I GSK 3189/18

I GSK 3189/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Joanna Wegner
Małgorzata Grzelak /przewodniczący/
Piotr Kraczowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1308/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-04-18
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1308/17 w sprawie ze skargi Powiatu Ż. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1308/17, oddalił skargę Powiatu Ż. (dalej: Powiat lub skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: Minister) z 12 maja 2017 r. w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 r.
WSA orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Minister decyzją z 20 października 2016 r. zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. w wysokości 1.317.217 zł.
Powyższa decyzja została wydana w następstwie kontroli w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczenia na 2012 r. Opierając się na wynikach kontroli oraz wyjaśnieniach Ministerstwa Edukacji Narodowej, w decyzji stwierdzono, że wyniku błędnych danych wykazanych w systemie informacji oświatowej (SIO), wg stanu na dzień 30 września 2011 r., przez dyrektora: Przedszkola przy Specjalnym Ośrodku (...) - zawyżono o 7 wychowanków liczbę wychowanków przeliczonych wagą P28; Szkoły Podstawowej (...) - zawyżono o 2 liczbę uczniów przeliczonych wagą P2; Specjalnego Ośrodka (...) - zawyżono o 2 wychowanków liczbę wychowanków przeliczonych wagą P33; Liceum Ogólnokształcącego w Zespole Szkół (...): a) zawyżono o 1 ucznia liczbę uczniów ogółem, b) zawyżono o 1 ucznia liczbę uczniów przeliczonych wagą P7, c) zawyżono o 1 ucznia liczbę uczniów przeliczonych wagą P40; Zasadniczej Szkoły Zawodowej w Zespole Szkół (...)- zawyżono o 1 ucznia liczbę uczniów przeliczonych wagą P2; 6) Domu (...)- zawyżono o 980 wychowanków liczbę
wychowanków przeliczonych wagą P32; 7) (...) Szkoły (...) - zawyżono o 118 uczniów liczbę uczniów przeliczonych wagą P8.
W rezultacie ustalono, że doszło do zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych łącznie o 266,5122, a tym samym została zawyżona o kwotę 1.317.217 zł część oświatowa subwencji ogólnej za 2012 r. dla Powiatu.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister decyzją z 12 maja 2017 r. utrzymał własną decyzję z 20 października 2016 r. w mocy.
Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę Powiatu.
W motywach wyroku WSA wskazał, że Minister orzekł o zwrocie nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. stwierdzając, że nastąpiło nieprawidłowe jej naliczenie wskutek zawyżenia ogólnej liczby uczniów, uwzględnienia przy jej obliczaniu uczniów, którzy nie posiadali aktualnych na 30 września 2011 r. orzeczeń poradni psychologiczno-pedagogicznych lub którzy zostali zakwalifikowani do nieprawidłowej wagi, tj. niezgodnej z ich orzeczeniami. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 198 ze zm.; dalej: udjst).
WSA wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 5 udjst, Minister Edukacji Narodowej dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r. między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego – w myśl § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. Nr 288, poz. 1693, ze zm.; dalej: rozporządzenie MEN z 2011 r.) – według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia.
W myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49, poz. 463, ze zm.; dalej: uSIO), szkoły i placówki oświatowe prowadzą bazy danych oświatowych, o których mowa w art. 3 ust. 2-4, tj. zawierające m.in. zbiory danych o szkole lub placówce oświatowej, uczniach, słuchaczach, wychowankach oraz absolwentach.
Zgodnie z art. 71b ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943 ze zm.; dalej: uso), kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych. Przepisy ustawy uzależniają objęcie ucznia kształceniem specjalnym od posiadania przez niego orzeczenia. Dowodami mogą być jedynie te orzeczenia.
Z art. 71b ust. 3 uso wynika, że opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.
WSA wyjaśnił, że w załączniku do rozporządzenia MEN z 2011 r., wskazano, że podstawę do naliczania określonych wag stanowi orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, wydane na podstawie art. 71b ust. 3 uso. Z czego wynika, że posiadanie orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego było warunkiem koniecznym do uwzględnienia uczniów przy określonej wadze. Zatem żaden inny dowód, poza orzeczeniem wydanym na podstawie art. 71b ust. 3 uso, nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania zwiększonych dopłat subwencyjnych, z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych. Tylko więc uczniowie posiadający orzeczenie ww. poradni mogli być objęci odpowiednią wagą przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r. dla danej jednostki samorządu terytorialnego, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie.
Uwzględnianie konkretnych uczniów/wychowanków w określonych wagach powinno następować zgodnie z wymogami wskazanymi w opisach poszczególnych wag. W związku z tym, uczniowie/wychowankowie mogli być uwzględnieni w określonych wagach, tylko na podstawie posiadanych przez nich aktualnych na 30 września 2011 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa art. 71b ust. 3 uso, i których treść odpowiadała wymogom wskazanym w opisach poszczególnych wag. Stąd też dowodem prawidłowości wykazania danych w SIO mogą być tylko tego rodzaju dokumenty.
WSA zaznaczył, że wyjątek od tej zasady stanowiła waga P2, która jest także dla uczniów szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych specjalnych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, nieposiadających orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 uso. Jednak w sprawie ten problem nie wystąpił. Objęcie przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej wagami P2 i P28 uczniów nieposiadających 30 września 2011 r. aktualnych na rok szkolny 2011/2012 orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego o treści odpowiadającej opisom tych wag, jest nieprawidłowe w świetle obowiązujących przepisów prawa. Nie jest bowiem możliwe prawidłowe wykazanie w SIO wg stanu na 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi, bez posiadania wydanego najpóźniej w dniu sprawozdawczym orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego.
WSA wyjaśnił, że w myśl § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. Nr 173, poz. 1072; dalej: rozporządzenie MEN z 2008 r.), w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym publicznych poradniach specjalistycznych, są organizowane i działają na zasadach określonych w rozporządzeniu zespoły orzekające, które wydają m.in. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej (...), wymagającej stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy.
W myśl art. 71b ust. 5 uso, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, na wniosek rodziców, zapewnia mu odpowiednią formę kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego, z zastrzeżeniem ust. 5a, zgodnie z którym jeżeli orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zaleca kształcenie dziecka odpowiednio w przedszkolu specjalnym albo w przedszkolu, szkole podstawowej lub gimnazjum, ogólnodostępnych lub integracyjnych, odpowiednią formę kształcenia, na wniosek rodziców, zapewnia jednostka samorządu terytorialnego właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, do której zadań własnych należy prowadzenie przedszkoli lub szkół.
Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia MEN z 2008 r. – orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydaje się na okres roku szkolnego, etapu edukacyjnego albo okresu kształcenia w danej szkole. W myśl zaś § 9 ust. 2, orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego dla uczniów szkół podstawowych z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim wydaje się na okres każdego etapu edukacyjnego w tej szkole. Etapy edukacyjne w szkole podstawowej to klasy I-III lub IV-VI. Zgodnie zaś z wzorami zawartymi w załącznikach do rozporządzenia MEN z 2008 r., orzeczenia są wydawane na podstawie art. 71b ust. 3 uso, a poza sentencją, do obligatoryjnych elementów orzeczenia należą: diagnoza, zalecenia i uzasadnienie.
WSA wskazał, że przy naliczaniu otrzymanej przez Powiat w 2012 r. kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, doszło też do nieprawidłowego przeliczenia 118 uczniów (...)Szkoły Muzycznej (...)wagą P8. Szkoła ta jest publiczną szkoła artystyczną, a z charakterystyki wagi P8 wynika, że nie obejmuje ona uczniów szkół artystycznych. Ponadto skoro Placówka Dom (...) rozpoczęła działalność oświatowo-wychowawczą 27 stycznia 2012 r., to wychowankowie ci nie mogli zostać uwzględnieni w kartotece algorytmu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r.
Reasumując WSA uznał, że organ nie naruszył prawa, a wydając decyzje odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń skarżącego. Zatem brak było podstaw do uznania zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
W efekcie, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł o oddaleniu skargi.
Powiat wyrok WSA skargą kasacyjną zaskarżył w całości, zarzucając:
A. na zasadzie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) naruszenie prawa procesowego, mogące mleć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 141 § 4 ppsa, poprzez brak szczegółowego odniesienia się przez WSA do przedstawionych w skardze zarzutów naruszenia prawa procesowego, które miały charakter istotny i bezpośrednio wpływały na wynik sprawy;
B. na zasadzie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, a to: błędną wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 2 udjst w zw. z art. 71b ust. 3 uso, poprzez uznanie, że brak orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego niektórych uczniów w dniu 30 września przesądza o tym, że subwencja na tych uczniów nie była należna, podczas gdy kluczowe znaczenie dla stwierdzenia, czy subwencja była należna w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 udjst powinna mieć okoliczność, czy subwencja została prawidłowo wykorzystana, ponieważ dani uczniowie rzeczywiście takiej formy kształcenia potrzebowali, np. z uwagi na posiadanie statusu niepełnosprawnych na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności (w tym dokumentujących niepełnosprawność od urodzenia), orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego wydanych na poprzedni okres edukacyjny czy też innych dokumentów, co zostało potwierdzone w późniejszym terminie odpowiednim orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego.
W związku z powyższym Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA i zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.
Minister w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, a także wniósł o rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.
Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa, wobec czego rozpoznanie jej nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa. W takiej sytuacji, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, bo te dają podstawę do oceny, czy przyjęty do rozpoznania stan faktyczny sprawy przez WSA, uprawniał do zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego.
Za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa (pkt A petitum skargi kasacyjnej).
W myśl tego przepisu – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
Podkreślić należy, że sporządzone według wskazanych w art. 141 § 4 ppsa wymogów uzasadnienie wyroku ma w przyszłości umożliwić stronie oraz sądowi odwoławczemu prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także – zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził sąd pierwszej instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Z tego też względu art. 141 § 4 ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku pomija wymienione w tym przepisie elementy lub też, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Przy czym naruszenie to musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).
Podkreślić należy, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z omawianej normy prawnej.
Tymczasem skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 141 § 4 ppsa, usiłuje podważyć stan faktyczny sprawy, a do tego służą inne przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w powiązaniu z odpowiednimi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego), czego rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów WSA wynika, dlaczego – w jego ocenie – nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze.
W tych okolicznościach zarzucanie przez skarżącego kasacyjnie WSA wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez naruszenie art. 141 § 4 ppsa jest pozbawione uzasadnionych podstaw. Zaś to, że skarżący kasacyjnie z wywodami tego uzasadnienia nie zgadza się, nie oznacza naruszenia art. 141 § 4 ppsa.
Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący kasacyjnie nie zakwestionował, w oparciu o art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenia przepisów postępowania. Oznacza to, że ustalony przez organ stan faktyczny sprawy, który został przyjęty do jej rozpoznania przez WSA, służy do oceny zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego.
Zarzuty materialne zostały sformułowane w punkcie B petitum skargi kasacyjnej. Zarzuty te dotyczą błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 2 udjst w zw. z art. 71b ust. 3 uso, poprzez uznanie, że brak orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego niektórych uczniów w dniu 30 września przesądza o tym, że subwencja na tych uczniów nie była należna, gdy kluczowe znaczenie dla stwierdzenia, czy subwencja była należna w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 2 udjst powinna mieć okoliczność, czy subwencja została prawidłowo wykorzystana, ponieważ dani uczniowie rzeczywiście takiej formy kształcenia potrzebowali, np. z uwagi na posiadanie statusu niepełnosprawnych na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności, orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego wydanych na poprzedni okres edukacyjny czy też innych dokumentów, co zostało potwierdzone w późniejszym terminie odpowiednim orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są to zarzuty chybione.
Przede wszystkim nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie ograniczają źródeł dowodowych dla wykazania stanu zdrowia dziecka i nie wykluczają możliwości uzyskania orzeczeń w tym zakresie w toku postępowania. Wręcz przeciwnie kwestia ta została unormowana w ustawie o systemie oświaty, o czym świadczy treść m.in. spornego w sprawie art. 71b ust. 3.
Zgodnie bowiem z treści art. 71b ust. 3 uso – opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.
Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 71b ust. 6 uso, Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych (Dz. U. Nr 173, poz. 1072), w którym m.in. zostały określone wzory orzeczeń. Ustalony wzór orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wymagał, by zespół orzekający określił z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej nauki i metod pracy zachodzi potrzeba kształcenia specjalnego. Ponadto orzeczenie o potrzebie kształcenia, zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik do rozporządzenia MEN z 2008 r. posiada datę jego wydania oraz czas, na jaki jest ono wydawane z uwagi na rodzaj zaburzeń i upośledzeń rozwojowych dziecka. Istotne jest również to, że zalecane w orzeczeniu formy i warunki kształcenia oraz stymulacji dziecka mają być przez placówkę realizowane w stosunku do danego dziecka a zalecany sposób nauki dziecka jest relatywizowany do konkretnych zaburzeń lub nieprawidłowości rozwojowych dziecka. Wobec tego, że w danym konkretnym przypadku sytuacja rozwojowa dziecka może ulec zmianie, konieczne jest dostosowanie tych zaleceń do aktualnych potrzeb dziecka, organizacji nauki czy zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Z tego względu w określonych przypadkach orzeczenia o potrzebie kształcenia wydawane są na określony czas, czy to etapu edukacji, czy to okres nauki w danej szkole. A zatem istotne znaczenie ma to, jakie formy edukacji i warunki nauki zostały zalecone dziecku w związku z danym jego etapem rozwojowym uwzględniającym upośledzenie i na jaki okres, gdyż z tym wiąże się zróżnicowana wysokość subwencji. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że wskazane wyżej elementy i stwierdzenia znajdują się w orzeczeniu, o którym mowa w art. 71b ust. 3-3b uso.
W związku z powyższym podkreślić należy, że organ orzekający w sprawie zwrotu nienależnie pobranej kwoty części powiatowej, części oświatowej subwencji ogólnej jest związany treścią ostatecznego orzeczenia zespołu poradni psychologiczno-pedagogicznej także w zakresie daty wydania ww. orzeczenia. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego przy uwzględnieniu algorytmu bazującego wyłącznie na danych zawartych w systemie informacji oświatowej wg stanu na 30 września 2011 r. (załącznik do rozporządzenia MEN z 2011 r.). Ponadto z treści art. 8 ust. 1 uSIO wynika, że dane w bazach danych oświatowych są aktualizowane i przekazywane na dzień 30 września każdego roku.
Wskazać dodatkowo należy, że w § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. Nr 277, poz. 2746), został wskazany termin 30 września każdego roku jako data, do której możliwe jest wprowadzanie danych do baz danych oświatowych. Oznacza to, że podmioty zobligowane do uzupełniania baz danych oświatowych mogą to czynić wyłącznie do 30 września każdego roku poprzedzającego przyznanie subwencji oświatowej w określonej wysokości. Tak więc termin 30 września jest terminem ustawowym, a co najważniejsze jest to termin materialnoprawny.
Powyższe skutkuje tym, że podmiot zobowiązany do uzupełniania i aktualizowania danych w bazie danych oświatowych nie ma podstaw do wprowadzenia do bazy danych oświatowych uczniów, wychowanków, którzy na tę datę nie spełniają ustawowych warunków, w tym nie posiadają orzeczenia o którym mowa w art. 71b ust. 3 uso wskazującego w sposób jednoznaczny, iż zostało ono wydane najpóźniej 30 września (por. wyroki NSA z: 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2634/17; 9 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 855/18, I GSK 751/18; 3 lipca 2018 r., sygn. akt I GSK 673/18 i 16 lutego 2022 r., sygn. akt I GSK 2240/18).
Wskazać przy tym trzeba, że w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż podstawą zaliczenia danego dziecka do określonej grupy niepełnosprawności jest wyłącznie orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, określające formy tego kształcenia z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności czy zaburzenia (por. wyroki NSA z: 24 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 589/12; 8 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2092/11; 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2375/11). Żaden inny dowód – poza tym orzeczeniem – nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania dopłat subwencyjnych objętych spornymi w sprawie wagami z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych. Zatem w przypadku braku właściwego orzeczenia nie jest możliwe zaliczenie ucznia do grupy z określoną niepełnosprawnością. W orzecznictwie wyrażany jest także pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że dyrektorzy poszczególnych szkół nie są uprawnieni do ustalania we własnym zakresie, wobec braku "aktualnych" orzeczeń, występującego u uczniów, wychowanków rodzaju niepełnosprawności na podstawie poprzednio wydanych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego czy orzeczenia stwierdzającego niepełnosprawność (por. wyrok NSA z 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2375/11).
Powyższe prowadzi do wniosku, że WSA dokonał prawidłowej interpretacji art. 71b ust. 3 uso, co przełożyło się na właściwe zastosowanie w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 2 udjst, w myśl którego – w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 24 Konwencji ONZ o prawach osób niepełnosprawnych, ponieważ zastosowane w sprawie przepisy dają możliwość osobom niepełnosprawnym realizacji prawa do edukacji bez dyskryminacji. Przyznanie jednak jednostce samorządu terytorialnego stosownej subwencji oświatowej wymaga spełnienia jasno określonych warunków formalnych, co w rozpoznawanej sprawie zostało zaniedbane w stosunku do niektórych uczniów.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego nie orzeczono, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika.