VIII SA/WA 77/18

VIII SA/Wa 77/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-06-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Artur Kot
Justyna Mazur
Sławomir Fularski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne
Finanse publiczne
Sygn. powiązane
I GSK 3018/18 - Wyrok NSA z 2022-10-21
Skarżony organ
Minister Finansów
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 203 poz 1966
art. 37 ust. 1
Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego
Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
ary. 71 b ust. 1,3,5
Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 7, 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2013 rok 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącej Gminy P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] listopada 2017 r. znak: [...] Minister Rozwoju i Finansów (dalej: "organ", "Minister") działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1453; dalej: "u.d.j.s.t.") i art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz.1257; dalej: "k.p.a.") zobowiązał Gminę P. (dalej jako "Gmina" lub "strona") do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2013 r. w wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w K. w dniu [...] lutego 2017 r. zakończył postępowanie kontrolne wobec Gminy wydaniem wyniku kontroli w zakresie celowości i zgodności z prawem gospodarowania środkami publicznymi w 2013 r., w tym prawidłowości wprowadzania danych do systemu informacji oświatowej (dalej też jako "SIO") mających wpływ na wysokość części oświatowej subwencji ogólnej w ww. roku. Przeprowadzone postępowanie kontrolne wykazało, że otrzymana na 2013 r. przez Gminę część oświatowa subwencji ogólnej, w związku z zawyżeniem liczby uczniów przeliczeniowych, została zawyżona o kwotę [...] zł.
Pismem z 26 września 2017 r. Gmina przedstawiła wyjaśnienia w sprawie, kwestionując wnioski kontroli w zakresie nienależności części oświatowej subwencji ogólnej wyliczonej z uwzględnieniem ucznia za cały 2013 r. Strona podkreśliła, że pomimo braku orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, uczennica była uczniem Publicznego Gimnazjum w P. oraz bezsprzecznie wymagała kształcenia specjalnego przez cały 2013 r., za który to została przyznana subwencja.
Minister przytoczył brzmienie art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t. Wskazał, że podstawę do naliczania ostatecznej wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na 2013 r. dla jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla Gminy, stanowiły zweryfikowane przez jednostki samorządu terytorialnego dane zgromadzone w bazie danych oświatowych, o których mowa w ustawie z 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 139, poz. 814 ze zm.), tj. dane o liczbie uczniów/wychowanków wykazywanych w systemie informacji oświatowej na dzień 30 września 2012 r. Dodatkowo w SIO wykazywani byli uczniowie/dzieci/młodzież na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej: "u.s.o."), tj. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego wydanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych z uwagi na rodzaj niepełnosprawności wymagającej stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy.
Minister podniósł, że z przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w 2013 r., jednoznacznie wynika, że przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na ww. rok przy wadze P4 mogli być uwzględnieni uczniowie (dzieci/młodzież), posiadający orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o których mowa wart. 71b ust. 3 u.s.o., tj. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane z uwagi na niepełnosprawności, o których mowa w opisie ww. wagi. W związku z tym, warunków do ujęcia w systemie informacji oświatowej, a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na 2013 r. przy wadze P4 nie spełniali uczniowie (dzieci i młodzież), którzy w dniu 30 września 2012 r. nie posiadali orzeczeń lub opinii, o których mowa wart. 71b ust. 3 u.s.o. Nadto organ zauważył, że orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego, stanowiące podstawę wykazywania uczniów w odpowiednich tabelach systemu informacji oświatowej powinny odpowiadać przepisom prawa obowiązującym w momencie wydania konkretnych orzeczeń.
Dalej Minister podniósł, że Publiczne Gimnazjum w P. w systemie informacji o oświatowej według stanu na dzień 30 września 2012 r. w tabeli NP2 Uczniowie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego (o orzeczonej jeden niepełnosprawności) błędnie wykazało uczennicę w odniesieniu do której ww. gimnazjum nie dysponowało na dzień sprawozdawczy orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego. Powyższe uchybienie dotyczyło uczennicy dla której orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] wydane zostało w dniu [...] października 2012 r. przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną w P., z uwagi na niedosłuch obustronny odbiorczy, na czas nauki w gimnazjum. Zatem na dzień sprawozdania w systemie informacji oświatowej, tj. na [...] września 2012 r. uczennica nie mogła być wykazana w tabeli NP2 dotyczącej dzieci z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego.
W związku z tym, w wyniku błędnych danych wykazanych w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2012 r. przez Publiczne Gimnazjum w P. zawyżono o 1 liczbę uczniów przeliczonych wagą P4, co spowodowało zawyżenie liczby uczniów przeliczeniowych o [...], a tym samym zawyżono o kwotę [...] zł część oświatową subwencji ogólnej na 2013 r. dla Gminy. Kwotę [...] zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymała ww. gmina na 2013 r., a kwotą ustaloną na podstawie skorygowanych danych, należy uznać za kwotę nienależną, która podlega zwrotowi do budżetu państwa.
Odnosząc się do wyjaśnień strony zawartych w piśmie z 26 września 2017 r. Minister podniósł m.in., że kształcenie specjalne dzieci i młodzieży niepełnosprawnych organizowało się i organizuje wyłącznie na podstawie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydanego przez zespół orzekający działający w publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, z uwagi na niepełnosprawność ucznia. Dlatego, też działania szkoły lub placówki w zakresie organizacji kształcenia specjalnego, mogą rozpocząć się dopiero po dostarczeniu przez rodzica (opiekuna prawnego) orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Konkretni uczniowie/ wychowankowie mogli być uwzględnieni na ten dzień w określonych wagach, tylko na podstawie posiadanych przez tych uczniów/wychowanków i aktualnych na dzień 30 września 2012 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71b ust. 3 u.s.o., i których treść odpowiadała wymogom wskazanym w opisach poszczególnych wag. Zdaniem organu objęcie - przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej - wagą P4 uczennicy w sytuacji, gdy nie posiadała ona na dzień 30 września 2012 r. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego jest nieprawidłowe w świetle obowiązujących przepisów prawa. Organ zauważył, że przedstawione przy piśmie strony orzeczenie nr [...] o potrzebie kształcenia specjalnego z [...] stycznia 2010 r. wydane było przez Poradnię Psychologiczno - Pedagogiczną w P. na czas do ukończenia szkoły podstawowej. W związku z tym, dokument ten nie mógł być podstawą do wykazania uczennicy w systemie informacji oświatowej jako uczennicy wymagającej specjalnego kształcenia edukacyjnego na III etapie edukacyjnym realizowanym w gimnazjum.
Konkludując organ wskazał, że w sytuacji ustalenia, iż jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej, Minister jest zobligowany do wydania decyzji zobowiązującej tę jednostkę do zwrotu kwoty nienależnie otrzymanej. Na jednostce samorządu terytorialnego ciąży zaś obowiązek zwrotu tej kwoty do budżetu państwa.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wskazaną powyżej decyzję z [...] listopada 2017 r. Gmina (dalej: "skarżąca") wniosła o jej uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie. Autor skargi zarzucił naruszenie prawa tj.:
I) prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. poprzez jego zastosowanie i zobowiązanie skarżącej do zwrotu kwoty 20.332,00 zł, w sytuacji gdy otrzymanej przez nią części oświatowej subwencji ogólnej za 2013 r. nie można uznać za nienależną;
II) przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., poprzez wadliwe ustalenie okoliczności faktycznych sprawy oraz dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiające się w:
- pominięciu przez organ faktu, że uczennica Publicznego Gimnazjum w P., która została uwzględniona w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2012 r. jako wymagająca kształcenia specjalnego bezpośrednio przed rozpoczęciem nauki w gimnazjum legitymowała się orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, wydanym na czas nauki w Publicznej Szkole Podstawowej w P., natomiast orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego przez okres nauki w gimnazjum wydane 17 października 2017 r. potwierdziło, że uczennica nadal wymaga kształcenia specjalnego, bowiem jej stan zdrowia nie uległ poprawie;
- nieuwzględnieniu okoliczności, że skarżąca dokonując zgłoszenia do systemu informacji oświatowej uczennicy cierpiącej na obustronny niedosłuch odbiorczy, działała w dobrej wierze mając pełną świadomość niepełnosprawności uczennicy oraz związanych z tym szczególnych potrzeb w zakresie kształcenia, a tym samym jedynie "formalny" charakter orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego aktualnego na czas nauki w gimnazjum;
- brak uwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy słusznego interesu obywateli, w tym w szczególności cierpiącej na obustronny niedosłuch odbiorczy uczennicy Publicznego Gimnazjum w P.; w konsekwencji ww. naruszeń uznanie przez organ, że część oświatowa subwencji ogólnej przyznana skarżącej a obliczona z uwzględnieniem uczennicy Publicznego Gimnazjum w P., która nie legitymowała się aktualnym na dzień 30 września 2012 r. orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego jest nienależna i winna zostać zwrócona;
III) naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 68 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja Podatkowa (Dz.U. z 2017 r. poz. 201 - dalej "o.p.") w związku z art. 38 ust. 1 u.d.j.s.t., poprzez wydanie decyzji w przedmiocie zobowiązania skarżącej do zwrotu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej i brak stwierdzenia, że doszło do przedawnienia, podczas gdy organ z uwagi na zawarte we wskazanym wyżej przepisie u.d.j.s.t. odesłanie do działu III o.p., w tym przepisów dotyczących przedawnienia prawa do wydania decyzji podatkowej, winien stwierdzić, że nastąpiło przedawnienie prawa do ustalenia zobowiązania skarżącej do zwrotu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej czego konsekwencją powinno być umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zarówno przepisów proceduralnych jak i prawa materialnego. Organ rozstrzygając o nienależności części oświatowej subwencji ogólnej na 2013 r. przyznanej skarżącej stanął na stanowisku, że warunkiem koniecznym dla zgłoszenia konkretnego ucznia do SIO jako wymagającego kształcenia specjalnego było aktualne na datę 30 września 2012r. orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Zdaniem skarżącej zajmując tak kategoryczne stanowisko organ nie uwzględnił szczególnych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, które uzasadniają twierdzenie, że cała kwota przyznana skarżącej tytułem części oświatowej subwencji ogólnej za 2013 r. była należna.
Skarżąca podniosła, że uczennica Publicznego Gimnazjum w P. M. Z., która w ocenie organu nie powinna zostać ujęta w tabeli dotyczącej uczniów wymagających kształcenia specjalnego wg stanu na dzień 30 września 2012 r., przed rozpoczęciem nauki w gimnazjum uczęszczała do Publicznej Szkoły Podstawowej w P.. U uczennicy został stwierdzony obustronny niedosłuch odbiorczy będący wadą wrodzoną. Z uwagi na ww. schorzenie uczennica już podczas nauki w szkole podstawowej wymagała kształcenia specjalnego. Okoliczność tę potwierdza orzeczenie nr [...] z [...] stycznia 2010 r. wydane przez zespół orzekający Poradni Psychologiczno- Pedagogicznej w P.. Po ukończeniu szkoły podstawowej uczennica rozpoczęła naukę w gimnazjum. Dyrekcji Szkoły był doskonale znany stan zdrowia ww. uczennicy oraz związane z nim szczególne potrzeby w zakresie procesu nauczania.
Skarżąca zauważyła, że z uwagi na trudności uczennicy z przyswajaniem wiedzy występujące już na etapie szkoły podstawowej (w szczególności brak umiejętności płynnego czytania), można było przewidzieć, że takie same lub nawet większe problemy edukacyjne spotkają uczennice kiedy rozpocznie naukę w gimnazjum.
Zdaniem skarżącej na uwagę zasługuje okoliczność, że wniosek o wydanie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego M. Z. na czas nauki w gimnazjum został złożony 24 września 2012 r., w tym też dniu odbyło się badanie psychologiczno-pedagogiczne dziewczynki (potwierdza to pismo Poradni Psychologiczno- Pedagogicznej w P. z [...] września 2016 r., znajdujące się w aktach postępowania). Ze względu na opieszałość ośrodka, orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego ww. uczennicy nr [...] zostało wydane dopiero [...] października 2012 r. Orzeczenie to potwierdziło znany dyrekcji Publicznego Gimnazjum w P. stan zdrowia uczennicy oraz związane z tym szczególne potrzeby uczennicy w zakresie organizacji procesu nauczania. Porównując orzeczenia wydane przez Poradnię Psychologiczno - Pedagogiczną w P. z [...] stycznia 2010 r. oraz z [...] października 2012 r. skarżąca zauważyła, że zarówno stan zdrowia uczennicy jak i zalecenia co do organizacji procesu nauczania nie uległy zmianie na przestrzeni niemalże 3 lat. Nadto skarżąca wskazała, że w okresie od 1 września 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. w Publicznym Gimnazjum w P. specjalnie dla M. Z. organizowane były zajęcia wyrównawcze w wymiarze dwóch godzin tygodniowo mające na celu wyrównanie braków wiedzy oraz pomoc w bieżącym nauczaniu.
W ocenie skarżącej, nie może budzić wątpliwości, że stan zdrowia M. Z. na dzień 30 września 2012 r. pozwalał zakwalifikować ją do wagi P4 (jako uczennicę słabosłyszącą). W związku z tym, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy oraz fakt wydatkowania przez skarżącą części oświatowej subwencji ogólnej za 2013 r. zgodnie z jej celem, przemawiają za uznaniem, iż cała przyznana jej kwota była należna i nie ma podstaw aby żądać jej zwrotu. Na potwierdzenie powyższego stanowiska skarżąca powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 2572/16, cytując jego fragmenty.
Konkludując skarżąca podniosła, że Minister w skarżonej decyzji nie odniósł się do przepisów o.p. pomimo wyraźnego odesłania wyrażonego w art. 38 ust. 1 u.d.j.s.t. Organ prowadząc postępowanie powinien wypowiedzieć się co do możliwości przedawnienia i jego rodzaju w przypadku wydania decyzji zobowiązującej jednostkę samorządu terytorialnego do zwrotu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej. Art. 38 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.j.s.t. nie wyłączył bowiem zastosowania przepisów o.p. dotyczących przedawnienia.
Mając na względzie stan faktyczny niniejszej sprawy, w szczególności okoliczność, że decyzja Ministra ustalająca zobowiązanie skarżącej do zwrotu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2013 r., została wydana dopiero [...] listopada 2017 r. a także przepisy prawa mające zastosowanie do tego rodzaju decyzji - art. 38 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.j.s.t. oraz przepisy działu III rozdziału 8 o.p., w tym art. 68 § 1 stanowiący, iż zobowiązanie podatkowe nie powstaje jeżeli decyzja je ustalająca została doręczona po upływie 3 lat, skarżąca stoi na stanowisku, iż w sprawie doszło do przedawnienia prawa do ustalenia zobowiązania, wobec czego Minister winien umorzyć postępowanie z urzędu jako bezprzedmiotowe.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi uznając je za niezasadne. Podniósł m.in, że decyzja wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. jest decyzją związaną. Minister właściwy do spraw finansów publicznych w przypadku stwierdzenia przesłanki do jej wydania, tj. otrzymania przez skarżącą części oświatowej subwencji ogólnej w kwocie wyższej od należnej, był zobowiązany do wydania zaskarżonej decyzji i nie mógł odstąpić o jej wydania, uzasadniając to słusznym interesem obywateli, uwzględniając okoliczności, na które powołuje się skarżąca (tj. dobra wiara dyrektora szkoły, niepełnosprawność uczennicy, wydanie kolejnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego po dniu 30 września 2012 r.), bowiem uwzględnienie tych okoliczności i odstąpienie od wydania decyzji spowodowałoby naruszenie prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2016, poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.
Realizując powyższe uprawnienia Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie doszło do naruszenia zastosowanych przepisów prawa materialnego, zaś w działaniach Ministra można się też dopatrzyć uchybień proceduralnych, które mogłyby skutkować uchyleniem decyzji.
Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena zasadności zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2013 r. Ramy materialnoprawne rozpoznawanej sprawy przedstawiają się następująco: zgodnie z art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji:
1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty - wstrzymuje przekazywanie rat. bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego - wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji:
2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.
Jak już podkreślono wcześniej Minister orzekł o zwrocie nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2013 r., w związku z tym, że uznał, iż nastąpiło nieprawidłowe jej naliczenie na skutek zawyżenia liczby uczniów, w poszczególnych wagach, co spowodowało zawyżenie liczby tzw. uczniów przeliczeniowych o [...].
Podział części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, został dokonany przez Ministra Edukacji Narodowej zgodnie z art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t., tzn. według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 20 grudnia 2012 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2013 (Dz.U. z 2012 r., poz. 1541, dalej jako "rozporządzenie MEN z 20 grudnia 2012 r."). Algorytm przewidywał m.in. wagę P4 = 3,60 dla uczniów niesłyszących i słabosłyszących przy których mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie, wykazani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2012 r., którzy posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznych o potrzebie kształcenia specjalnego, o których mowa w art. 71 b ust. 3 u.s.o.
W tym miejscu przypomnieć należy, że zgodnie z ww. przepisem, orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno - pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych.
Organ ma więc rację wskazując, że podstawę do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2012 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej na rok 2013, stanowiły orzeczenia publicznej poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego zgodnie z rodzajem niepełnosprawności określonej w orzeczeniu wymagającej stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. W związku z tym, że część oświatowa subwencji ogólnej ustalana jest na podstawie danych według stanu na dzień 30 września 2012 r., warunków do uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej nie spełniali uczniowie, którzy według stanu na dzień 30 września 2012 r. nie posiadali aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego.
Nie ulega więc wątpliwości, że co do zasady wykazanie uczniów w systemie informacji oświatowej może nastąpić zatem wyłącznie w sytuacji, gdy na dzień sprawozdania, tj. 30 września, szkoła lub placówka posiada stosowne orzeczenie. Taki pogląd jest poparty ukształtowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym.
W ocenie Sądu, jak słusznie zresztą wskazuje skarżąca, nie może umknąć uwadze pewna specyfika sprawy niniejszej. Organ nie uwzględnił bowiem szczególnych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, które uzasadniają twierdzenie, że cała kwota przyznana skarżącej tytułem części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 była należna.
Zauważyć bowiem należy, że uczennica Publicznego Gimnazjum w P., która w ocenie organu nie powinna zostać ujęta w tabeli dotyczącej uczniów wymagających kształcenia specjalnego wg stanu na dzień 30 września 2012 r., przed rozpoczęciem nauki w gimnazjum uczęszczała do Publicznej Szkoły Podstawowej w P.. U uczennicy został stwierdzony obustronny niedosłuch odbiorczy będący wadą wrodzoną. Z uwagi na ww. schorzenie uczennica już podczas nauki w szkole podstawowej wymagała kształcenia specjalnego. Okoliczność tę potwierdza orzeczenie nr [...] z [...] stycznia 2010 r. wydane przez zespół orzekający Poradni Psychologiczno- Pedagogicznej w P.. Po ukończeniu szkoły podstawowej uczennica rozpoczęła naukę w gimnazjum. W ww. orzeczeniu orzeczono o potrzebie kształcenia specjalnego uczennicy do czasu ukończenia szkoły podstawowej z uwagi na niedosłuch obustronny odbiorczy. W diagnozie stanowiącej element orzeczenia zostało wskazane m. in., że uczennica wskazuje na niższy niż przeciętny poziom sprawności intelektualnej. Na obniżonym poziomie funkcjonuje myślenie przyczynowo - skutkowe oraz spostrzegawczość. Ponadto, u dziewczynki stwierdzono niewielki zasób wiadomości ogólnych i słownictwa. Komisja badająca dziewczynkę wydała szereg zaleceń mających na celu zapewnienie uczennicy możliwie najbardziej sprzyjających warunków nauczania w szkole ogólnodostępnej. W uzasadnieniu orzeczenia komisja orzekająca wskazała, że "niedosłuch odbiorczy obustronny utrudnia uczennicy funkcjonowanie w środowisku i przyswajanie wiadomości podczas zajęć lekcyjnych. Dostosowanie form i metod pracy do jej indywidualnych możliwości i potrzeb oraz zorganizowanie zajęć rewalidacyjnych korzystnie wpłynie na rozwój poznawczo – emocjonalno - społeczny M.".
Na uwagę w niniejszej sprawie zasługuje również okoliczność, że wniosek o wydanie orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego uczennicy na czas nauki w gimnazjum został złożony 24 września 2012 r., w tym też dniu odbyło się badanie psychologiczno - pedagogiczne dziewczynki (potwierdza to pismo Poradni Psychologiczno- Pedagogicznej w P. z [...] września 2016 r., znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy). Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka nr [...] zostało wprawdzie wydane dopiero [...] października 2012 r., niemniej jednak - co również jest istotne - na czas nauki w gimnazjum, tj. już od 1 września 2012 r. Nie powinno więc budzić żadnych wątpliwości, że stan zdrowia uczennicy na dzień 30 września 2012 r. pozwalał zakwalifikować ją do wagi P4 (jako uczennicę słabosłyszącą).
W ocenie Sądu okoliczności faktyczne niniejszej sprawy oraz fakt wydatkowania przez skarżącą części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 zgodnie z jej celem, przemawiają za uznaniem, że cała przyznana kwota była należna i nie ma podstaw aby żądać jej zwrotu. Organ rozpoznając sprawę zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 przyznanej skarżącej nie poczynił jednak jakichkolwiek ustaleń w zakresie stanu zdrowia ww. uczennicy wg stanu na dzień 30 września 2012 r. Minister nie dokonał porównania orzeczeń Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej w P. wydanych [...] stycznia 2010 r. oraz [...] października 2012 r. Za niemającą znaczenia dla rozpoznania sprawy została uznana okoliczność, że orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego nr [...] zostało wydane w niespełna 3 tygodnie po dniu sprawozdawczym oraz że potwierdziło ono prawidłowość zakwalifikowania uczennicy do wagi P4.
Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że uczennica tylko formalnie nie miała aktualnego orzeczenia na dzień 30 września 2012 r. a uzyskała je w terminie późniejszym. Kolejne orzeczenie potwierdziło bowiem prawidłowość zakwalifikowania uczennicy do przypisanej w SIO wagi.
Jest więc, w ocenie Sądu możliwość ustalenia prawidłowości wyliczenia subwencji ogólnej w oparciu o inne dokumenty niż orzeczenie wystawione przed dniem 30 września 2012 r. i zachowujące w tym dniu swoją aktualność. Wystarczy bowiem porównać treść orzeczenia, którym dziecko legitymowało się przed tą datą i tym, które uzyskało po tej dacie. Dopiero zaś po dokonaniu powyższego można rozważyć zastosowanie art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t.
Należy bowiem pamiętać, wbrew twierdzeniom organu, że treści art. 71 b ust. 3 u.s.o. nie można interpretować w taki sposób, że nie ma znaczenia czy subwencja została wydana na cel, na który była przeznaczona, tj. czy subwencja naliczona w wyższej wysokości, przeznaczona na kształcenie lub opiekę nad dzieckiem niepełnosprawnym była wydana zgodnie z przeznaczeniem. Rygoryzm w dokumentowaniu wydatków ze środków publicznych ma oczywiście ogromne znaczenie z uwagi na zasady zapisane w ustawie o finansach publicznych (art. 44 ust. 3 tej ustawy). Jednak, w ocenie Sądu, w sytuacji w której istnieje możliwość wykazania w sposób inny niż za pomocą aktualnego na dzień 30 września orzeczenia, że uczeń wskazany w SIO jako uczeń, na którego powinna być przyznana subwencja w wyższej wysokości, niepełnosprawność rzeczywiście posiadał, organ nie może ograniczyć badania obowiązku zwrotu subwencji na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. tylko do faktu posiadania lub nie wspomnianego orzeczenia. Należy zwrócić uwagę na fakt, że zaproponowany przez stronę i aprobowany przez Sąd sposób ustalania wagi dla dzieci objętych nauczaniem - co do zasady nie odchodziłby od zasady, że waga ustalona byłaby w oparciu o orzeczenia, o jakich mowa w art. 71 b ust. 3 u.s.o. - poprzez porównanie orzeczenia wydanego przed 30 września 2012 r., nieaktualnego w tej dacie, i orzeczenia wydanego po dniu 30 września 2012 r. Można więc w sposób całkowicie pewny ustalić prawidłowość zakwalifikowania uczennicy do jednej z wag określonych w rozporządzeniu MEN z 20 grudnia 2012 r. Stanowisko Sądu wyrażone w sprawie niniejszej nie stoi więc w sprzeczności ze stanowiskiem sądów administracyjnych, że żaden inny dowód - poza orzeczeniem wydanym na podstawie art. 71 b ust. 3 u.s.o. - nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania dopłat subwencyjnych objętych wagami z tytułu kształcenia uczniów niepełnosprawnych. Ustalenia organu w tej sprawie także odbyłyby się w oparciu o ww. orzeczenie.
Interpretując art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. oraz art. 71 b ust. 1 u.s.o. nie można bowiem tracić z pola widzenia zasad kształcenia uczniów niepełnosprawnych, wynikających z u.s.o. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 5 i 5a ww. ustawy - system oświaty zapewnia w szczególności: możliwość pobierania nauki we wszystkich typach szkół przez dzieci i młodzież niepełnosprawną oraz niedostosowaną społecznie, zgodnie z indywidualnymi potrzebami rozwojowymi i edukacyjnymi oraz predyspozycjami (pkt 5) oraz opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwianie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych.
W myśl art. 71 b ust. 1 ww. ustawy - kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Kształcenie to może być prowadzone w formie nauki w szkołach ogólnodostępnych, szkołach lub oddziałach integracyjnych, szkołach lub oddziałach specjalnych i ośrodkach, o których mowa w art. 2 pkt 5.
Jak wyżej wspomniano stosownie do ust. 3 art. 71 b ww. ustawy - opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego albo indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego.
Ust. 5 art. 71 b ww. ustawy stanowi, że starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, na wniosek rodziców, zapewnia mu odpowiednią formę kształcenia, uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego, z zastrzeżeniem ust. 5a. Natomiast w myśl ust. 5a cytowanego przepisu - jeżeli orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zaleca kształcenie dziecka odpowiednio w przedszkolu specjalnym albo w przedszkolu, szkole podstawowej lub gimnazjum, ogólnodostępnych lub integracyjnych, odpowiednią formę kształcenia, na wniosek rodziców, zapewnia jednostka samorządu terytorialnego właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, do której zadań własnych należy prowadzenie przedszkoli lub szkół.
Sąd zwraca uwagę, że same przepisy u.s.o. nie nakazują aktualizacji przedmiotowych orzeczeń dla zachowania ich ciągłości. Artykuł 71 b tej ustawy stanowi, że orzeczenie poradni psychologiczno-pedagogicznej jest niezbędne do objęcia kształceniem specjalnym. Nie można, w ocenie Sądu, zaakceptować takiego rozumienia przepisów ww. ustawy, w którym szkoła prawidłowo wypełnia obowiązek kształcenia specjalnego wobec uczęszczających do niej uczniów, a jednocześnie zostaje pozbawiona prawa do uzyskania dotacji oświatowej. Warunki przyznawania dotacji powinny zostać odczytane w kontekście zasad, na których oparty jest system finansowania edukacji, a ten - jak wskazują cytowane wyżej przepisy - zakłada konieczność zapewnienia stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy osobom niepełnosprawnym, a więc w przypadku wykonywania tych zadań przez specjalne szkoły społeczne dotowania ich.
Należy też pamiętać, że zgodnie z art. 70 Konstytucji RP - nauka do 18 roku życia jest obowiązkowa, a w myśl art. 1 pkt 5a u.s.o. - system oświaty zapewnia w szczególności opiekę nad uczniami niepełnosprawnymi przez umożliwianie realizowania zindywidualizowanego procesu kształcenia, form i programów - nauczania oraz zajęć rewalidacyjnych. Podobne poglądy wyraziły: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2572/16 i z 13 grudnia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1825/13 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 16 lutego 2017 r. sygn. akt I SA/GI 1040/16.
Wobec powyższego Sąd stwierdza, że czasowy brak aktualności orzeczeń dla uczniów, w przedstawionym stanie sprawy, może być potraktowane jako uchybienie, nie powodujące jednak konieczności zwrotu subwencji. Warunkiem jest o czym była mowa wyżej, aby z porównania orzeczenia sprzed 30 września 2010 r. i uzyskanego przez uczennicę po tej dacie wynikała prawidłowość jej zakwalifikowania do poszczególnej wagi. Z tych względów za zasadny należy uznać zarzut niedostatecznego wyjaśnienia sianu faktycznego sprawy, tj. zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t.
Za nieuzasadniony uznać zaś należy zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 68 § 1 o.p. w związku z art. 38 ust. 1 u.d.j.s.t. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i brak stwierdzenia, że doszło do przedawnienia, podczas gdy organ z uwagi na zawarte we wskazanym wyżej przepisie u.d.j.s.t. odesłanie do działu III o.p., winien stwierdzić, iż nastąpiło przedawnienie prawa do ustalenia zobowiązania skarżącej do zwrotu kwoty części oświatowej subwencji ogólnej czego konsekwencją powinno być umorzenie postępowania w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Powyższy zarzut Skarżąca w treści skargi uzasadnia koniecznością wypowiedzenia się przez organ co do możliwości przedawnienia i jego rodzaju w przypadku wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do ww. zarzutu należy wskazać, że stosownie art. 38 ust. 1 pkt. 2 i 3 u.d.j.s.t. o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, do nienależnie otrzymanych przez jednostki samorządu terytorialnego kwot części subwencji ogólnej stosuje się przepisy działu III o.p., z wyłączeniem przepisów dotyczących odsetek za zwłokę i opłaty prolongacyjnej oraz umorzenia zaległości podatkowej, odsetek za zwłokę i opłaty prolongacyjnej. Zatem w sprawach m.in. przedawnienia, które nie zostało wyłączone ww. przepisem, miałyby zastosowanie przepisy o.p. tylko wtedy, gdyby u.d.j.s.t. nie regulowała tej kwestii. Zgodnie z art. 37 ust. 5 u.d.j.s.t., do decyzji o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej przepis art. 36 ust. 8 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do tego przepisu, decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części subwencji ogólnej nie może być wydana po upływie 5 lat, licząc od końca roku budżetowego za który sporządzono sprawozdanie z wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego, zawierające dane stanowiące podstawę do wyliczenia subwencji. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa oznacza stosowanie ich wprost, stosowanie ich z modyfikacjami bądź wykluczenie niektórych przepisów z zastosowania. Zatem w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za lata ubiegłe przepisy ustawy – o.p. w zakresie przedawnienia prawa do wydania decyzji nie mają zastosowania.
Należy podkreślić, że przepis art. 36 ust. 8 u.d.j.s.t. reguluje kwestię przedawnienia prawa do wydania decyzji o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, a w tym rozpoczęcie biegu terminu tego przedawnienia oraz jego zakończenie. Początek biegu terminu przedawnienia prawa do wydania decyzji o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej należy wiązać z przekazaniem do systemu informacji oświatowej przez jednostki samorządu terytorialnego danych stanowiących podstawę do wyliczenia tej części subwencji, zaś jego koniec – z upływem 5 lat, licząc od końca roku budżetowego, w którym przekazano te dane. Stosownie do przepisów rozporządzenia MEN z 20 grudnia 2012 r., na podstawie którego Minister Edukacji Narodowej dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2013 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do tego rozporządzenia, a mianowicie do ust. 9 załącznika do ww. rozporządzenia statystyczna liczba uczniów, łącznie z uzupełniającą liczbą uczniów, a także określone liczebności wychowanków albo dzieci i młodzieży uprawnionych lub korzystających, podlegają weryfikacji do aktualnego stanu wynikającego z danych systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września 2011 r. i dzień 10 października 2011 r., z uwzględnieniem korekty kwoty części oświatowej. Zatem w świetle art. 36 ust. 8 w związku z art. 37 ust. 5 u.d.j.s.t. - decyzja o zwrocie nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2013 mogła być wydana do 31 grudnia 2017 r. Zaskarżona decyzja została zaś wydana 7 listopada 2017 r., czyli przed upływem tego terminu. Powyższe potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych - por. wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2745/15, 21 marca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 398/16. Zatem nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że organ prowadząc postępowanie powinien wypowiedzieć się co do możliwości przedawnienia i jego rodzaju w przypadku wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie
uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej. Nietrafne jest - w świetle niniejszej sprawy - powołanie się przez skarżącą na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2014 r. sygn. akt II GSK 1450/13 i z 10 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 1043/14.
Wyjaśnić jeszcze należy, że wnioski dowodowe skarżącej zostały przez Sąd oddalone na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z wymienionym przepisem sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie powyższych dowodów w niniejszej sprawie nie było zaś niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.
Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804, ze zm.).