej lub innych wyjątkowych okoliczności (w których państwa członkowskie nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta) w rozumieniu art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rony na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich;
- inną okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji programu rolnośrodowiskowego, mającą wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będącą wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika rozumieniu § 45 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. poz. 361 w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013, jak również czy przypadek opisany w niniejszej sprawie może być oceniany analogicznie jak wywłaszczenie części nieruchomości, jeśli utraty nieruchomości, uniemożliwiającej dalszą realizację tego zobowiązania, nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania
rolnośrodowiskowego, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy w zaistniałych warunkach pobrane w ramach Programu Rolnośrodowiskowego płatności można uznać jako kwoty nienależnie pobrane przez rolnika.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 ppsa (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Odnosząc się do wyrażonego w petitum skargi kasacyjnej wniosku o przedstawienie sformułowanego zagadnienia składowi siedmiu sędziów NSA, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 187 § 1 ppsa, jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, NSA może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Z treści tego przepisu wprost wynika, że jest to wyłączna kompetencja NSA (v. wyrok NSA z 26 października 2018 r., I OSK 2679/16). W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie, w tym w kontekście zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej, nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w art. 187 § 1 ppsa jest przede wszystkim pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (v. m.in. wyroki NSA: z 15 lutego 2019 r., II OSK 776/17; z 13 lutego 2020 r., II GSK 3720/17). W ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiło zagadnienie prawne, które budziłoby poważne wątpliwości w ww. przytoczonym rozumieniu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, uznając sformułowane w niej zarzuty za niezasadne.
Istota sporu w sprawie dotyczy dwóch kwestii. Pierwsza z nich odnosi się do prawidłowości wykładni i zastosowania art. 47 rozporządzenia 1974/2006 w zw. z § 45 pkt 8 rozporządzenia PRŚ, tj. rozumienia wskazanych regulacji oraz oceny czy w sprawie zachodzi kategoria siły wyższej lub inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika. Drugie zagadnienie zaś o charakterze procesowym dotyczy niesłusznego, wedle twierdzeń skarżącej kasacyjnie, domagania się zwrotu uzyskanej pomocy za okres poprzedzający wystąpienie siły wyższej lub innych okoliczności nadzwyczajnych, pomimo, że skarżąca dopełniła wymogu poinformowania organu o niemożliwości realizacji zobowiązania.
Mając na uwadze funkcjonalne powiązanie zarzutów, w pierwszej kolejności rozpoznano zarzut naruszenia prawa materialnego. Okazał się on nieusprawiedliwiony.
Skarżąca kasacyjnie ma wprawdzie rację, że ani art. 47 rozporządzenia 1974/2006, ani § 45 rozporządzenia PRŚ nie zawierają zamkniętego katalogu zdarzeń zaliczanych do siły wyższej lub innych wyjątkowych okoliczności. Jednakże podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji nie dokonał takowego ustalenia. Przed merytorycznym ustosunkowaniem się do zarzutu, zważyć należy na systemowe ulokowanie obydwu wskazanych regulacji i tego implikacje. I tak - po pierwsze- unormowanie zawarte w art. 47 rozporządzenia 1974/2006 nie ma charakteru zamkniętego, ale jednocześnie ustala kompetencje państw członkowskich do uznania danych (w tym wymienionych w ust. 1 przywołanego artykułu) okoliczności za kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta. Natomiast w § 45 rozporządzenia PRŚ wskazano na uznanie okoliczności wymienionych w art. 47 ust. 1 rozporządzenia 1974/2006 oraz określono inne (dodatkowe) kategorie siły wyższej lub wyjątkowe okoliczności, w przypadku wystąpienia których zwrot pomocy nie jest wymagany.
Po drugie, WSA dokonał prawidłowej wykładni zarówno art. 47 rozporządzenia 1974/2006, jak i § 45 pkt 8 rozporządzenia PRŚ. W tym pierwszym przypadku, tj. na gruncie dyspozycji art. 47 rozporządzenia 1974/2006) – mając na uwadze, że w sprawie ustalono, iż w trakcie roku 2016 doszło do zaprzestania realizacji programu rolnośrodowiskowego w związku z rozwiązaniem umowy dzierżawy nieruchomości, którą to nieruchomość skarżąca użytkowała na mocy umowy użyczenia (zawartej z dzierżawcą tejże nieruchomości) – Sąd I instancji słusznie wskazał, że przepis ten do kategorii siły wyższej i okoliczności wyjątkowych nie zalicza utraty nieruchomości, na której realizowany jest program, za wyjątkiem wywłaszczenia gospodarstwa i to jedynie wówczas, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania. Z kolei analizując stan faktyczny w kontekście dyspozycji § 45 pkt 8 rozporządzenia PRŚ (wystąpienie innej okoliczności, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mającej wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będącej wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika) WSA doszedł do wniosku, że działania dłużnika zobowiązanej nie mogą być w okolicznościach niniejszej sprawy uznane za zdarzenia o charakterze siły wyższej lub okoliczności wyjątkowe, uzasadniające odstąpienie od obowiązku zwrotu uzyskanych płatności, a rozliczanie skutków tych działań winno następować na podstawie przepisów prawa cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela ten pogląd. I jakkolwiek w stanie sprawy można byłoby uznać, że Skarżąca nie ponosiła winy z tego tytułu, że wydzierżawiający wypowiedział (użyczającej jej nieruchomość) umowę w związku z brakiem ponoszenia czynszu dzierżawnego przez dzierżawcę, z którym to dzierżawcą Skarżąca zawarła umowę użyczenia nieruchomości, to nie można takiej sytuacji rozpoznawać w kategoriach okoliczności, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mającej wpływ na realizację tegoż zobowiązania. Zawarciu przez Skarżącą umowy użyczenia z osobą, która dzierżawiła nieruchomość oraz zobowiązaniu się w ramach tejże umowy do ponoszenia kosztów czynszu dzierżawnego, niewątpliwie towarzyszyło ryzyko, że z uwagi: a) zarówno na powiązany, jak i "piętrowy" (wydzierżawiający – dzierżawca oraz dzierżawca będący użyczającym – biorący w użyczenie) charakter stosunków obligacyjnych oraz b) istotę tychże stosunków obligacyjnych, które tworzą ze swej natury mniej pewną sytuację prawną w stosunku do użytkowanej nieruchomości niż np. prawo własności, istnieje możliwość utarty nieruchomości w okresie na jaki zawarta została umowa użyczenia. Tym bardziej, że jak wskazano, prawne istnienie użyczenia było podstawowo uwarunkowane uprzednim istnieniem umowy dzierżawy. Skarżąca mogła zatem przewidzieć, że możliwe są do zaistnienia okoliczności, które uniemożliwią jej realizację podjętego programu rolnośrodowiskowego. W kontekście tych ustaleń zgodzić się należy z Sądem I instancji, że fakt, iż matka Skarżącej (użyczająca nieruchomości) nie wpłacała czynszu na rzecz wydzierżawiającego, uznając, że przysługują jej wobec niego roszczenia, które przedstawiła do potrącenia, w konsekwencji czego wydzierżawiający wypowiedział umowę i odebrał nieruchomość, nie jest okolicznością, którą można rozpatrywać w kategoriach siły wyższej lub innej okoliczności wyjątkowej. Kwestie (spory) cywilnoprawne nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego. Niemniej jednak zauważyć trzeba, że w związku z kwestionowaniem przez dzierżawcę (będącą użyczającym) prawidłowości wypowiedzenia umowy przysługiwało prawo dochodzenia zwrotu nieruchomości na drodze sądowej, jak i odszkodowania z tego tytułu. Także skarżącej, w przypadku poniesienia szkody w związku z niewykonaniem umowy przez użyczającego, przysługuje prawo do żądania odszkodowania w związku z utratą nieruchomości.
Wobec powyższych ustaleń na uwzględnienie nie zasługiwał także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej, a w szczególności zarzut naruszenia art. 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1122/2009. Z kolei wskazywane regulacje art. 73 ww. rozporządzenia nie mogły być zastosowane w sprawie przede wszystkim z tego powodu, iż dotyczą sytuacji, w których został złożony wniosek o płatność. W sprawie Sskarżąca nie złożyła zaś wniosku o płatność za rok 2016. Dla rozpoznania sformułowanych zarzutów nie miało znaczenia, czy Skarżąca zawiadomiła organ o niemożliwości realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na rok 2016 w przepisanym terminie. Jednak NSA wskazuje, że nie ma w tym zakresie racji Skarżąca kasacyjnie wskazując na dochowanie terminu zawiadomienia organu o braku możliwości realizacji programu rolnośrodowiskowego z powołaniem się na pkt 94 preambuły do rozporządzenia 1122/2009, termin bowiem określony jest w art. 47 ust. 2 rozporządzenia 1974/2006 (i jak prawidłowo ustalił organ – nie został on dochowany).
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.