I GSK 312/25

I GSK 312/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc
Henryk Wach /przewodniczący/
Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Oświata
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I SA/Łd 605/24 - Wyrok WSA w Łodzi z 2024-11-26
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 pkt 3 i pkt 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 754
art. 49
Ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 listopada 2024 r. sygn. akt I SA/Łd 605/24 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji oświatowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz J. S. 5 400 (pięć tysięcy czterysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 26 listopada 2024 r., sygn. I SA/Łd 605/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej WSA w Łodzi) po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. (dalej zwanego skarżącym lub stroną) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Łodzi z dnia 26 lipca 2024 r., nr SKO.4142.9.2024, w przedmiocie określenia skarżącemu wysokości należności z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, przypadającej do zwrotu za 2024 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Zgierskiego z dnia 6 czerwca 2024 r. nr 1/2024.
W stanie faktycznym sprawy skarżący był organem prowadzącym Prywatnego Liceum Ogólnokształcące E. w A. (dalej zwanego liceum). Na jego prowadzenie pobierał dotację z budżetu powiatu zgierskiego, na podstawie art. 26 ust. 1 u.f.z.o. (ustawa z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2024 r. poz. 754).
W dniu 19 grudnia 2023 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło zawiadomienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź-Polesie z dnia 12 grudnia 2023 r., skorygowane zawiadomieniem z 28 grudnia 2023 r., o zajęciu wierzytelności pieniężnej, w którym wezwano powiat zgierski, aby należnej od niego kwoty dotacji, do wysokości egzekwowanej należności wraz z odsetkami, nie uiszczał zobowiązanemu - skarżącemu, lecz należną kwotę przekazał organowi egzekucyjnemu na pokrycie należności objętych tytułami wykonawczymi KW/1/2023.
Starosta Zgierski pismem z dnia 4 stycznia 2024 r. poinformował Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź-Polesie o uznaniu zajętej wierzytelności i oświadczył, iż przekaże organowi egzekucyjnemu kwoty na pokrycie należności na wskazany przez niego rachunek bankowy.
W związku z powyższym w dniu 19 stycznia 2024 r. (zgodnie z art. 34 ust. 1 u.f.z.o.) ratę dotacji za styczeń 2024 r. w kwocie 428 522,89 zł, naliczoną dla liceum organ I instancji przekazał na rachunek organu egzekucyjnego, wskazany w zawiadomieniu.
Pismem z dnia 24 stycznia 2024 r. skarżący, powołując się na art. 48 ust. 1 i 49 ust. 1 u.f.z.o. wskazał, iż obowiązkiem organu jest przekazać dotację na rachunek bankowy prowadzonej przez niego szkoły.
W dniu 22 lutego 2024 r. do Starosty Zgierskiego wpłynęło zawiadomienie organu egzekucyjnego o uchyleniu zajęcia z dnia 28 grudnia 2023 r., dotyczące skarżącego.
Pismem z 11 kwietnia 2024 r. Starosta Zgierski zwrócił się z pytaniem do Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego czy kwota dotacji dla skarżącego za styczeń 2024 r., przekazana na rachunek organu egzekucyjnego, wpłynęła na rachunek Gminy Aleksandrów Łódzki (wierzyciela). W odpowiedzi Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego stwierdził, że na jego rachunek zostały w części przekazane ściągnięte środki, nie jest on jednak w stanie stwierdzić czy pochodzą one z dotacji.
Starosta Zgierski decyzją z dnia 6 czerwca 2024 r. ustalił skarżącemu kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2024 r., udzielonej dla liceum, którego organem prowadzącym jest skarżący, w wysokości 428 522,89 zł, ustalił datę, od której naliczane są odsetki, przypadającą od dnia 19 stycznia 2024 r. do dnia zapłaty oraz wskazał, że zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami należy dokonać w ciągu 15 dni od dnia doręczenia decyzji administracyjnej.
SKO w Łodzi, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia 26 lipca 2024 r., utrzymało w mocy to rozstrzygnięcie.
Organ podkreślił, że jedyny wyjątek od zasady wyłączającej dotację z egzekucji wynika wprost z ust. 2 art. 49 u.f.z.o. Jest to sytuacja, w której stwierdzono, na podstawie art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych – tekst jednolity Dz.U z 2024 poz.1530 (dalej u.f.p.), obowiązek zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. SKO w Łodzi wskazało, że w katalogu wydatków możliwych do sfinansowania z dotacji ustawodawca nie wymienił należności objętych tytułami wykonawczymi, przekazanych na rachunek organu egzekucyjnego. W konsekwencji SKO w Łodzi podzieliło stanowisko organu I instancji, że dotacja za styczeń 2024 r., naliczona dla liceum, przekazana zgodnie z dyspozycją organu egzekucyjnego na pokrycie zobowiązań skarżącego, objętych tytułami wykonawczymi, została wydatkowana przez organ prowadzący szkołę niezgodnie z przeznaczeniem. Ze środków pochodzących z dotacji de facto sfinansowano bowiem inne cele niż te, na które dotacja została udzielona.
SKO w Łodzi wskazało ponadto, że w rozliczeniach otrzymanej dotacji za okres od 1 stycznia do 31 stycznia 2024 r., od 1 stycznia do 29 lutego 2024 r., od 1 stycznia do 31 marca 2024 r. oraz od 1 stycznia do 30 kwietnia 2024 r., organ prowadzący liceum nie uwzględnił naliczonej dla uczniów przedmiotowej szkoły dotacji za styczeń 2024 r. w kwocie 428.522,89 zł, w związku z czym wezwano stronę do złożenia korekt dokonanych rozliczeń.
Zdaniem SKO w Łodzi organ I instancji dokonał zatem prawidłowych ustaleń w zakresie przyjęcia, że dotacja przyznana za styczeń 2024 r., na podstawie art. 26 ust. 1 u.f.z.o., została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem, zatem na cel, którego nie sposób przypisać do jednej z kategorii wymienionych w art. 35 ust. 1 tej ustawy.
WSA w Łodzi po rozpoznaniu skargi strony, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Sąd stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji w sposób nasuwający istotne wątpliwości wskazuje jako stronę postępowania "Prywatne Liceum Ogólnokształcące "E." w A., dla którego organem prowadzącym jest Pan J. S.". Przy czym określenie to nie znajduje się w części nagłówkowej decyzji (bo takowej decyzja w ogóle nie zawiera), a dopiero w jej sentencji, ale tylko w punkcie pierwszym ustalającym kwotę dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 428 522,89 zł. Punkt drugi owej decyzji zawiera ustalenie daty, od której naliczane są odsetki, zaś punkt trzeci brzmi: "zwrotu kwoty 428 522,89 zł wraz z odsetkami należy dokonać w ciągu 15 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji".
Oprócz tego Sąd zaznaczył, że punkt trzeci decyzji nie wskazuje kto (jaki podmiot) jest zobowiązany do zwrotu dotacji. Pozostaje to kwestią domysłu mimo, że zgodnie z art. 26 u.f.z.o. to niepubliczne szkoły, w których jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącego dla tych szkół organem rejestrującym, za jej działalność odpowiada organ prowadzący (art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku – Prawo oświatowe, tekst jednolity Dz.U z 2024 roku poz.737). Oznacza to, że adresatem decyzji o zwrocie winien być organ prowadzący, którym może być także osoba fizyczna (art. 168 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe ). Dlatego też strona winna być oznaczona poprzez wskazanie organu prowadzącego konkretną szkołę niepubliczną.
Decyzja organu pierwszej instancji jest przy tym opatrzona podpisem: "z up. E. S., Członek Zarządu". Jak wynika z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym organem uprawnionym do wydawania decyzji jest starosta, to ten organ bowiem reprezentuje powiat na zewnątrz. Oczywiście starosta może upoważnić (delegować swoje uprawnienia) np. na członka zarządu powiatu do wydawania z jego upoważnienia decyzji, niemniej istnienie takiego upoważnienie winno wynikać z akt sprawy. Zarzut z tym związany pojawił się dopiero w skardze do WSA i SKO w Łodzi, tak więc przynajmniej w odpowiedzi na skargę winno do tego zarzutu się odnieść i wskazać oznaczenie publikatora zawierającego akt upoważniający członków zarządu powiatu (w szczególności podpisującą decyzję) do wydawania i podpisywania w imieniu organu decyzji administracyjnych. Odpowiedź na skargę w ogóle do tego zarzutu się nie odnosi.
Sąd zgodził się z zasadniczą tezą organu, że środki pochodzące z dotacji oświatowej mogą być przeznaczone wyłącznie na pokrycie wydatków wskazanych w u.f.z.o. Użycie przez ustawodawcę w art. 35 ust. 1, 3 i 4 u.f.z.o. zwrotu "dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na" oznacza, że dotowany nie może rozszerzyć katalogu wydatków finansowanych z dotacji oświatowej poza te, ściśle określone w ww. przepisach. Sfinansowanie wydatków z dotacji oświatowej na inne cele niż wskazane w u.f.z.o. oznacza, że dotacja taka jest dotacją wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, czego skutkiem jest obowiązek zwrotu takiej dotacji wraz z odsetkami (art. 252 ust.1 pkt 1 u.f.p.). "Użycie" środków z dotacji na uregulowanie zadłużenia organu prowadzącego, jak to ma miejsce w tej sprawie, nawet wyegzekwowanych przymusowo stanowi wykorzystanie dotacji w sposób niezgodny z przeznaczeniem ze skutkami opisanymi w art. 252 u.f.p. Jednak opisane wyżej okoliczności faktyczne nie pozwalają na wyciągnięcie takiego wniosku.
Sąd zwrócił jednak uwagę, że organ egzekucyjny zwolnił spod egzekucji środki z dotacji na rok 2024 należne dla liceum i uchylił ich zajęcie. Oznacza to, że środki zajęte winny być zwrócone zobowiązanemu, o ile tylko przed datą zwolnienia nie zostały przekazane wierzycielowi. Otóż z zacytowanego pisma burmistrza nie wynika, jakie środki zostały przelane na konto gminy, w szczególności, czy pochodziły one z dotacji dla liceum na 2024 r., czy z innych źródeł. Nie wyjaśniono także dlaczego jakaś część tych środków znajduje się w depozycie organu egzekucyjnego. W związku z niewyjaśnieniem tych kwestii w toku postępowania Sąd stwierdził, że nie może ocenić, czy cała przelana w dniu 19 stycznia 2024 r. kwota dotacji dla liceum została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, to jest na uregulowanie wymagalnych zobowiązań organu prowadzącego liceum – skarżącego. W aktach sprawy znajdują się nieliczne dokumenty z postępowania egzekucyjnego (zawiadomienia o zajęciu, zawiadomienia o uchyleniu zajęcia, stanowisko dłużnika zajętej wierzytelności), a wśród nich także odpowiedź Naczelnika US Łódź-Polesie z dnia 19 kwietnia 2024 r. zwierająca informację o czynnościach postępowania egzekucyjnego. Z opisanych wyżej dokumentów, w szczególności zawiadomień o zajęciu, nie wynika jednak jakie należności były zajęte (egzekwowane). W zawiadomieniach wskazane są tylko: data wystawienia tytułu wykonawczego (12 grudnia 2023 r.), jego numer (KW/1/2023) okres/termin płatności, kwota należności głównej oraz wysokość i stawkę odsetek. Zawiadomienia te nie pozwalają na ocenę, czy zajęcia dokonane na ich podstawie były należnościami opisanymi w art. 49 ust. 2 u.f.z.o.
Reasumując postępowanie poddane kontroli sądu dotknięte było naruszeniem art. 107 § 1 pkt 3 i K.p.a. poprzez błędne – nieprecyzyjne oznaczenie strony postępowania, art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a. w związku z art. 34 ust.1 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez niewyjaśnienie umocowania do podpisania w imieniu decyzji przez członka zarządu powiatu oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w jakiej części dotacja za miesiąc styczeń 2024 r. została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem i dlaczego mimo zwolnienia dotacji spod egzekucji i uchylenia zajęcia nie została przekazana liceum. Brak jest także w aktach sprawy dokumentów wskazujących, jakie zobowiązania skarżącego były egzekwowane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź-Polesie (w szczególności, czy były to należności opisane w art. 252 u.f.p.).
W toku ponowionego postępowania organy zostały zobligowane do usunięcia dostrzeżonych przez sąd wad tego postępowania, sięgając do akt postępowania egzekucyjnego.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi wniosło SKO w Łodzi, zaskarżając ten wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej zwanej także P.p.s.a.), naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572) przez błędne uznanie, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera błędne - nieprecyzyjne oznaczenie strony postępowania podczas gdy decyzja ta prawidłowo wskazuje J. S. jako organ prowadzący szkołę i tym samym zobowiązany do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 lipca 2024 r. znak: SK0.4142.9.2024 oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Zgierskiego z dnia 6 czerwca 2024 r. Nr 1/2024,
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 § 1 pkt 8 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez błędne uznanie, że nie wyjaśniono umocowania do podpisania w imieniu starosty decyzji przez członka Zarządu Powiatu i że istnienie takiego upoważnienia winno wynikać z akt sprawy podczas gdy umocowanie takie wynika z ogólnodostępnego na stronie BIP Starostwa Powiatowego w Zgierzu aktu kierownictwa wewnętrznego, tj. zarządzenia Nr 120.23.2024 Starosty Zgierskiego z dnia 20 maja 2024 r. w sprawie szczegółowego podziału obowiązków pomiędzy Wicestarostę i Członków Zarządu zaś przepisy prawa nie wymagają każdorazowo załączania do decyzji upoważnienia i brak tego upoważnienia w aktach sprawy nie wpływa na zgodność z prawem decyzji organu pierwszej instancji, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 lipca 2024 r. znak: SKO.4142.9.2024 oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Zgierskiego z dnia 6 czerwca 2024 r. Nr 1/2024,
3) art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak przeprowadzenia z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci zarządzenia Nr 120.23.2024 Starosty Zgierskiego z dnia 20 maja 2024 r. w sprawie szczegółowego podziału obowiązków pomiędzy Wicestarostę i Członków Zarządu w celu wykazania faktu iż decyzję organu I instancji podpisała osoba upoważniona w sytuacji gdy Sąd I instancji powziął istotne wątpliwości co do tego czy wskazana decyzja została podpisana przez umocowaną do tego osobę, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż fakt który ten dowód by wykazał ma zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji organu I instancji i mógłby wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie sprawy przez WSA w Łodzi,
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez błędne uznanie, że organy obu instancji nie wyjaśniły w jakiej części dotacja za miesiąc styczeń 2024 roku została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz jakie zobowiązania J. S. były egzekwowane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego Łódź-Polesie podczas gdy z decyzji organów obu instancji wprost wynika, że całość dotacji za miesiąc styczeń 2024 r., tj. w kwocie 428 522,89 zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, zaś w decyzji tut. Kolegium wprost wskazano, że tytuł wykonawczy KW/1/2023 dotyczy zwrotu dotacji pobranych w nadmiernej wysokości i wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem pobranych przez pana J. S., które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 lipca 2024 r. znak: SKO.4142.9.2024 oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Zgierskiego z dnia 6 czerwca 2024 r. Nr 1/2024.
Na tej podstawie skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi. Oprócz tego SKO w Łodzi wystąpiło o zasądzenie kosztów postępowania na swoją rzecz.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na niespójność oraz sprzeczność argumentacji Sądu.
Strona, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania (a tylko takie zostały podniesione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej), podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił sąd pierwszej instancji, a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie nie może więc ograniczyć się tylko do stwierdzenia, że do naruszenia określonych przepisów faktycznie doszło, ale musi wykazać, co najmniej potencjalny, związek przyczynowy pomiędzy tym naruszeniem, a wynikiem sprawy, tj. treścią zapadłego orzeczenia.
W niniejszym przypadku skarżący kasacyjnie organ sformułował przeciwko wyrokowi WSA w Łodzi cztery zarzuty procesowe, kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie procesowych uchybień wydanych przez SKO w Łodzi i Starostę Zgierskiego decyzji.
Odnosząc się do przedmiotowych zarzutów, na wstępie rozważań w tym przedmiocie zauważyć należy, że przyczyny uchylenia przez WSA w Łodzi zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji sprowadzały się w istocie do trzech okoliczności: nieprawidłowego określenia adresata decyzji, niewykazania umocowania do podpisania decyzji w imieniu Starosty Zgierskiego przez osobę powołującą się na nie, a także niewyjaśnienia jakie zobowiązania skarżącego były egzekwowane przez organ egzekucyjny i w jakiej części zostały zaspokojone.
Jeżeli chodzi o oznaczenie adresata decyzji, do której to problematyki odnosi się zarzut skargi kasacyjnej, oznaczony w niej nr 1, to w tym zakresie rację ma skarżący kasacyjnie organ, że w związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło w tym zakresie do naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja administracyjna powinna zawierać oznaczenie strony. W przypadku zaskarżonej do WSA w Łodzi decyzji SKO w Łodzi brak jest podstaw do przyjęcia, że nie spełnia ona tego wymogu. W jej treści wskazano bowiem, że podmiotem zobowiązanym do zwrotu dotacji jest skarżący, jako organ prowadzący liceum. Wprawdzie sposób oznaczenia adresata decyzji nie do końca był jasny i czytelny, jednakże z uwagi na to nie można przyjąć, iż decyzja ta w ogóle go nie wskazuje, a co za tym idzie nie wiadomo kto jest zobligowany do zwrotu środków.
Innymi słowy stwierdzić należy, że rację ma Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że najwłaściwszym sposobem wskazania adresata decyzji jest opatrzenie jej nagłówkiem, w którym konkretnie i jednoznacznie zostałby on oznaczony, bez zbędnych i nieistotnych, z punku widzenia jej rozstrzygnięcia (w aspekcie podmiotowym) opisów. Jednakże jego niezamieszczenie (nagłówka) czy też wskazanie podmiotu na który nakładany jest konkretny obowiązek, poprzez oznaczenie rodzaju formy prowadzenia przez niego działalności, nie może być rozpatrywane w kategoriach naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a., tj. jako niewskazanie adresata decyzji – brak oznaczenia strony postępowania, do której decyzja ta jest kierowana.
W tym miejscu dodać należy, że decyzję administracyjną należy rozpatrywać jako pewną całość, obejmującą wszystkie jej elementy wskazane w art. 107 § 1 K.p.a. W judykaturze w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że o tym, do kogo dana decyzja jest skierowana, decyduje jej treść, w której musi się znaleźć miejsce na oznaczenie strony. Nie znajduje przy tym uzasadnienia przypisywanie decydującego znaczenia nagłówkowi decyzji (...) Decydujące jest bowiem to, komu według treści decyzji, organ przypisał uprawnienia lub obowiązki. Jeżeli z treści decyzji wynika w sposób niebudzący wątpliwości zamiar organu ustalenia sytuacji prawnej konkretnej osoby będącej stroną, to warunek z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. zostaje spełniony (zob. wyrok NSA z 10 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 6495/21 – dost. w CBOiS – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z decyzji SKO w Łodzi, z całokształtu jej treści wynika, że obowiązkiem zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, wbrew ocenie WSA w Łodzi, został obarczony skarżący. Tak więc w tym wypadku kwestionujący stanowisko Sądu pierwszej instancji zarzut skargi kasacyjnej był zasadny.
Jeżeli chodzi z kolei o prawidłowość podpisania decyzji, a właściwie wykazanie umocowania do dokonania tej czynności przez osobę działającą w imieniu Starosty Zgierskiego, to do tej problematyki odnoszą się zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej numerami 2 i 3. W pierwszym z nich (zarzut nr 2) SKO w Łodzi zarzuca Sądowi I instancji przyjęcie, że nie wyjaśniono umocowania do podpisania w imieniu organu decyzji. W tym skarżący kasacyjnie organ upatruje naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 K.p.a. Zasadności przedmiotowego zarzutu nie sposób jednak uznać, gdyż istnienie umocowania dla podpisującej decyzję osoby, jak również jego zakres, nie zostały wykazane nawet na etapie postępowania sądowego, pomimo sformułowania przez skarżącego odnoszącego się do tej kwestii zarzutu skargi do WSA w Łodzi.
Rację ma SKO w Łodzi stwierdzając, że nie istnieje żaden przepis z którego wprost wynikałaby konieczność każdorazowego wykazywania umocowania do podpisania decyzji, przez osobę działającą w imieniu organu czy też osoby piastującej te funkcję, jednakże nie sposób jest pominąć tego, że udokumentowanie istnienia tego upoważnienia rozwiewałoby wszelkie wątpliwości w tym względzie.
Poza tym w okolicznościach niniejszej sprawy, w skardze skierowanej do Sądu pierwszej instancji w sposób wyraźny i jednoznaczny podniesiono problematykę prawidłowości tego umocowania, na co organ nie zareagował w jakikolwiek sposób. W związku z tym nie można przyjąć, co sugeruje on poprzez omawiany zarzut, że co do samego umocowania nie istniały żadne wątpliwości. Tym samym nie można zasadnie kwestionować stanowiska WSA w Łodzi w tym właśnie względzie.
Podobne uwagi odnieść należy w odniesieniu do zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej nr 3. W tym wypadku również nie sposób zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że WSA w Łodzi dopuścił się naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a., w związku z nieprzeprowadzeniem z urzędu dowodu w postaci zarządzenia nr 120.23.2024 Starosty Zgierskiego z dnia 20 maja 2024 r. w sprawie szczegółowego podziału obowiązków pomiędzy Wicestarostę i Członków Zarządu, w celu wykazania faktu, iż decyzję organu I instancji podpisała osoba upoważniona.
Ustosunkowując się do twierdzeń i argumentów skarżącego kasacyjnie organu w pierwszej kolejności podkreślić należy, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tak więc z wyraźnej woli ustawodawcy wojewódzkie sądy administracyjne zostały upoważnione przez ustawodawcę do przeprowadzania postępowania dowodowego, jednakże wyłącznie w uzupełniającym zakresie, a przy tym skorzystanie przez nie z tego rodzaju uprawnienia nie ma obligatoryjnego charakteru. Innymi słowy to sąd każdorazowo decyduje czy z tego rodzaju sposobności skorzysta czy też nie.
O naruszeniu art. 106 § 3 P.p.s.a. można by było mówić jedynie wówczas, gdyby sąd w sposób arbitralny, bez wskazania wyraźnej przyczyny, nie uwzględnił wniosku dowodowego strony odnoszącego się do istotnych w sprawie okoliczności, w dodatku uczyniłby to w sytuacji, w której możliwość przeprowadzenia tego dowodu mieściłaby się w ramach określonych w tym przepisie.
W niniejszym przypadku mamy zaś do czynienia z sytuacją, w której SKO w Łodzi upatruje naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji w nieprzeprowadzeniu z urzędu dowodu z dokumentów, na okoliczność wyjaśnienia prawidłowości umocowania do podpisania decyzji przez osobę dokonująca tego w imieniu Starosty Zgierskiego, w dodatku w sytuacji w której organ ten, mając świadomość kwestionowania przez stronę tego umocowania w skardze skierowanej do WSA w Łodzi, pozostał całkowicie bierny. W związku z tym brak jest podstaw do zasadnego zarzucenia Sądowi nieskorzystania z fakultatywnego uprawnienia płynącego z art. 106 § 3 P.p.s.a., zwłaszcza w sytuacji, w której nie było jego rolą prowadzenie dodatkowych ustaleń w sprawie, zastępując w tym zakresie organ.
Tak więc również ten zarzut nie znajduje uzasadnionych podstaw.
Za niezasługujący na uwzględnienie uznać należało również ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej, oznaczony w jej treści nr 4, poprzez który to organ wytknął Sądowi pierwszej instancji uchybienie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy K.p.a., przez błędne uznanie, że organy obu instancji nie wyjaśniły w jakiej części dotacja za miesiąc styczeń 2024 r. została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem oraz jakie zobowiązania skarżącego były egzekwowane przez organ egzekucyjny.
W tym względzie w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że WSA w Łodzi słusznie zauważył, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu nie ustalono jakie środki zostały przelane na konto wierzyciela dochodzonych w postępowaniu egzekucyjnym należności, a w szczególności tego czy pochodziły one z dotacji dla liceum za styczeń 2024 r., czy też z innych źródeł. Nie wyjaśniono również jaka część tych środków znajduje się w depozycie organu egzekucyjnego. W tym zakresie niewątpliwie podejmowano działania zmierzające do wyjaśnienia tych, niezwykle istotnych, z punktu widzenia art. 49 u.f.z.o. aspektów sprawy, o czym świadczy zapytanie skierowane do Burmistrza Aleksandrowa Łódzkiego, jednakże nie doprowadziły one do realizacji zamierzonych rezultatów. Uzyskana bowiem odpowiedź nie była precyzyjna, a przy tym wprost wskazywała na brak wiedzy po stronie pytanego organu, odnośnie istoty skierowanego do niego zapytania. W tej zaś sytuacji organ zrezygnował w dalszych starań o wyjaśnienie tych aspektów sprawy, potwierdzając tym samym twierdzenia Sądu pierwszej instancji, odnośnie niewyjaśnienia tego rodzaju okoliczności.
Tak więc z uwagi na powyższe rozpatrywany zarzut skargi kasacyjnej nie znajduje uzasadnionych podstaw. Jest on bowiem gołosłowny, jako że nie opiera się on na argumentach, w świetle które w sposób przekonujący można by było podważyć ocenę Sądu w omawianym zakresie. Za takie nie można uznać stwierdzeń odnośnie tego, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprost wskazano, iż że całość dotacji za miesiąc styczeń 2024 r., tj. w kwocie 428 522,89 zł, została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, zaś tytuł wykonawczy KW/1/2023 dotyczy zwrotu dotacji pobranych w nadmiernej wysokości i wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem pobranych przez skarżącego. W tym bowiem wypadku mamy bowiem do czynienia ze stanowiskiem organu, będącym już wyrazem oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, co do sposobu ustalenia którego stwierdzono istotne braki i nieprawidłowości. Nie można zaś utożsamiać procesu związanego z ustaleniem stanu faktycznego, niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy, z jego prawną oceną. Dla przeprowadzenia tej ostatniej niezbędnym jest bowiem uprzednie przeprowadzenie właściwych ustaleń, których w okolicznościach niniejsze sprawy zabrakło.
Tak więc mając na uwadze powyższe, pomimo zasadności pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby skarga kasacyjna, jako całość, oparta byłaby ona na usprawiedliwionych podstawach. Zaskarżony wyrok bowiem, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia (w zakresie problematyki dotyczącej oznaczenia adresata decyzji) odpowiada prawu. Poza tym częściowa niezasadność stanowiska Sądu nie pozwala podważyć pozostałego zakresu jego oceny, która jest właściwa i jako taka nie może być zasadnie kwestionowana.
Mając więc na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., in fine, oddalił skargę kasacyjną organu.
Na podstawie art. 209, art. 204 pkt 2 P.p.s.a. oraz art. 207 § 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit a w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od skarżącego kasacyjnie organu na rzecz skarżącego kwotę 5 400 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje zwrot kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, który w jego imieniu sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.