I GSK 3034/18

I GSK 3034/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-09-17
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Dariusz Dudra
Piotr Kraczowski /sprawozdawca/
Piotr Pietrasz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
V SA/Wa 1476/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-05-30
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 141 par 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1476/17 w sprawie ze skargi Powiatu O. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 12 czerwca 2017 r. nr ST4.4750.496.2016.6.FRKG w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Powiatu O. na rzecz Ministra Finansów kwotę 9.906 (dziewięć tysięcy dziewięćset sześć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) wyrokiem z 30 maja 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1476/17, w sprawie ze skargi Powiatu O. (dalej: Powiat) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: Minister) z 12 czerwca 2017 r. nr ST4.4750.496.2016.6.FRKG w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r., uchylił zaskarżoną decyzję w części i zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
WSA orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Minister decyzją z 12 grudnia 2016 r. – wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 198; dalej: udjst) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: kpa) – zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. w wysokości 1.244.210 zł.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister decyzją z 12 czerwca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję własną.
Zaskarżonym wyrokiem WSA uchylił decyzję Ministra z 12 czerwca 2017 r. w części utrzymującej w mocy decyzję z 12 grudnia 2016 r. w zakresie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. w wysokości 901.023,70 zł.
W uzasadnieniu WSA wskazał, że stosowanie do art. 37 ust. 1 pkt 2 udjst, wydanie przez Ministra decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, może nastąpić po zweryfikowaniu przez organ wysokości należnej subwencji i stwierdzeniu, że przysługuje w niższej wysokości niż kwota subwencji uprzednio ustalonej i wypłaconej.
Taka sytuacja miała miejsce w sprawie, gdyż przedmiotem prowadzonego przez Ministra postępowania był zwrot nienależnie otrzymanej przez Powiat kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r. Podstawą ustalenia przez organ kwoty należnej części oświatowej subwencji ogólnej były przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2012 (Dz. U. Nr 288 poz. 1693 ze zm.; dalej: rozporządzenie MEN z 2011 r.).
Stosownie do art. 28 ust. 5 udjst, podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2012 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej - w myśl § 3 rozporządzenia MEN z 2011 r. wg algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia, część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2012 była dzielona między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem zakresu realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych, określonych w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
Zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, stanowiący podstawę do naliczenia części oświatowej subwencji ogólnej, został określony m.in. na podstawie danych o liczbie uczniów wykazanych przez szkoły w systemie informacji oświatowej według stanu na 30 września 2011 r., zweryfikowanych i potwierdzonych przez organy prowadzące/dotujące szkoły.
W okresie objętym rozpatrywaną sprawą, podstawę prawną zamieszczania danych w systemie informacji oświatowej przez jednostki samorządu terytorialnego prowadzące/dotujące szkoły i placówki oświatowe, znajdujące się na ich obszarze, stanowiły przepisy ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49 poz. 463 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. Nr 277 poz. 2746 ze zm.). Algorytm podziału terytorialnego na 2012 r. przewidywał m.in. wagę P34 = 11,000 dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach.
W trakcie kontroli stwierdzono błędy w danych wykazanych w systemie informacji oświatowej według stanu na 30 września 2011 r., które spowodowały zdaniem Ministra, zawyżenie łącznie o 251,7408 liczby uczniów przeliczeniowych, uwzględnionej do wyliczenia wysokości otrzymanej przez tę jednostkę części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r. o 1.244.210 zł.
WSA stwierdził, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny, a przedmiotem sporu jest ocena, czy wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego (dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r.) jest osoba od dnia skierowania do ośrodka, czy od dnia stawienia się w ośrodku zgodnie ze skierowaniem. W konsekwencji, czy Powiat prawidłowo naliczył część oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r., z uwzględnieniem m.in. przeliczenia osób skierowanych do M. O.W. nr [...] w J., a wykazanych w systemie informacji oświatowej wg stanu na 30 września 2011 r. jako wychowankowie tego ośrodka mimo, że nie korzystały z zakwaterowania w tym ośrodku.
WSA wskazał, że istotne jest, iż w stanie prawnym obowiązującym w 2012 r. brak jest regulacji, która wskazywałaby wprost jakie okoliczności decydują o tym od kiedy dana osoba jest wychowankiem młodzieżowego ośrodka wychowawczego, czy o uznaniu danej osoby za wychowanka decyduje skierowanie do ośrodka, czy przybycie (wpisanie do księgi wychowanków). W tym kontekście WSA na pismo z 4 listopada 2016 r. Ministra Edukacji Narodowej, w którym przedstawiono dwa warianty skutków wykazanych przez Urząd Kontroli Skarbowej w Lublinie nieprawidłowości w zakresie danych o liczbie uczniów dla określenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej w 2012 r., co potwierdza wątpliwości dotyczące stosowania powołanych przepisów. Oceny tej nie zmienia odwołanie się przez Ministra do treści odpowiedzi Ministra Edukacji Narodowej z 18 marca 2013 r. na interpelację poselską w sprawie zasad finansowania młodzieżowych ośrodków wychowawczych.
Minister za prawidłowy uznał wariant I – w kwocie zmniejszenia subwencji uwzględniono liczbę wychowanków MOW w J., którzy na 30 września 2011 r. nie przebywali w placówce, zostali jednak wykazani w Systemie Informacji Oświatowej na podstawie posiadanych skierowań. Powiat zawyżył liczbę uczniów przeliczeniowych o 251,7408, a kwota subwencji była wyższa od należnej o 1.244.209,88 zł stwierdzając, że wariant II – w kwocie zmniejszenia subwencji nieuwzględniono liczby wychowanków MOW w J., którzy na 30 września 2011 r. nie przebywali w placówce, zostali jednak wykazani w Systemie Informacji Oświatowej na podstawie posiadanych skierowań. Powiat zawyżył liczbę uczniów przeliczeniowych o 69,4368, a kwota subwencji była wyższa od należnej o 343.186,30 zł, nie jest zgodny z obowiązującymi przepisami.
W ocenie Ministra wychowankiem jest osoba, która posiada skierowanie do ośrodka i z dniem przyjęcia do tego ośrodka została wpisana do księgi wychowanków. Nieletni nabywa status prawny wychowanka od dnia przybycia do ośrodka i dopiero z tym momentem powstają prawa i obowiązki tak wychowanka, jak i wszystkich innych podmiotów, których podstawy działania są z tym związane. Nieletni z chwilą otrzymania skierowania do młodzieżowego ośrodka wychowawczego nie stawał się jednocześnie wychowankiem tego ośrodka, ani uczniem szkoły funkcjonującej w strukturach młodzieżowego ośrodka wychowawczego. Wychowankiem stawał się nieletni przyjęty do placówki.
Zdaniem Powiatu skierowanie do konkretnej placówki winno stanowić podstawę uznania nieletniego za jej wychowanka. Konieczność zarezerwowania i utrzymywania w pełnej gotowości miejsca oznacza ponoszenie przez ośrodek kosztów utrzymania zarezerwowanego miejsca. Takie stanowisko zajmowało również Ministerstwo Edukacji Narodowej, a także Rzecznik Praw Dziecka.
WSA wskazał, że regulacje dotyczące młodzieżowych ośrodków wychowawczych zostały zawarte w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii. Zgodnie z zapisami tego rozporządzenia, właściwy starosta, na podstawie dokumentacji nieletniego sporządza wniosek o wskazanie odpowiedniego dla niego ośrodka i przekazuje wniosek do Ośrodka Rozwoju Edukacji (ORE). Na podstawie tego wniosku ORE wskazuje staroście odpowiedni dla nieletniego ośrodek oraz powiadamia o tym sąd rodzinny, wskazany ośrodek oraz rodziców lub opiekunów. Właściwy starosta wydaje skierowanie dla nieletniego do wskazanego przez ORE ośrodka i przekazuje skierowanie do tego ośrodka. O przyjęciu nieletniego do ośrodka dyrektor ośrodka powiadamia właściwe organy obowiązane do kontroli spełniania obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki. Dyrektor ośrodka, wraz ze skierowaniem otrzymuje pełną dokumentację dotyczącą nieletniego i ma obowiązek zapewnienia nieletniemu miejsca w ośrodku. Nie może zatem odmówić przyjęcia nieletniego, zaś od chwili skierowania nieletniego do ośrodka na dyrektorze spoczywają określone obowiązki. Z brzmienia powołanych przepisów wynika, iż skierowanie nieletniego do ośrodka sprawia, że miejsce w ośrodku jest wykazywane jako zajęte, a wykazywanie miejsca w ośrodku jako "zajętego", nie jest powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku lecz ze skierowaniem do tego ośrodka.
WSA uznał, że brak jest podstaw do odmiennego traktowania okresu pomiędzy skierowaniem, a przybyciem nieletniego do ośrodka. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż od skierowania do ośrodka, ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązanie się ze swoich wobec tego nieletniego obowiązków. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, iż nieletni w okresie od skierowania do przybycia do ośrodka, dla celów ustalenia kwoty subwencji, nie posiada statusu wychowanka tego ośrodka. Nie ulega też wątpliwości, iż zorganizowanie opieki dla osoby skierowanej do ośrodka, a jeszcze przed jej przybyciem wiąże się z wydatkami. Wbrew twierdzeniom organu o statusie wychowanka nie decyduje treść § 5 rozporządzenia MENiS z dnia 19 lutego 2002 r. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu specjalny ośrodek szkolno-wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek wychowawczy, młodzieżowy ośrodek socjoterapii oraz placówka zapewniająca opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania prowadzą księgę wychowanków (ust. 1). Do księgi wychowanków wpisuje się imię (imiona) i nazwisko, datę i miejsce urodzenia oraz numer PESEL wychowanka, imiona i nazwiska rodziców (prawnych opiekunów) i adresy ich zamieszkania, adres dotychczasowego miejsca zamieszkania wychowanka, datę przyjęcia wychowanka do placówki oraz datę i przyczynę skreślenia z listy wychowanków, a także nazwę i adres placówki, do której wychowanek został przeniesiony (ust. 2). Wpisów w księdze wychowanków dokonuje się chronologicznie według dat przyjęcia wychowanków (ust. 3). WSA wyjaśnił, że wymienione przepisy rozporządzenia dotyczą sposobu prowadzenia oraz rodzajów dokumentacji przebiegu nauczania, działalności wychowawczej i opiekuńczej, nie stanowią o okolicznościach wskazujących na nabycie, czy utratę statusu wychowanka ośrodka.
WSA podkreślił, że dokonując wykładni mających zastosowanie w sprawie, a obowiązujących w 2011 r. i w 2012 r. przepisów dotyczących systemu informacji oświatowej (SIO) co do kwestii umieszczania w nim informacji o wychowankach, a także przepisów dotyczących procedury skierowania i doprowadzania do ośrodków osób, które się w nich dobrowolnie nie stawiły, w kontekście wymogu zapewnienia takim osobom miejsca w ośrodku, należy uwzględnić, że uległy one zmianie, co dowodzi prawidłowości powyższych wywodów.
WSA dodał, że w późniejsze regulacje prawne wskazują, iż dostrzeżono potrzebę uregulowania w sposób niebudzący wątpliwości kwestii decydującej o tym od kiedy osobie skierowanej do ośrodka przysługuje status wychowanka tego ośrodka. Jednak definicji wychowanka, nie zawierały właściwe dla rozpoznania niniejszej sprawy przepisy.
Reasumując, WSA za trafną uznał argumentację Powiatu, że o uznaniu nieletniego za wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego decyduje moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tej osoby do ośrodka zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. W związku z tym WSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Minister winien uwzględnić powyższe wywody i przedstawioną wykładnię prawa, a także treść art. 7b kpa podnoszący nakaz współdziałania organów administracji w związku z potrzebą wyjaśnienia m.in. stanu prawnego do rangi zasady ogólnej, a także art. 7a kpa, zgodnie z którym jeżeli w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony.
Z uwagi na powyższe WSA, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa), orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister skarżąc go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz oddalenie skargi ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpatrzenie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. art. 37 ust. 1 pkt 2 udjst w zw. § 3 rozporządzenia MEN z 2011 r. oraz załącznikiem do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odejściu przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy od jej istoty, wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 2 udjst, który stanowił podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, a dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie uzyskanej przez Powiat kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2012 r., w świetle przepisów ww. rozporządzenia, a skupienie się na niewpisującym się w zakres merytoryczny tej sprawy aspekcie – definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego;
2. art. 28 ust. 5 udjst w zw. z § 3 rozporządzenia MEN z 2011 r. oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 zał. do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2012 r., przy wadze P34, dedykowanej wychowankom młodzieży ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, należało uwzględnić także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale do dnia sprawozdawczego, tj. 30 września 2011 r., jeszcze do nich nie przybyli/zostali doprowadzeni;
3. art. 28 ust. 5 udjst w zw. z § 3 rozporządzenia MEN z 2011 r. oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 zał. do tego rozporządzenia, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na braku rozważenia przypadku, czy w algorytmie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2012 r., przy wadze P34, dedykowanej wychowankom młodzieży ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach, możliwe było uwzględnianie także nieletnich, którzy zostali skierowani do tych placówek, ale nie przybyli/zostali do nich doprowadzeni w ogóle;
4. art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz art. 28 ust. 5 udjst, poprzez uwzględnienie w podstawie materialnoprawnej wyroku § 15 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. poz. 1872; dalej: rozporządzenie MEN z 2015 r.), wprowadzającym od 1 stycznia 2017 r. definicję wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego;
5. art. 37 ust. 1 pkt 2 udjst w zw. z ust. 2 pkt 5 zał. do rozporządzenia MEN z 2011 r. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 26 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu nieletnich w młodzieżowym ośrodku wychowawczym oraz młodzieżowym ośrodku socjoterapii (Dz. U. Nr 178, poz. 1833 ze zm.; dalej: rozporządzenie MEN z 2004 r.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że otrzymanie przez młodzieżowy ośrodek wychowawczy skierowania nieletniego do tej placówki sprawia, że miejsce w ośrodku jest wykazywane jako zajęte, podczas gdy zgodnie z opisem wagi P34, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wychowanków korzystających z zakwaterowania, a nie – zajęte miejsc w ośrodku;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 udjst, poprzez uchylenie decyzji Ministra z 12 czerwca 2017 r., wynikające z nieuzasadnionego uznania za nieprawidłowe naruszenia przez ww. organ orzekający, mających zastosowanie w sprawie norm prawa materialnego, związanego z niewłaściwym rozpoznaniem ich treści;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 7 kpa, poprzez jego niezastosowanie, mimo uznania za uzasadniony – podniesionego w skardze przez Powiat – zarzutu naruszenia w przeprowadzonym przez organ postępowaniu, zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa, motywowane wprawdzie naruszeniem przepisów prawa materialnego, przy jednoczesnym uznaniu, że stan faktyczny w sprawie jest bezsporny;
3. art. 141 § 4 ppsa polegające na braku uzasadnienia wyroku w pełnym zakresie podstaw prawnych badanego rozstrzygnięcia organu administracji oraz ich wyjaśnienia w powiązaniu z całokształtem stanu faktycznego sprawy, braku uzasadnienia prawnego odnoszącego się do całego podlegającego badaniu stanu faktycznego, a skupienie się na zagadnieniu definicji wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla potrzeb wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r., błędnie uznanej za przedmiot sporu w badanej sprawie;
4. art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935; dalej: ustawa zmieniająca kpa), poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku wskazania co do dalszego postępowania organu administracji, nieodpowiadającego stanowi faktycznemu i prawnemu rozpatrywanej sprawy, tj. wskazanie uwzględnienia przez Ministra przy ponownym rozpoznaniu sprawy, norm wynikających z art. 7a i 7b kpa, które weszły w życie 1 czerwca 2017 r. i – stosownie do art. 16 ustawa zmieniającej kpa – nie mają zastosowania w stanie faktycznym i prawnym sprawy;
5. art. 141 § 4 oraz art. 153 ppsa przez braki w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegające na dokonaniu oceny prawnej ukierunkowanej na obowiązek zastosowania wykładni funkcjonalnej i sformułowaniu w uzasadnieniu wyroku wytycznych wiążących organ, wskazując na uwzględnienie art. 7a i 7b kpa bez uzasadnienia w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz dokonanej wykładni prawa, w wyniku, której norma wywiedziona przez sąd, zdaniem organu nie jest jasna oraz przez wskazanie na treść art. 7a kpa bez wskazania, o jakie wątpliwości, co do treści normy prawnej chodzi, które miałyby być rozstrzygnięte na korzyść strony, oraz wskazanie na treść art. 7a i 7 b kpa, które nie mają zastosowania w sprawie i w efekcie brak jest możliwości wykonania wyroku na skutek błędnych wytycznych;
7. art. 153 ppsa w zw. z art. 7a i 7b kpa poprzez wskazanie, co do dalszego postępowania organu administracji i uwzględnienie przez Ministra przy ponownym rozpoznaniu sprawy art. 7a i 7b kpa, które weszły w życie 1 czerwca 2017 r. –stosowanie do art. 16 ustawy zmieniającej kpa – nie mają zastosowania w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy, co czyni wyrok niemożliwym do wykonania bez naruszenia prawa przez organ.
Powiat w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Izby Gospodarczej NSA - w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.; dalej: ustawa: COVID-19) sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wobec zgłoszonego wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wobec wydanego w sprawie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, trzeba wskazać, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów.
Zauważyć należy też, że stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Skład orzekający NSA podziela pogląd, że wykładnia funkcjonalna przepisów ustawy COVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością rozpoznania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Przytoczone regulacje należy traktować jako "szczególne" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W niniejszej sprawie należało mieć też na uwadze ograniczone możliwości przeprowadzenia rozpraw we wszystkich sprawach przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. wyrok NSA z 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3743/21 i uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 ppsa i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 ppsa.
Zarzuty kasacyjne sprowadzają się do dwu zagadnień, a mianowicie wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz wadliwej wykładni i zastosowania pojęcia wychowanka zakwaterowanego w ośrodku.
Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 153 ppsa, co uzasadnia jego rozpoznanie w pierwszej kolejności. Z zarzutem tym w funkcjonalnym związku pozostają zarzuty kasacyjne naruszenia tego przepisu w zw. z art. 16 ustawy zmieniającej kpa oraz art. 7a i art. 7b kpa co z kolei uzasadnia łączne ich rozpoznanie.
Istota tych zarzutów sprowadza się do bezpodstawnego oparcia przez WSA rozstrzygnięcia sprawy na pojęciu wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego, które to pojęcie nie ma zdaniem skarżącego Ministra znaczenia w sprawie. Istota sprawy sprowadza się, bowiem do wychowanka zakwaterowanego w tego rodzaju ośrodku. W tej okoliczności skarżący kasacyjnie Minister upatruje wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku i wyjaśnienia jego podstawy prawnej. Minister za wadliwe również uznaje oparcie zaleceń dla ponownego rozpoznawania sprawy na art. 7a i art. 7b kpa, które nie obowiązywały w dacie wydania wyroku. Z powyższego wynika, że skarga kasacyjna nie tyle kwestionuje brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku, co raczej dokonaną przez WSA w tym wyroku ocenę okoliczności prawnych i faktycznych sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że WSA w sposób wadliwy zidentyfikował istotę sporu w sprawie, bowiem analizę sprawy ograniczył do pojęcia wychowanka, podczas gdy źródłem sporu było pojęcie wychowanka zakwaterowanego w ośrodku, a wynikające z odmiennego stanowiska, co do tego, czy w pojęciu tym mieści się wychowanek skierowany do tego ośrodka, jak twierdzi Powiat, czy też jest nim dopiero wychowanek skierowany i zakwaterowany w tym ośrodku. Także zarzuty w zakresie sformułowanych zaleceń pod adresem organu sprowadzają się w istocie do kwestionowania ich prawidłowości. Nie można jednakże utożsamiać wadliwej oceny sprawy przez WSA z brakiem uzasadnienia wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa bowiem, że wadliwość uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, gdy nie pozwala ono jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, tj. gdy nie pozwala ona na jednoznaczną rekonstrukcję podstaw rozstrzygnięcia, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (zob. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., I FSK 1205/16, LEX nr 2502374, wyrok NSA z 10 maja 2018r., I GSK 1205/2018, LEX nr 2501041, wyrok NSA z 12 kwietnia 2018r., II OSK 1390/16, LEX nr 2504668, wyrok NSA z 6 kwietnia 2018r., II OSK 1400/17, LEX nr 2478167).
Przepis art. 141 § 4 ppsa nie służy też do kwestionowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji oceny prawnej i faktycznej sprawy. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w tej sprawie, pomimo wadliwego zidentyfikowania przez WSA istoty sporu w sprawie. Wobec tego nie można uwzględnić skargi kasacyjnej w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wyjaśnienie podstawy prawnej, a źródłem sporu jest odmienna ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy dokonana przez WSA i skarżącego kasacyjnie Ministra. W konsekwencji możliwa była kontrola instancyjna tegoż wyroku. Okoliczności tej nie podważa błędna ocena podstawy prawnej wyroku przez WSA, co stanowi przedmiot dalszych rozważań.
Zarzuty kasacyjne naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 28 ust. 5 udjst w zw. z § 3 rozporządzenia w sprawie podziału oświatowej subwencji oraz ust. 2 pkt 5 i ust. 8 załącznika do tego rozporządzenia, art. 37 ust. 1 pkt 2 udjst w zw. z ust. 2 pkt 5 załącznika do rozporządzenia w sprawie podziału oświatowej subwencji oraz pozostający z nimi w związku funkcjonalnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 2 udjst są zasadne.
Istota tych zarzutów kasacyjnych sprowadza się do stanowiska WSA, który – kontrolując zaskarżoną decyzję Ministra – uznał, że nie jest ona zgodna z prawem w uchylonej części, tj. w zakresie, w jakim wadliwie organ zinterpretował pojęcie wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla celów wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej na 2012 r. Sąd stwierdził, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy ma definicja wychowanka, przez którego WSA rozumie osobę skierowaną do ośrodka, choć jeszcze w nim nie zakwaterowaną. Zdaniem WSA z chwilą skierowania nieletniego do ośrodka miejsce w tym ośrodku jest zajęte, choć nie jest ono powiązane z faktyczną obecnością nieletniego w ośrodku. Z tą chwilą ośrodek traci możliwość dysponowania miejscem i jest obowiązany pozostawać w gotowości na przyjęcie skierowanego nieletniego oraz wywiązywania się ze swoich obowiązków wobec tego nieletniego. O uznaniu nieletniego za wychowanka decyduje zatem moment otrzymania przez dyrektora ośrodka skierowania tego nieletniego zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko WSA jest błędne. Prawidłowo bowiem podnosi skarżący kasacyjnie Minister, że zgodnie z opisami wagi P34, do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej uwzględnia się wyłącznie wychowanków ośrodków wychowawczych, korzystających z zakwaterowania w tych ośrodkach, nie zaś jedynie skierowanych do danego ośrodka. W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z opisem wagi P34 zawartym w załączniku do rozporządzenia w sprawie podziału części oświatowej subwencji zatytułowanym Algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej jednostek samorządu terytorialnego na rok 2012 waga P34 = 11,000 jest przewidziana dla wychowanków młodzieżowych ośrodków wychowawczych, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P34 wyklucza się z wagami P29 i P30) - N34. Z tego opisu wynika, że przy przypisywaniu tej wagi istotne jest to, czy wychowanek korzysta z zakwaterowania w ośrodku. Inaczej rzecz ujmując waga P34 może być zastosowana tylko do tych wychowanków, którzy zostali skierowani a następnie przyjęci do młodzieżowego ośrodka wychowawczego, a w konsekwencji w nim zakwaterowani. Nie wymaga przy tym szerszego wywodu, że pojęcie "korzystają z zakwaterowania" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o tymczasowe, tj. obejmujące okres pobytu w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, korzystanie z pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się w tym ośrodku (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1309/15, LEX nr 2258565). Korzystanie z zakwaterowania oznacza faktyczne zamieszkiwanie w ośrodku. Opis tych wag jest jasny w literalnym brzmieniu i nie powinien budzić wątpliwości co do zakresu podmiotowego tychże wag. W odróżnieniu od wagi P34 opisy innych wag posługują się wyłącznie pojęciami takim jak np. wychowanek internatów i burs (waga P29) czy wychowanków młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy nie korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P35). Już tylko zestawienie terminów użytych w tych wagach wskazuje, iż prawodawca wyraźnie odróżnia dla potrzeb określenia kwoty części ogólnej subwencji oświatowej wychowanków zakwaterowanych w ośrodku i nie zakwaterowanych w ośrodku i z faktycznym zakwaterowaniem wiąże wyższą wagę. Jest to oczywisty zabieg jeśli uwzględni się, że koszty ponoszone przez ośrodek wychowawczy czy opiekuńczy są wyższe w sytuacji gdy wychowanek jest zakwaterowany w tym ośrodku. Koszty te generuje konieczność zapewnienia takiemu wychowankowi warunków mieszkaniowych, wyżywienia, jak i całodobowej opieki wychowawcy. Te zapewne względy wpłynęły na zróżnicowanie wag w stosunku do innych wag w przypadku wychowanków zakwaterowanych w ośrodku. Algorytm podziału subwencji oświatowej pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego i zastosowane w nim wagi przeliczeniowe służą bowiem wyłącznie do zróżnicowania wysokości subwencji ze względu na różnorodność zadań realizowanych bądź dotowanych przez samorządy. Istota algorytmu nie polega natomiast na dzieleniu środków na poszczególne szkoły, placówki czy grupy wydatków, a część ogólnej subwencji oświatowej nie służy pokryciu kosztów pozostawania ośrodka w "gotowości", w "oczekiwaniu" na przyjęcie wychowanka skierowanego do tego ośrodka. Z analizowaną regulacją prawną, w szczególności opisem spornych wag, spójny jest art. 16 pkt 4 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2159 ze zm.), w myśl którego dane dziedzinowe w związku z objęciem ucznia opieką m.in. w młodzieżowym ośrodku wychowawczym obejmują datę rozpoczęcia i datę zakończenia pobytu w ośrodku. Prezentowanemu stanowisku w żaden sposób nie przeczy przywołana przez WSA regulacja prawna rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, jak i ustawy o postępowaniu w sprawach nieletnich. Z przepisu § 6 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia wynika bowiem, że nieletniemu umieszczonemu w ośrodku zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Całodobowa placówka opiekuńczo-wychowawcza zapewnia nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu w ośrodku pokrycie kosztów wyżywienia oraz zaopatrzenia nieletniego wychowanka w odzież, obuwie, środki czystości i środki higieny osobistej oraz leki, okulary, podręczniki i pomoce szkolne, a także kieszonkowe. Użyte w tym przepisie zwroty "nieletniemu umieszczonemu w ośrodku" czy "nieletniemu wychowankowi tej placówki podczas pobytu" wskazują na nieletniego umieszczonego w ośrodku. To nieletniemu przebywającemu w ośrodku w sensie zakwaterowania zapewnia się warunki niezbędne do nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunki bezpiecznego pobytu. Z powyższego wynika zatem, że realizacja wskazanych w tym przepisie zadań wobec nieletniego następuje z momentem jego umieszczenia w ośrodku, czyli jego zakwaterowania, nie zaś w dacie jego skierowania do ośrodka. Oznacza to, że celem subwencji ogólnej w części oświatowej jest dofinansowanie wychowanków przebywających w ośrodku, dofinansowanie zadań w zakresie ich nauki, wychowania, resocjalizacji i terapii, w tym warunków bezpiecznego pobytu w ośrodku. Zatem nie tylko wykładnia literalna rozporządzenia dotyczącego naliczania subwencji w zakresie odnoszącym się do zdefiniowania wagi P34, ale też wykładnia systemowa uwzględniająca przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad kierowania, przyjmowania, przenoszenia, zwalniania i pobytu w ośrodku, a także wywiedziony z nich rezultat wykładni celowościowej, przekonuje do zakwestionowania prawidłowości stanowiska zajętego w tym zakresie przez WSA.
Wobec tego rację należy przyznać skarżącemu kasacyjnie Ministrowi, że część oświatowa subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego jest ustalana na podstawie danych co do liczby uczniów/wychowanków wynikających z systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września roku poprzedzającego, z uwzględnieniem korekty części oświatowej, nie zaś jak przyjmuje WSA na podstawie wysokości wydatków ponoszonych przez ośrodki wychowawcze i opiekuńcze. Nie jest zatem prawidłowe stwierdzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że "konieczność zarezerwowania i utrzymania w pełnej gotowości miejsca (dla skierowanego wychowanka - dopisek NSA) oznacza ponoszenie przez ośrodek kosztów utrzymania zarezerwowanego miejsca", które w intencji WSA winny być sfinansowane z subwencji. Część oświatowa subwencji ogólnej nie jest jedynym źródłem finansowania zadań oświatowych, jak i nie jest też – jak wskazuje w skardze kasacyjnej Minister, a co nie jest kwestionowane przez Powiat w odpowiedzi na tę skargę – jedyną formą partycypacji jednostek samorządu terytorialnego w dochodach publicznych, a sposób rozliczania i rozdziału części subwencji oświatowej nie jest z założenia. Jak wskazywał TK w wyroku z 20 czerwca 2001 r., K 35/00 - instrumentem refundacji kosztów poniesionych na realizację zadań oświatowych. Oznacza to, że subwencje z założenia nie mogą zapewniać pełnego pokrycia wydatków ponoszonych przez jednostki samorządu terytorialnego w związku z nałożonymi na nie zadaniami oświatowymi.
Skoro z niepodważonych w tej sprawie ustaleń faktycznych wynika, że sporni w sprawie wychowankowie ujęciu w danych zamieszczonych w systemie informacji oświatowej, 30 września 2011 r. nie byli zakwaterowani w ośrodkach, do których zostali skierowani, lub pomimo wcześniejszego w nich zakwaterowania nie powrócili do tych ośrodków, to oczywistym jest, że Powiat nie powinien wykazać ich w systemie przy wadze P34. Wykazanie ich przy tej wadze oznacza bowiem, że Powiat – poprzez podanie nieprawidłowych danych – uzyskał zawyżoną część ogólnej subwencji oświatowej na 2012 r. Z tego względu zasadnym było skorygowanie przez Ministra wysokości tej części subwencji oświatowej, co nieprawidłowo zakwestionował WSA. Konsekwencją wadliwej wykładni pojęcia wychowanka młodzieżowego ośrodka wychowawczego dla potrzeb zastosowania wagi P34 jest wadliwe zastosowanie wskazanych w analizowanych zarzutach kasacyjnych przepisów prawa materialnego.
Dodać należy, że takie stanowisko jak przedstawione w rozpoznawanej sprawie było prezentowane wielokrotnie, i to w sposób jednolity, w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z: 14 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2958/18; 15 listopada 2015 r., sygn. akt I GSK 2481/18; 16 listopada 2018 r., sygn. akt I GSK 2957/18 i sygn. akt I GSK 2321/18).
Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy w części uchylonej zaskarżonym wyrokiem jest dostatecznie wyjaśniona, uwzględnił skargę kasacyjną Ministra i rozpoznał skargę Powiatu. Skargę tę oddalił, gdyż okazała się ona niezasadna z uwagi na wadliwość prezentowanej przez ten Powiat wykładni pojęcia wychowanka skierowanego do ośrodka opiekuńczego lub wychowawczego, rzutującej również na wadliwe zastosowanie prawa materialnego przez tenże Powiat.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 ppsa, uwzględnił skargę kasacyjną Ministra i oddalił skargę Powiatu.
O kosztach postępowania kasacyjnego zasądzanych na rzecz organu w wysokości 9.906 zł, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, NSA orzekł, na podstawie art. 203 pkt 2 ppsa i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i pkt 1 lit. b) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).