I GSK 3021/18

I GSK 3021/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-09-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Henryk Wach /przewodniczący/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Michał Kowalski
Symbol z opisem
6559
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8 i art. 77 § 1, art. 154 § 1 , art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 156 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2007 nr 200 poz 1443
§ 20 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b)
ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu  przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na  lata 2007-2013
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 23 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1336/17 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 29 maja 2017 r. nr ROW.wrg.027.8.2017.2 w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności 1. postanawia sprostować z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2018r., sygn. akt V SA/Wa 1336/17, w ten sposób, że w wierszu 15 na końcu dopisać: ".2"; 2. oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 kwietnia 2018r., sygn. akt V SA/Wa 1336/17 oddalił skargę M. S. (dalej: Wnioskodawczyni, Strona, Skarżąca) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 29 maja 2017r. nr ROW.wrg.027.8.2017.2 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Pismem z 24 czerwca 2011 r. Strona złożyła w Mazowieckim Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
W wyniku rozpoznania wniosku Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: Dyrektor Oddziału) decyzją z 26 września 2011 r. przyznał Wnioskodawczyni pomoc finansową w wysokości 75 000 zł., którą 14 grudnia 2011r. ARiMR wypłaciła Stronie.
Pismem z 18 stycznia 2013 r., sprostowanym 24 stycznia 2013 r., Dyrektor Oddziału poinformował Stronę o terminach przedłożenia Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w skrócie: ARiMR) wymaganych dokumentów, w tym kopii faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów potwierdzających wydatkowanie co najmniej 70 % kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu.
W dniu 13 grudnia 2014 r. Wnioskodawczyni przesłała do Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR fakturę VAT (...) z 13 grudnia 2014 r., wystawioną przez (...)spółka jawna, za zakup ciągnika rolniczego John Deere 5085 M za kwotę 168.018 zł brutto. Następnie 16 stycznia 2015r. złożyła dokument potwierdzający dokonanie w dniu 13 grudnia 2014 r. dyspozycji blokady środków oraz przelewu środków na rachunek beneficjenta: (...)spółka jawna w wysokości 154.358 zł.
Po złożeniu, na wezwanie Dyrektora Oddziału, wyjaśnień oraz kolejnych dokumentów, organ ten wszczął postępowanie administracyjne, które zakończył wydaniem w dniu 23 czerwca 2016 r. nr BW107/DW-133/2016 decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom". Uzasadnił to tym, że Strona nie spełniła warunku z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r. poz. 201 z późn. zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom"). Dokonanie zapłaty za zakup ciągnika rolniczego John Deere 5085M. nr identyfikacyjny (...) nastąpiło bowiem 27 stycznia 2015 r., tj. w dniu dokonania przez R (...) S. A. przelewu środków w wysokości 154.358 zł na rachunek dostawcy ciągnika rolniczego, tj. (...)spółka jawna.
Po rozpatrzeniu sprawy, na skutek odwołania Strony, Prezes ARiMR decyzją z 23 września 2016 r. nr 184/16 (dalej: decyzja nr 184/16) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdził, że w wymaganym terminie, tj. do 14 grudnia 2014 r. Strona nie wydatkowała co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie oraz nie przedłożyła dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu.
Pismem z 26 października 2016 r. uzupełnionym 2 stycznia 2017 r. Strona złożyła wniosek o nadzwyczajne wzruszenie decyzji Prezesa ARiMR z 23 września 2016 r. nr 184/16, tj. o jej uchylenie lub zmianę na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.; dalej: k.p.a.).
W dniu 10 lutego 2017 r. Prezes ARiMR wydał decyzję nr 39/2017 (dalej: decyzja nr 39/2017), na mocy której odmówił zmiany własnej decyzji ostatecznej nr 184/16. Podał, że w odniesieniu do ww. decyzji nie ma zastosowania art. 154 k.p.a., a przepisem, którego możliwość zastosowania należało rozważyć jest art. 155 k.p.a. Jednocześnie Prezes ARiMR uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 155 k.p.a., ponieważ decyzja nr 184/16 nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Zatem nie było podstaw do jej wzruszenia w oparciu o tryb nadzwyczajny, określony w art. 155 k.p.a.
Po rozpatrzeniu odwołania Wnioskodawczyni od decyzji nr 39/2017, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: Minister) decyzją z 29 maja 2017 r. nr ROW.wrg.027.8.2017.2 utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR nr 39/2017. Uznał jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. Minister stwierdził, że zmianie lub uchyleniu ww. decyzji sprzeciwiają się przepisy rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie stanu młodym rolnikom", tj. § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) nakładający na beneficjenta obowiązek realizacji do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy założenia biznesplanu, w szczególności: wydatkowania, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie. Natomiast z akt sprawy wynikało, że termin wydatkowania co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie upływał w dniu 14 grudnia 2014 r. Strona nie spełniła warunku zawartego w powołanym przepisie, bo dokonała zapłaty za zakup opisanego ciągnika rolniczego w dniu 27 stycznia 2015 r.
Organ odwoławczy wskazał, że tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 k.p.a, mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Decyzja w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności została wydana w oparciu o § 20 ust. 1 ww. rozporządzenia. W świetle treści tego przepisu, organ miał obowiązek wydania decyzji i wola Strony, czy zgoda na zmianę takiej decyzji nie mogła skutkować jej zmianą. Decyzja ta była decyzją związaną i jako taka nie podlegała uchyleniu lub zmianie w trybie art. 155 k.p.a. Dokonując oceny interesu społecznego i interesu Strony Minister uznał brak w niniejszej sprawie tychże interesów, gdyż organ nie miał do wyboru możliwości korzystniejszego dla Strony rozstrzygnięcia, które nie pozostawałoby w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, wynikającym z zastosowanych przepisów rozporządzenia.
Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że przywołanie przez Prezesa ARiMR w podstawie prawnej decyzji art. 154 k.p.a. nie wpływało na prawidłowość rozstrzygnięcia, skoro organ ten rozstrzygał o możliwości uchylenia kontrolowanej decyzji w oparciu art. 155 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), rozpoznając skargę Strony na decyzję Ministra, uznał skargę za niezasadną na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.).
Podkreślił, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 155 k.p.a., chociaż we wniosku z 2 stycznia 2017 r. Strona jako podstawę żądania uchylenia lub zmiany decyzji wskazała art. 154 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy jednak uznał, iż zastosowanie w sprawie znajduje art. 155 k.p.a. Na tej więc podstawie Prezes ARiMR rozważał możliwość uchylenia lub zmiany swojej wcześniejszej decyzji nr 184/16.
Analizując treść art. 154 i art. 155 k.p.a., WSA przypomniał stanowisko Ministra, że skoro decyzja w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności została wydana w oparciu o § 20 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", zgodnie z którym pomoc podlega zwrotowi w całości lub części, jeżeli beneficjent nie spełni warunków, o których mowa w § 18 ust. 1 lub nie przedłoży w Agencji dokumentów, o których mowa w § 19, to organ miał obowiązek wydać decyzję w sprawie w określonych prawem okolicznościach i wola strony bądź jej zgoda na zmianę takiej decyzji nie mogła skutkować jej zmianą, gdyż decyzja wydawana w oparciu o powyższy przepis jest decyzją związaną i nie podlega uchyleniu lub zmianie w trybie art. 155 k.p.a.
Jednocześnie dokonując oceny interesu społecznego i interesu Strony Minister uznał, że w sprawie interesy te nie występują, gdyż organ nie miał do wyboru możliwości korzystniejszego dla Strony rozstrzygnięcia, które nie pozostawałoby w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, wynikającym z przywołanych wyżej przepisów rozporządzenia.
Sąd odwołał się do reguły z art. 16 § 1 k.p.a. definiującej ostateczny charakter decyzji. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Chodzi o nadzwyczajne tryby weryfikacji albo zmiany decyzji ostatecznych, które należy traktować jako wyjątek od zasady trwałości, co nakazuje wykładać przesłanki tychże trybów w sposób ścisły.
Postępowanie z art. 155 k.p.a. w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony, i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie to jako postępowanie nadzwyczajne nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Jego celem jest bowiem ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Organy, rozpatrując wniosek Skarżącej, stwierdziły zaś brak interesu publicznego i interesu Strony, uzasadniających zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji.
Sąd też podał, że decyzja wydana w trybie art. 154 k.p.a. i 155 k.p.a. jest decyzją uznaniową, co oznaczało, że do organu rozstrzygającego należała ocena w konkretnej sprawie, czy istnieją podstawy uchylenia lub zmiany decyzji, a także wybór jednego z możliwych rozwiązań. Natomiast, w świetle orzecznictwa sądowego decyzje uznaniowe podlegały ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli podlega to, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego.
Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję nie dopatrzył się naruszeń we wskazanym zakresie.
Jednocześnie WSA podkreślił, że system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowiłoby rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem przesłanki zastosowania art. 155 k.p.a. nie mogą skutkować nieważnością decyzji administracyjnej, czy wznowienia postępowania.
Z wyrokiem WSA nie zgodziła się Strona i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), którą zakwestionowała orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:
I. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez WSA, że Minister, a także Prezes ARiMR nie odnieśli się do argumentacji Skarżącej o naruszeniu jej słusznego interesu, który powinien doprowadzić do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a.;
II. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez uznanie, że zmianie decyzji sprzeciwia się przepis szczególny, a to § 20 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w sytuacji, gdy z okoliczności niniejszej sprawy wynikało, że stan prawny powstały wskutek uchylenia decyzji Prezesa ARiMR nr 184/16 o utrzymaniu w mocy decyzji Dyrektora Oddziału z 23 czerwca 2016 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom", byłby zgodny z prawem, bowiem Skarżąca zrealizowała wymóg wynikający z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) ww. rozporządzenia, co do którego zastrzeżenia – bezpodstawnie- posiadały organy administracji publicznej.
W oparciu o powyższe zarzuty wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, rozpoznania sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Strona przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Obecny na rozprawie zdalnej przed NSA w dniu 23 września 2022 r. pełnomocnik Strony podtrzymał argumentację i wnioski zawarte w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 156 § 1 p.p.s.a. Sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji
(art. 156 § 3 p.p.s.a.).
W sentencji kontrolowanego wyroku WSA w wierszu 15 podano niepełny numer zaskarżonej decyzji, gdyż pominięto końcowy jej element: ".2", co było skutkiem oczywistej omyłki pisarskiej i dlatego konieczne było jej sprostowanie. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że numer zaskarżonej decyzji to: "ROW.wrg.027.8.2017.2". Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 156 § 3 w związku z art. 156 § 1 w związku z art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Przechodząc do oceny zasadności skargi kasacyjnej Strony, nie zasługuje na uwzględnienie.
Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymieniono w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie opierała się na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W przypadku obu zarzutów skarga kasacyjna sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska WSA podzielającego rozstrzygnięcia organów obu instancji o braku możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji Prezesa ARiMR nr 184/16, utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Oddziału z 23 czerwca 2016 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom". Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej należało rozpoznać łącznie.
Przede wszystkim należy zauważyć, że Strona wybrała tryb, w jakim było rozpoznawane jej pismo z 26 października 2016 r. Zostało ono nazwane "Odwołanie od decyzji Nr 184/16" i było adresowane do Prezesa ARiMR, przy czym zostało złożone w terminie otwartym do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tej sytuacji Prezes ARiMR pismem z 16 listopada 2016 r. wezwał Wnioskodawczynię do złożenia w terminie 7 dni wyjaśnień czy ww. pismo z 26 października 2016 r. należy traktować jako skargę do sądu administracyjnego, czy też jako wniosek o nadzwyczajne wzruszenie kwestionowanej decyzji (równocześnie wskazując te tryby i ich podstawy). Z uwagi, że złożona przez Skarżącą odpowiedź (pismo z 27 listopada 2016 r.), nie zawierała jednoznacznego stanowiska, Prezes ARiMR ponownie wezwał Skarżącą pismem z 20 grudnia 2016 r. do złożenia konkretnego oświadczenia, precyzującego jej żądanie. Wyznaczono Stronie termin 7 dni, także z rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania w przypadku nieusunięcia braków. W odpowiedzi z 2 stycznia 2017 r. Wnioskodawczyni podała, że wnioskuje o nadzwyczajne wzruszenie decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a.
Prezes ARiMR decyzję nr 39/2017 z 10 lutego 2017 r. oparł nie na art. 154 § 1 k.p.a., ale na art. 155 k.p.a. Minister w zaskarżonej decyzji z 29 maja 2017 r. zaakceptował zmianę podstawy prawnej na art. 155 k.p.a.
Strona w skardze do WSA nie kwestionowała zastosowania omawianego nadzwyczajnego trybu wzruszenia ostatecznej decyzji, ale nieprawidłową ocenę decyzji Nr 184/16 Prezesa ARiMR w świetle przesłanek z art. 155 k.p.a. Natomiast w skardze kasacyjnej dopiero podniosła (nie wiążąc jednak tego stanowiska z jakimkolwiek zarzutem), że jej pismo z 26 października 2016 r. było skargą do sądu administracyjnego, która została pozostawiona bez rozpatrzenia, a uruchomiono odrębne postępowanie administracyjne w oparciu o art. 155 k.p.a., co do którego organ wiedział, że nie przyniesie oczekiwanego przez Skarżącą skutku (s.4,5 skargi kasacyjnej). Jak zaznaczono opisane zastrzeżenie zostało zgłoszone dopiero w skardze kasacyjnej. Mając jednak na uwadze treść wezwań organu z 27 listopada 2016 r. i 20 grudnia 2016 r., w których wyczerpująco informował Stronę o możliwych wariantach potraktowania jej pisma i czas, którym dysponowała Skarżąca na zajęcie stanowiska (łącznie ponad miesiąc), nie można zarzucić działaniom Prezesa ARiMR arbitralności. Przy tym należy wyjaśnić, że inicjatywa uruchomienia konkretnego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego leży po stronie wnioskodawcy. Strona wskazała art. 154 § 1 k.p.a., ale z treści żądania i charakteru ostatecznej decyzji wynikało, że chodziło o podstawę z art. 155 k.p.a., skoro domagała się nadzwyczajnego wzruszenia decyzji, tj. jej uchylenia lub zmiany, która nakładała obowiązek. W takim stanie sprawy obowiązkiem organów obu instancji było rozpoznanie sprawy zgodnie z żądaniem Skarżącej (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1991/19, Lex nr 3403385).
W rezultacie wyjaśnieniu w sprawie podlegały wyłącznie okoliczności związane z określonymi w art. 155 k.p.a. przesłankami zmiany decyzji ostatecznej. W tym kontekście organy orzekające w niniejszej sprawie nie były obowiązane odnosić się do okoliczności nieistotnych dla jej rozstrzygnięcia, w tym do twierdzeń Skarżącej o spełnieniu wymogu z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", że wydatkowała wymaganą część pomocy finansowej na zakup ciągnika rolniczego, zgodnie z biznesplanem będącym podstawą przyznania pomocy, gdyż okoliczność naruszenia omawianego wymogu przesądzona została w ostatecznej decyzji Nr 184/16 Prezesa ARiMR z 23 września 2016 r.
Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z powyższego wynika, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo (lub nałożono na nią obowiązek), łącznie muszą być spełnione przesłanki: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest więc merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem spełnienia wymienionych wyżej przesłanek. Brak spełnienia którejkolwiek z nich wyklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji. Wynika to bowiem z tego, że istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej (wyroki NSA z: 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06, Lex nr 320845; 30 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3755/21, Lex nr 3217829; 1 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 166/19, Lex nr 3365038).
Wymaga podkreślenia, że nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej, ale służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji. Zatem Skarżąca powinna była wykazać zaistnienie przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. i ich naruszenie przez organ oraz Sąd I instancji. Tymczasem przedstawione przez autorkę skargi kasacyjnej okoliczności dotyczyły kwestii wydatkowania środków je przyznanych w ramach pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", ocenionych już w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Nr 184/16 Prezesa ARiMR, w którym wskazano, że w przepisach ww. rozporządzenia chodziło o "poniesienie wydatków" a nie kwestię przeniesienia prawa własności rzeczy (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1583/20; Lex nr 3129859). Okoliczności te, jako ostatecznie rozstrzygnięte, nie podlegały już badaniu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 k.p.a.
Podnieść należy, że przesłanka "słusznego interesu strony", aczkolwiek niezdefiniowana, to wskazuje, że nie chodzi w niej o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel, jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, że zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Nie budzi wątpliwości, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa" (por.: wyroki NSA z 18 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1406/06; w sprawie III OSK 3755/21).
Nie było naruszeniem słusznego interesu Strony żądanie przez organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu ułatwiania startu młodym rolnikom ze względu na naruszenie przez Stronę warunku z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" wykazania przez Wnioskodawczynię odpowiednimi dokumentami rzeczywiste wydatkowanie do 14 grudnia 2014 r. kwoty stanowiącej co najmniej 70% przyznanej pomocy, skoro na mocy § 19 pkt 2 cyt. rozporządzenia beneficjent miał obowiązek przedłożyć w ARiMR potwierdzone za zgodność z oryginałem przez pracownika Agencji lub notariusza kopie faktur, dokumentów księgowych o równoważnej wartości dowodowej lub innych dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków co najmniej 70% kwoty pomocy na inwestycje zgodne z założeniami biznesplanu - po zrealizowaniu każdej z inwestycji i nie później niż do dnia upływu 3 lat od dnia wypłaty pomocy.
Ponadto Sąd I instancji jasno wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego nie była możliwa zmiana bądź uchylenie ostatecznej decyzji nr 184/16 Prezesa ARiMR utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Oddziału z 23 czerwca 2016r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych przez Wnioskodawczynię płatności z tytułu "Ułatwiania startu młodym rolnikom". Prawidłowo podzielił stanowisko Ministra, że uchylenie ww. decyzji prowadziłoby do naruszenia prawa, tj. § 20 ust. 3 pkt 1 omawianego rozporządzenia (w przypadku niespełnienia warunku, o którym mowa w § 18 ust. 1 w pkt 1, pkt 1a, pkt 3 lit. b, pkt 5, pkt 6, pkt 7 lub pkt 8 - zwrotowi podlega 100% kwoty pomocy) w zw. § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) ww. aktu (beneficjent musi realizować do dnia upływu 5 lat od dnia wypłaty pomocy założenia biznesplanu, w szczególności wydatkować, w okresie 3 lat od dnia wypłaty pomocy, co najmniej 70 % kwoty pomocy na inwestycje określone w biznesplanie) i trafnie uznał w związku z tym, że żądanie Skarżącej nie mogło spełniać przesłanki słusznego interesu strony, jak również przesłanki interesu Państwa, bo interesy te nie występowały. Powołane uregulowania rozporządzenia, stanowiące podstawę ustalenia nienależnie pobranych płatności, jednoznacznie określały sytuację, w której pomoc finansowa podlegała zwrotowi (beneficjent miał obowiązek jej zwrotu, a organ obowiązek – wydania decyzji w tej kwestii). Przepisy te nie przewidywały więc jakiegokolwiek luzu decyzyjnego.
Jak już wspomniano, możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, że zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem, a słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa.
Trafnie WSA uważał, że art. 155 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji w tym trybie może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek w nim określonych. Zawarte w ww. przepisie sformułowanie: "jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji" jest przesłanką negatywną stosowania art. 155 k.p.a. zawartą w przepisach odrębnych (por. wyrok NSA z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3152/17). Przez przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, należy rozumieć m.in. takie przepisy, które w sposób jednoznaczny kształtują treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym, a przepisem takim jest § 20 ust. 3 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Skoro powołany § 20 ust. 3 pkt 1 cyt. rozporządzenia enumeratywnie określa przypadki, w których pomoc finansowa podlega zwrotowi w 100 % i w sposób jednoznaczny kształtuje treść rozstrzygnięcia, mającego zapaść w danym stanie faktycznym, to brak było podstaw do zmiany w trybie art. 155 k.p.a. wydanych w stosunku do Skarżącej decyzji ostatecznych albowiem zmiana ta pozostawałaby w sprzeczności z ww. "przepisem szczególnym".
Z powyższych względów kwestia, jakiego rodzaju decyzje (czy tylko wydane w trybie luzu decyzyjnego, czy także związane) podlegają zmianie bądź uchyleniu w trybie art. 155 k.p.a. miała drugorzędne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Kierując się przedstawionymi argumentami zarzuty skargi kasacyjnej ujęte w pkt I. i II. jej petitum należało uznać za niezasadne, a skargę kasacyjną na mocy
art. 184 p.p.s.a. oddalić, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji.