I GSK 307/19

I GSK 307/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-03-01
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach
Jacek Boratyn /sprawozdawca/
Joanna Wegner /przewodniczący/
Symbol z opisem
602  ceny
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 2181/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-10-12
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 139
art. 24 ust. 1
Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jacek Boratyn (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 2181/17, w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia 31 sierpnia 2017 r. nr 321/XXXVII/17 w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie), wyrokiem z 12 października 2018 r., sygn. V SA/Wa 2181/17, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia 31 sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz w sprawie dopłaty do taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków, stwierdził że zaskarżona uchwała, w części dotyczącej zatwierdzenia taryfy w odniesieniu do opłat za przyłączenie do gminnych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, określonych w tabeli 3, została wydana z naruszeniem prawa, w pozostałym zakresie oddalił skargę.
W dniu 31 sierpnia 2017 r. Rada Miasta M. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków dla Mi. Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w M., na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. oraz w sprawie dopłaty do taryfy za zbiorowe odprowadzenie ścieków.
Prokurator Rejonowy w G. zaskarżył powyższą uchwałę do WSA w Warszawie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając naruszenie art. 7, art. 84 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 7, art. 18 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U z 2016 r. poz. 446 ze zm.; dalej u.s.g.), art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U z 2017 r. poz. 827; dalej: "u.g.k.") oraz zapisów rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U z 2006 r Nr 127 poz.886, z 2016 r poz.1301; dalej: rozporządzenie).
Prokurator podniósł, iż uchwała zatwierdziła taryfy na wskazany w niej okres, utrzymując bezprawnie opłatę przyłączeniową, stanowiącą jej składnik. W tabeli nr 3 taryfy (stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały) przewidziano bowiem pobieranie opłat za przyłączenie do gminnych urządzeń wodociągowych wynikających z kosztów przeprowadzenia prób technicznych, w kwocie 125 zł netto i 135 zł brutto.
Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 u.s.g. nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek utrzymania porządku i czystości przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej i to pod karą grzywny stosownie do art 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Dlatego w tym wypadku nie można mówić o dobrowolności opłaty z tytułu podłączenia do istniejącej gminnej kanalizacji. Opłaty te są narzucone mieszkańcom przez gminę i mają charakter przymusowy.
W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady gminy ustalone przepisami art. 40 u.s.g. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, a upoważnienie do podjęcia zaskarżonej uchwały nigdy nie istniało. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. W szczególności przepisem takim nie jest i nie może być powołany w zaskarżonej uchwale art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz rozporządzenie.
WSA w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora, wyrokiem z 12 października 2018 r. stwierdził że zaskarżona uchwała, w części dotyczącej zatwierdzenia taryfy w odniesieniu do opłat za przyłączenie do gminnych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, określonych w tabeli 3, została wydana z naruszeniem prawa, w pozostałym zakresie oddalił skargę.
Sąd stwierdził, że wprawdzie Prokurator oświadczył, iż zaskarża uchwałę Rady Gminy w całości, lecz w ocenie Sądu z treści skargi wynika, że w istocie kwestionuje on jedynie § 1 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim zatwierdza on wprowadzenie opłat za przyłączenie do gminnych urządzeń wodociągowych wynikających z kosztów przeprowadzenia prób technicznych, określonych w tabeli 3 załącznika nr 1 do uchwały. W tym zakresie skarga jest zasadna. Z treści kwestionowanych zapisów uchwały wynika bowiem bezsprzecznie, że stanowią normy prawa miejscowego wychodzące w sposób oczywisty poza zakres istniejącego upoważnienia ustawowego.
Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: generalne oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach; terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego, gdyż obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły; normatywny charakter, gdyż zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia; generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, atrybutów a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.
Kwestionowany i kontrolowany przez Sąd przepis zaskarżonej uchwały spełnia wskazane konstytucyjne i ustawowe wymogi aktu prawa miejscowego. Jednak, jak wynika z oceny Sądu, o której poniżej, wykracza poza zakres wskazanego w uchwale upoważnienia ustawowego, co w myśl konstytucyjnej zasady praworządności działania władzy publicznej i zasad hierarchicznej budowy porządku prawnego stanowi istotne naruszenie prawa, co kwalifikuje omawiane przepisy do stwierdzenia ich nieważności.
W zaskarżonej uchwale jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 24 ust. 1, ust. 5, ust. 6 i ust. 10 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2017 r. poz. 328 ze zm.; dalej u.z.z.w.). Zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 u.z.z.w., w brzmieniu obowiązującymi na dzień podjęcia kontrolowanej uchwały, taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług.
O istocie taryfy ustawodawca wypowiedział się art. 2 u.z.z.w. stanowiącym tzw. ustawowy słowniczek pojęć stanowiąc, że użyte w ustawie określenia oznaczają: pkt 12) taryfa - zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania; pkt 13) taryfowa grupa odbiorców usług - odbiorców wyodrębnionych na podstawie charakterystyki zużycia wody lub odprowadzanych ścieków, warunków zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, a także na podstawie sposobu rozliczeń za świadczone usługi.
Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała zawiera zatem w swej treści, w § 1, w zakresie w jakim zatwierdza opłaty za przyłączenie określone w tabeli 3 załącznika nr 1 do uchwały normy generalne, skierowane do mieszkańców gminy, których nieruchomości są podłączane do gminnej sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Każde podłączenie nieruchomości sieci wodociągowej obarczone jest w myśl jej postanowień obowiązkiem (a nie jedynie dobrowolnością) uiszczenia opłaty za przyłączenie, wynikającej z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług.
Adresat zaskarżonej uchwały został określony generalnie, a jej skutkiem jest zobowiązanie mieszkańców do uiszczania konkretnego świadczenia finansowego, czyli nałożono na nich obowiązki. Tym samym więc w istocie uchwała nakłada na każdego zainteresowanego, spełniającego atrybuty normy obowiązek uiszczenia opłat w określonej wysokości, a zatem posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem spornej uchwały w tym zakresie nie są indywidualnie określone podmioty, lecz wszystkie podmioty przyłączające się do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie tj.: m.in. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Skoro adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie, uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, to tym samym zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.
Uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy cen i opłat stanowi wyraz władczego jednostronnego opartego na prawie oddziaływania rady gminy na kształt rozliczeń za usługi ze sfery publicznej. Zaskarżona uchwała wprost determinuje wysokość zobowiązania finansowego odbiorcy w odniesieniu do przedsiębiorstwa komunalnego. Umowa cywilnoprawna pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem stanowi o wzajemnych obowiązkach stron umowy, natomiast wysokość opłat, do których odbiorca jest zobowiązany, determinowana jest uchwałą w sprawie zatwierdzenia taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków, a zatem z jej postanowień wynika norma/wzorzec w przedmiocie zachowań związanych z obligatoryjnym uwzględnieniem powszechnie obowiązujących na terenie gminy taryf
Wskazany w uchwale jako podstawa art. 24 ust. 1 i ust. 6 u.z.z.w. odnosi się do kompetencji rady gminy dotyczących zatwierdzania taryf rozumianych jako zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania (art. 2 pkt 12 u.z.z.w.). Przepisy te nie zawierają natomiast podstawy do nakładania jednorazowych opłat "za przyłączenie", wynikających z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Wprawdzie art. 15 ust. 2 u.z.z.w. stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy ma stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 u.z.z.w. uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w.), to przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za przyłączenie poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (por. glosa W. Chróścielewski, J.P. Tarno do wyroku NSA z 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/00, publ. OSP 2002/6/75). Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci podmiotów chcących z niej korzystać (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 1028/04). Sąd nie dostrzegł także takiego przepisu w systemie obowiązującego prawa.
Treści kwestionowanych zapisów uchwały w żadnym wypadku nie legalizuje okoliczność, iż zgodnie z § 5 pkt 7 rozporządzenia taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług. Delegacja ustawowa dla wydania przedmiotowego rozporządzenia dotyczyła określenia wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz niezbędnego zakresu informacji zawartych w uzasadnieniu taryf, a tym samym regulacje te nie mogły stanowić podstawy do nakładania obowiązków (w tym finansowych) na adresatów działań administracji. W konsekwencji, w ocenie Sądu art. 24 u.z.z.w. nie dawał, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia kwestionowanej uchwały, podstawy prawnej do samodzielnego ustalania przez rady gminy w drodze uchwały, ww. opłaty za przyłączenie do sieci, w tym poprzez zatwierdzenie taryfy ustalającej taką opłatę.
Ponadto w sprawie występuje sprzeczność uchwały w zaskarżonym zakresie z prawem materialnym wynikającym w pierwszej kolejności z treści art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z którym ciężary i świadczenia publiczne, do których ponoszenia zobowiązany jest każdy obywatel, powinny być przewidziane w ustawie. Tym samym w pełni uprawnione jest korzystanie przy kwestionowaniu ich normatywnych treści z postanowień art. 101 u.s.g., z odpowiednich ww. przepisów P.p.s.a. oraz ustawy o prokuraturze.
Sąd stwierdził, iż pozostałym zakresie kontrolowana uchwała odpowiada prawu. Skarżący Prokurator nie przedstawił żadnych argumentów przemawiającym za koniecznością uznania uchwały za naruszającą prawo w pozostałym zakresie. Sąd nie dostrzegł również tego rodzaju przesłanek z urzędu. Zakwestionowanie ważności uchwały ma istotne znaczenie dla pewności obrotu prawnego i musi być w tym zakresie zastosowana zasada proporcjonalności. W związku z powyższym w pozostałym zakresie należało skargę Prokuratora oddalić.
Sąd końcowo zaznaczył, że z uwagi na to, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a od jej podjęcia upłynął rok, to nie mógł stwierdzić jej nieważności w zakwestionowanej części. W związku z tym, na podstawie art. 147 P.p.s.a. (ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259). ograniczył się do stwierdzenia, iż została ona wydana z naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 12 października 2018 r. wniosła gmina, zaskarżając go w zakresie pkt 1, tj. w odniesieniu do stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie
1) art. 147 P.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 1 i ust. 5 u.z.z.w. oraz w zw. z art. 17 i art. 18 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Miasta M. z 31 sierpnia 2017 r. została wydana z naruszeniem prawa, podczas gdy Rada Miasta miała kompetencje do wydania uchwały w zaskarżonym przez Prokuratora kształcie i nie została ona wydana bez podstawy prawnej,
2) przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez sporządzenie pisemnego uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie, które jest wewnętrznie sprzeczne ze sobą, co w istotnym stopniu utrudnia ocenę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia oraz ocenę zastosowanej kontroli sądowoadministracyjnej.
Na tej podstawie skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, w tym zakresie, na podstawie art. 188 P.p.s.a. ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.
Oprócz tego skarżąca kasacyjnie wniosła o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że twierdzenia Prokuratora i Sądu I instancji odnośnie tego, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego nie mogą być przyjęte w sposób bezkrytyczny. Wynika to głównie z tego, iż dotyczy ona wyłącznie stosunków pomiędzy przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym a właściwym organem gminy i z tego względu brak jest podstaw do uznania jej za akt generalny.
Poza tym zatwierdzając uchwałę organ nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na obszarze jego działania norm.
Oprócz tego z u.z.z.w. nie wynika nakaz publikacji uchwały zatwierdzającej taryfę.
Rozpatrywana uchwała jest więc aktem indywidualno-konkretnym, rozstrzygającym sprawę w przedmiocie zatwierdzenia taryfy.
Skarżąca kasacyjnie zaznaczyła także, że nie jest prawdą jakoby Rada Miasta jako bezpośrednią podstawę swojej uchwały wskazała rozporządzenie Ministra Budownictwa.
Kompetencję do podjęcia uchwały stanowił art. 24 ust. 1 i ust. 5 u.z.z.w., co przeczy zaakceptowanemu przez Sąd twierdzeniu Prokuratora o wydaniu uchwały bez podstawy prawnej.
W kwestii podniesionej sprzeczności uzasadnienia skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że WSA w Warszawie z jednej strony wskazuje, iż nie podziela jej argumentów, iż uchwała jest aktem prawa miejscowego, z drugiej zaś w dalszej części uzasadnienia formułuje odmienne stanowisko. Tak skonstruowane uzasadnienie utrudnia zaś jego merytoryczną ocenę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Jak stanowi zaś art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), bądź na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
W myśl przytoczonej wyżej regulacji granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, zakreślają, co do zasady, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, zdefiniowane poprzez wskazanie przez jej autora konkretnych jednostek redakcyjnych przepisów, które jego zdaniem zostały naruszone, a także oparte na tych przepisach twierdzenia, dotyczące mających według skarżącego kasacyjnie miejsce uchybień regulacjom prawa materialnego czy procesowego.
W przedmiotowej sprawie formułując zarzuty skargi kasacyjnej gmina zarzuciła zarówno naruszenie przepisów prawa procesowego, jak i materialnego.
Ze swej istoty zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania winny być rozpoznane w pierwszej kolejności, gdyż ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08;orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej powoływane orzeczenia tamże).
Podnosząc naruszenie przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 134 P.p.s.a., a to w związku z wadliwym sporządzeniem uzasadnienia wydanego w sprawie wyroku. Jej zdaniem przedstawione w nim motywy są wewnętrznie sprzeczne, w zakresie tego czy zaskarżona uchwała stanowiła akt prawa miejscowego czy też nie miała takiego charakteru.
Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że nie znajduje on uzasadnionych podstaw. Wynika to przede wszystkim z tego, że lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na przyjęcie, iż jest ono wewnętrznie sprzeczne. Na jego podstawie można w sposób jednoznaczny stwierdzić jakie motywy legły u podstaw wydania przez WSA w Warszawie wyroku w niniejszej sprawie. Uzasadnienie spełnia również wymogi, jakie w tym zakresie wynikają z art. 141 § 4 P.p.s.a.
Na zamianę oceny w omawianym zakresie nie mogą wpłynąć drobne w istocie nieścisłości i nieprecyzyjne sformułowania wyroku, gdyż nie uniemożliwiają one zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu.
Niezależnie od powyższego zauważyć także należy, że kwestia związana z zakwalifikowaniem zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego lub wykluczenia możliwości przypisania jej tego charakteru nie miała decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. To sprowadzało się bowiem do przesądzenia tego czy przepisy prawa powszechnie obowiązującego zawierały ustawowe upoważnienie dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania aktów zatwierdzających taryfy zawierające opłaty za przyłącze.
Jeżeli chodzi o zarzut oparty na twierdzeniach odnośnie naruszenia przepisów prawa materialnego, to w tym zakresie stwierdzić należy, że w zakresie tego zarzutu skarżąca kasacyjnie nie wskazała czy naruszenia wymienionych przez siebie przepisów upatruje w wadliwej ich interpretacji czy też zastosowaniu. Zgodnie zaś z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Ustawodawca przytaczając podstawy kasacyjne w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. sformułował je w sposób alternatywny, tak więc w skardze kasacyjnej, powołując się na którąkolwiek z nich (lub obie), autor skargi powinien to w sposób wyraźny wskazać.
W niniejszym przypadku skarżąca kasacyjnie nie wskazała w czym upatruje naruszenie przytoczonych przez siebie regulacji. Wnioskować jedynie można, na podstawie dalszych jej wywodów, iż nie zgadza się ze stwierdzeniem, że Rada Miasta nie miała kompetencji do wydania uchwały w zaskarżonym przez Prokuratora zakresie i tym samym nie została ona wydana bez podstawy prawnej. Kompetencje te zaś wywodzi z art. 24 ust. 1 i ust. 5 u.z.z.w. oraz w zw. z art. 17 i art. 18 u.s.g. W związku z należy przyjąć, że podważa ona zarówno wykładnię wymienionych przepisów jak i zastosowanie wyinterpretowanych z nich norm.
Przedmiotowy zarzut również jednak nie jest zasadny. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 1 u.z.z.w. dotyczącym zatwierdzanie taryf oraz zasad rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków - taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, z wyjątkiem taryf zmienionych w związku ze zmianą stawki podatku od towarów i usług. Z treści tej regulacji wynika zatem, że przepis ten odnosi się do taryf zdefiniowanych w art. 2 pkt 2 ustawy, zatem dotyczących cen i stawek za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Powołanego przepisu nie można jednak uznać za podstawę prawną do nałożenia opłat za przyłączenie do sieci.
Z art. 84 Konstytucji RP wynika, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis u.s.g., ani żaden inny przepis prawa nie dawał radzie gminy samodzielnego prawa, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej.
Upoważnienia ustawowego do zatwierdzenia taryfy, obejmującej opłatę przyłączeniową, nie można wywodzić również z art. 18 u.s.g., mającego charakter kompetencyjny, który określa w sposób ogólny zakres uprawnień organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała ponadto, który to ust. i pkt tego obszernego przepisu miał zostać naruszony.
Podstawy prawnej do wydania uchwały w zaskarżonej części nie stanowią również przepisy rozporządzenia. Wprawdzie zgodnie z § 5 pkt 7 tego aktu taryfy zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów, jednakże akt podustawowy nie może nakładać obowiązku normatywnego nieznajdującego uzasadnienia w przepisach rangi ustawowej. Regulacje w zakresie wzoru wniosku nie mogą stanowić podstawy do nakładania obowiązków (w tym finansowych) na adresatów działań administracji.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw orzekł o jej oddaleniu, na podstawie art. 184 P.p.s.a.