I GSK 317/22

I GSK 317/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-09-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogdan Fischer
Joanna Wegner /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Kraczowski
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Środki unijne
Sygn. powiązane
III SA/Wr 108/20 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2021-09-16
Skarżony organ
Zarząd Województwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 584
art. 5 pkt 4,
Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
Dz.U. 2019 poz 869
art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1;
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7 i art. 78 § 1;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 września 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 108/20 w sprawie ze skargi K. W. na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 20 grudnia 2019 r. nr DEF-Z.IV.433.6.2019 w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej z dnia 29 maja 2019, nr WR.025.3.2019.MN; 3. zasądza od Zarządu Województwa Dolnośląskiego na rzecz K. W. 7803 (siedem tysięcy osiemset trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 16 września 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 108/20 oddalił skargę K. W. na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 20 grudnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia kwoty środków przypadających do zwrotu.
W uzasadnieniu zaskarżonego Sąd pierwszej instancji wskazał na następujący stan faktyczny. W dniu 5 września 2016 r. pomiędzy skarżącym, prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą "A. [...]" a Dolnośląską Instytucją Pośredniczącą zawarta została umowa o dofinansowanie projektu pn. "[...]", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020.
W wyniku przeprowadzonej w połowie 2018 r. kontroli decyzją z 29 maja 2019 r. Dolnośląska Instytucja Pośrednicząca określiła skarżącemu kwotę środków przypadających do zwrotu dla w. w. projektu w wysokości 31.140 zł wraz z odsetkami, uznając wszystkie wydatki w projekcie za niekwalifikowalne z powodu niedotrzymania przez skarżącego warunku regulaminowego w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej w granicach administracyjnych województwa dolnośląskiego. Zarząd Województwa Dolnośląskiego, po rozpatrzeniu odwołania beneficjenta utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił ocenę zawartą w decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem organu zasady konkursowe wyznaczały jasne warunki dotyczące konieczności realizowania projektu na terenie województwa dolnośląskiego i prowadzenia działalności gospodarczej w granicach administracyjnych tego województwa. Dopuszczono także, by działalność gospodarcza była prowadzona przez przedsiębiorstwa w utworzonej na terenie województwa dolnośląskiego filii lub oddziale. Zaakcentowano, że celem udzielenia dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 był wzrost gospodarczy regionu i wspieranie działań prowadzących do trwałego rozwoju przedsiębiorstw wywodzących się z terenu województwa dolnośląskiego. Organ przypomniał, że skarżący oświadczył, że projekt będzie realizowany przez oddział mieszczący się w obiekcie pod adresem L. [...] powiat k., województwo d. W wyniku kontroli przeprowadzonej na miejscu realizacji projektu ustalono, że pod wskazanym we wniosku o dofinansowanie adresem oddziału firmy beneficjent nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług geodezyjnych, a więc związanych z zakresem realizowanego projektu. Stwierdzono, że środki trwałe zakupione w ramach projektu na stałe przechowywane są poza obszarem Dolnego Śląska (w K.) i tylko na potrzeby kontroli zostały przywiezione na miejsce realizacji projektu. Organ zauważył, że wyjaśnień na temat realizacji projektu nie udzielał pracownik lub osoba upoważniona do prowadzenia oddziału firmy czy pracownik odpowiadający za realizację projektu w imieniu oddziału, lecz sam skarżący. Zwrócono także uwagę, że podczas kontroli nie przedstawiono dokumentu nadającego jakiemukolwiek pracownikowi uprawnienia do działania w imieniu oddziału i dokumentu potwierdzającego notarialnie poświadczenie jego podpisu czy też dokumentacji potwierdzającej zatrudnienie pracowników przez oddział firmy zlokalizowany w województwie d.
Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji. Zauważył, że beneficjent we wniosku o dofinansowanie jako adres rejestrowy wskazał adres oddziału w miejscowość L. [...]. Na potwierdzenie prowadzenia działalności gospodarczej na terenie województwa dolnośląskiego przedstawiono wydruk z rejestru GUS potwierdzający nadanie numeru regon oraz wydruk z CEIDG. W obu dokumentach urzędowych jako główny adres/miejsce wykonywania działalności wskazano P. [...] w województwie m., jako dodatkowy adres wykonywania działalności (jednostkę lokalną) L. [...] w województwie dolnośląskim. Sąd Wojewódzki stwierdził, że według wymagań konkursu, projekt był realizowany przez ww. wyodrębniony oddział/filię przedsiębiorcy działającą na terenie Dolnego Śląska. Działalność w tej filii/oddziale powinna być prowadzona - tak samo jak działalność w głównej siedzibie firmy, to jest w sposób samodzielny, wyodrębniony organizacyjnie, zorganizowany, ciągły, faktyczny oraz nie budzący wątpliwości co do zawodowego charakteru tej działalności. Sąd pierwszej instancji zauważył, że "tworząc oddział jednostka macierzysta na podstawie inwentarza, tj. wykazu składników majątkowych przekazuje do jego dyspozycji składniki majątku. Wykaz przekazanego majątku powinien być zaakceptowany przez uprawnione w tym zakresie osoby reprezentujące jednostkę macierzystą oraz oddział. (...) Wyodrębnione organizacyjnie w strukturze jednostki oddziały nie posiadają osobowości prawnej, ale samodzielnie sporządzają sprawozdanie finansowe (tzw. oddziały samobilansujące). Tworząc oddział, jednostka główna (macierzysta) podejmuje decyzje, potwierdzone w regulaminie organizacyjnym lub innym dokumencie, co do statusu wyodrębnionego zakładu oraz zasad rozliczeń wewnętrznych między nią a jej oddziałem. Jednostka macierzysta powinna także określić dla wchodzących w jej skład oddziałów dokumentację opisującą przyjęte zasady postępowania w zakresie: sporządzania, obiegu i kontroli dokumentów, grupowania danych w księgach rachunkowych, sporządzania sprawozdań finansowych, przekazywania dokumentów i innych informacji do jednostki macierzystej.". Skoro stwierdzono, że pod adresem wskazanym we wniosku o dofinansowanie beneficjent nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług geodezyjnych, to znaczy że naruszył on wymagania konkursu.
Od powyżej wskazanego wyroku Sądu pierwszej instancji skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a." w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 w związku z art. 184 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.) - dalej: "u.f.p." oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.) – dalej: "ustawa wdrożeniowa" w związku z pkt 4.1. wytycznych programowych w zakresie kwalifikowalności wydatków finansowanych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Dolnośląskiego 2014-2020 w zakresie - zasięg terytorialny w zakresie jego bezzasadnego zastosowania oraz punktu 6 regulaminu konkursu ("typy Beneficjentów"), poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zgodnie z powołanymi wyżej przepisami dla spełnienia warunków dofinansowania koniecznego było prowadzenie działalności gospodarczej na terenie województwa dolnośląskiego przez oddział przedsiębiorcy podczas gdy w istocie są przewidziane dwie oddzielne przesłanki w postaci prowadzenia działalności gospodarczej na terenie województwa dolnośląskiego oraz posiadania na terytorium tego województwa oddziału ujawnionego w dokumentacji rejestrowej, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, ze zm.) – dalej: "u.s.d.g.", w związku z art. 5 pkt 4 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że oddział przedsiębiorcy prowadzącego jednoosobową działalność gospodarczą stanowić może oddzielny byt realizujący umowy, posiadający odrębną rachunkowość czy posiadający stały personel, podczas gdy takie wymogi nie wynikają z żadnego przepisu prawa lub też są wręcz z nimi sprzeczne. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczyły art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 78 § 1 art. 6, art. 7, art. 8, art. 41 i art. 42 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) – zwanej dalej "k.p.a.", poprzez ocenę, że oddalenie przez organ wniosków dowodowych skarżącego zmierzających do wykazania, że posiada on oddział na terytorium województwa dolnośląskiego oraz prowadzi on (i zamierza prowadzić) działalność gospodarczą na tym terytorium i tym samym spełnia wymogi uczestnictwa w konkursem było prawidłowe, co w kontekście faktu, że przesłanki prowadzenia działalności na terytorium województwa dolnośląskiego jak i posiadania oddziału ujawnionego w dokumentach rejestrowych ma charakter rozłączny co w konsekwencji doprowadziło do wydania błędnego wyroku, podczas gdy winno doprowadzić do uwzględnienia skargi.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, dlatego że weryfikacja podniesionych w niej zarzutów potwierdziła tezę skarżącego o wadliwości stanowiska Sądu pierwszej instancji.
Przede wszystkim trafnie podnosi skarżący, że przyjęta przez organ i Sąd pierwszej instancji wykładnia pojęcia "oddział" jest nieprawidłowa. W tej sprawie istotne jest to, że kontrola trwałości realizacji projektu była prowadzona już w okresie obowiązywania ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. poz. 646), która weszła w życie 30 kwietnia 2018 r. Przepisy tej ustawy nie regulują już instytucji oddziału, która była zdefiniowana w art. 5 pkt 4 u.s.d.g. Niezależnie od tego, podkreślić należy, że konstrukcja ta odnosiła się do pewnego wyodrębnienia funkcjonalnego czy przestrzennego części przedsiębiorstwa, nie zaś wydzielenia osobnej podmiotowości prawnej (zob. wyrok WSA w Łodzi z 18 października 2017 r., I SA/Łd 644/17, LEX nr 2390352, wyrok WSA w Gdańsku z 13 kwietnia 2017 r., III SA/Gd 125/17, LEX nr 2281744). Nawet oddział przedsiębiorcy zagranicznego w rozumieniu art. 3 pkt 4 i art. 14 ust. 1 ustawy z 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. poz. 649) nie posiada zdolności prawnej (zob. postanowienie SN z 9 lipca 2015 r., I CSK 669/14, LEX nr 1790974). Z tego względu przypisywanie pojęciu oddziału walorów podmiotowości prawnej, które akcentowano w zaskarżonej decyzji (nawiązywania stosunków prawnych z zakresu prawa pracy) i uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (zwieranie umów, posiadanie majątku). Obszerny wywód Sądu pierwszej instancji dotyczący sprawozdawczości księgowej tzw. oddziału samobilansującego się na podstawie art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r., poz. 395) pozostaje poza istotą tej sprawy. W przypadku skarżącego oddział w rozumieniu przepisów u.s.d.g. mógł funkcjonować jedynie w okresie obowiązywania tej ustawy, a zatem już nie po wejściu w życie Prawa przedsiębiorców, ergo – nie w chwili prowadzenia kontroli. Ponadto oczekiwane przez organ i Sąd pierwszej instancji warunki i zakres prowadzonej w oddziale działalności nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Przywołane na poparcie stanowiska Sądu pierwszej instancji orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczy oddziałów spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, a takiej skarżący nie prowadził.
Poza tym zauważyć należy, że zgodnie z wymaganiami konkursu, które – jak trafnie akcentowano w tej sprawie – były skarżącemu znane dopuszczano albo prowadzenie działalności gospodarczej na terenie województwa dolnośląskiego nie tylko za pomocą oddziału, ale również filii. To pojęcie nie należy do języka prawnego, zatem należy odwołać się do jego znaczenia potocznego, wywodzonego z łaciny terminu oznaczającego córkę. Określeniem "filia" opisuje się dodatkowe miejsce prowadzenia działalności gospodarczej o różnym poziomie zorganizowania i sformalizowania.
Uwagi powyższe skłaniają do wniosku, że na skutek wadliwej wykładni pojęcia "oddział" oraz zignorowania drugiego sposobu wykonywania działalności przez skarżącego – w postaci filii Sąd pierwszej instancji błędnie uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem. Za zasadne uznać w konsekwencji należało zarzut naruszenia art. 5 pkt 4 u.s.d.g. poprzez błędną wykładnię tego przepisu.
Drugi aspekt tej sprawy dotyczy dokonanych przez organ ustaleń i braków prowadzonego postępowania wyjaśniającego. W tej sprawie nasuwa się ogólna uwaga o wadliwości stanowiska organu w kontekście charakteru prowadzonej przez skarżącego działalności. Jak wynika bowiem z przedmiotu projektu, specyfiki wykonywanego zawodu, skarżący zasadniczo wykonuje swoje czynności w terenie, nie zaś stacjonarnie, w lokalu przedsiębiorstwa. Dlatego stwierdzenie, że nie zrealizował projektu bez dokonania stosownych ustaleń co do wykonanych przez niego prac na terenie województwa dolnośląskiego uznać należy za przedwczesne. Nieskorzystanie przez organ z zaoferowanych przez skarżącego dowodów wykonywania przez niego działalności na obszarze objętym projektem stanowiło naruszenie przepisu art. 7 i art. 78 § 1 k.p.a. Zasadnie zatem skarżący podniósł zarzut niedostrzeżenia tych naruszeń przez Sąd pierwszej instancji.
W związku z powyższym trafnie także podniesiono naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.f.p., bowiem organ nie wykazał naruszeń prawa uzasadniających wyciągnięcie konsekwencji finansowych wobec skarżącego.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uzupełni materiał dowodowy o zaoferowane przez skarżącego dokumenty na okoliczność wykonywania działalności gospodarczej na terenie województwa dolnośląskiego i odstąpi od przypisywania tej działalności formy wyłącznie stacjonarnej – w lokalu przedsiębiorstwa przy pomocy zatrudnionych pracowników. Zrewiduje także swój pogląd na temat pojęcia oddziału i uwzględni także to, że wymagania projektu posługiwały się również pojęciem filii.
Z tych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz wydane w sprawie decyzje.
O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 5 w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.), biorąc pod uwagę, że skargę kasacyjną sporządził i wniósł radca prawny, który prowadził sprawę przed Sądem pierwszej instancji.