I GSK 300/23

I GSK 300/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Beata Sobocha-Holc
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Tomasz Smoleń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6550
Hasła tematyczne
Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III SA/Lu 168/22 - Wyrok WSA w Lublinie z 2022-09-29
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 139, art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 134 par. 1, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Smoleń Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Sasak po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 168/22 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia 16 lutego 2022 r. nr 9003-2022-000058 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce na rzecz W. G. 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt III SA/Lu 168/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę W. G. (dalej powoływany także jako producent rolny, skarżący) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej powoływany także jako Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) z dnia 16 lutego 2022 r. nr 9003-2022-000058 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 11 maja 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Białej Podlaskiej wpłynął za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności na rok 2017. Ubiegał się on o przyznanie: jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności redystrybucyjnej. Wniosek przeszedł kontrolę administracyjną w celu skutecznego zweryfikowania zgodności z warunkami na jakich przyznawana jest pomoc.
Decyzją z dnia 23 maja 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białej Podlaskiej (dalej jako "organ pierwszej instancji") przyznał skarżącemu płatności na rok 2017 z tytułu: ‒ Jednolitej Płatności Obszarowej – 37 446,83 zł; ‒ Płatności za zazielenienie – 25 692,50 zł; ‒ Płatności redystrybucyjnej - 4 721,51 zł; ‒ oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej – 794,05 zł. W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, Dyrektor ARiMR decyzją z dnia 22 sierpnia 2018 r. uchylił ww. decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Decyzją z dnia 4 czerwca 2019 r. organ pierwszej instancji ponownie przyznał skarżącemu płatności na rok 2017 r., w tym: ‒ Jednolitą Płatność Obszarową – 37 598,24 zł; ‒ Płatność za zazielenienie – 25 750,50 zł; ‒ Płatność redystrybucyjną 4 721,48 zł ‒ oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej – 796,86 zł. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego, organ odwoławczy decyzją z dnia 30 września 2020 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 4 czerwca 2019 r. i przyznał skarżącemu płatności na rok 2017. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 1182/20 – uwzględnił skargę producenta rolnego i uchylił decyzję z Dyrektora ARiMR z dnia 30 września 2020 r.
Organ odwoławczy decyzją z dnia 19 maja 2021 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 4 czerwca 2019 r. i przyznał skarżącemu płatności na rok 2017 r. Od powyższej decyzji skarżący również wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 406/21 – uchylił decyzję Dyrektora ARiMR z dnia 19 maja 2021 r.
Ponownie rozpoznając sprawę Dyrektor ARiMR zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia 16 lutego 2022 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekając reformatoryjnie przyznał skarżącemu płatności na rok 2017 z tytułu: ‒ Jednolitej Płatności Obszarowej – 37 080,29 zł; ‒ Płatności za zazielenienie – 25 552,08 zł; ‒ Płatności redystrybucyjnej – 4 721,57 zł; ‒ oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej – 794,05 zł.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie powierzchni uzasadniającej przyznanie wnioskowanych przez rolnika płatności, dokonane zostało poprzez kontrolę administracyjną wniosku, czyli przy wykorzystaniu bazy danych zgromadzonych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS) zawierających materiały kartograficzne (mapy i ortofotomapy) oraz przy wykorzystaniu geograficznego systemu informacji (GIS) zawierającego bazy danych referencyjnych dla ocen kwalifikowalności wniosków. Podkreślił również, że dla ustalenia prawa do otrzymania płatności podstawowe znaczenie ma rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym prowadzona jest określona uprawa. W systemie informatycznym ARiMR zaimplementowane są wcześniej wyznaczone powierzchnie PEG. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej, tzn. działki ewidencyjnej a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska, itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Tak określona powierzchnia PEG może ulec weryfikacji w wyniku przeprowadzonej kontroli, której celem jest stwierdzenie rzeczywistego obszaru kwalifikowalnego do płatności. Powierzchnia kwalifikująca się do płatności jest ustalana corocznie na podstawie dostępnego materiału sprawy, a pojęcie działki rolnej nie musi być tożsame z pojęciem działki ewidencyjnej. Ilość działek rolnych, sposób ich wykorzystania, a także powierzchnia działek rolnych, a więc działek faktycznie użytkowanych rolniczo, może się zmieniać w czasie niezależnie od danych ewidencyjnych zawartych w rejestrze gruntów. Powierzchnia ewidencyjna działki to jej powierzchnia całkowita, natomiast powierzchnia działki rolnej obejmuje tylko obszar faktycznie użytkowany rolniczo (utrzymany w dobrej kulturze rolnej).
Organ odwoławczy szczegółowo, w formie tabeli, przedstawił wyliczenia organu pierwszej instancji i nieco odmienne wyliczenia własne w zakresie powierzchni stwierdzonej na działkach deklarowanych przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017. W przypadku jednolitej płatności powierzchnia działek rolnych zadeklarowana przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności na rok 2017 wynosiła 86,40 ha. Organ odwoławczy ustalił, że łączna stwierdzona prze niego powierzchnia działek rolnych wynosiła 83,50 ha (powierzchnia stwierdzona przez organ pierwszej instancji wynosiła 84,15 ha). Różnica między powierzchnią deklarowaną do płatności a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 2,90 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postepowania wyniosła więc 3,47%.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzygnięcie zostało oparte na wynikach przeprowadzonej kontroli administracyjnej wniosku w oparciu o system LPiS, która stwierdziła nieprawidłowości zawarte we wniosku. Przeprowadzając kontrolę administracyjną wniosku organ ocenił dostępne dane GIS tj.: poprawność wyznaczenia wektorowych granic odniesienia dla przedmiotowej działki ewidencyjnej w powiązaniu z obrazem ortofotomapy (mając na uwadze widoczne granice użytkowania, analizę powierzchni sąsiednich działek ewidencyjnych, a także poprawność wyznaczenia pól zagospodarowania na ortofotomapie. Ortofotomapa gwarantuje wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni w tzw. rzucie ortogonalnym. Charakteryzuje się określoną dokładnością położenia punktu i gwarantuje dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25 m do 0,5 m, co zapewnia dokładność pomiaru nawet 2-krotnie wyższą niż pomiar wykonywany podczas kontroli na miejscu.
Organ odwoławczy wyjaśnił również, że definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności, na podstawie której wyznaczana jest powierzchnia PEG, różni się zarówno od definicji użytków rolnych, na podstawie której określane są powierzchnie użytków rolnych w Ewidencji Gruntów i Budynków, jak i od powierzchni gruntów, na podstawie której wymierza się stawkę konserwacyjną (melioracja), w związku z czym powierzchnie użytków rolnych określone zarówno w systemie EGiB, jak i powierzchnie, za które opłacana jest melioracja – nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla przedmiotowych płatności. Podstawą dla ustalania obszaru uprawnionego do poszczególnych typów płatności jest faktyczna powierzchnia działki użytkowanej rolniczo. Dane alfanumeryczne dotyczące obszaru działki ewidencyjnej i pochodzące z ewidencji gruntów i budynków są wykorzystywane jedynie w zakresie unikalnej identyfikacji działki ewidencyjnej w przestrzeni geograficznej oraz jako dane dodatkowe umożliwiające detekcję zmian w sposobie użytkowania gruntu.
W konsekwencji organ odwoławczy za bezpodstawny uznał zarzut strony dotyczący naruszenia zasady reformationis in peius. Organ odwoławczy podkreślił, że kierując się podstawowym celem przyznawania płatności obszarowych, to jest dopłatą do gruntów faktycznie użytkowanych przez wnioskującego musiał wydać decyzję ustalającą płatności do powierzchni mniejszej, aniżeli organ pierwszej instancji w sytuacji stwierdzenia, że płatność przyznana została przez organ pierwszej instancji do obszaru większego niż maksymalny kwalifikowalny obszar.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę producenta rolnego wskazał na materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że dla wszystkich wnioskowanych płatności istotne jest to, aby powierzchnia działki rolnej zadeklarowanej przez stronę nie była większa niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Maksymalny kwalifikowany obszar (MKO) wyznaczany jest jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki rolnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. zajętych pod zabudowę, staw lub z powodu występowania zwartych zadrzewień, czy zakrzaczeń) i tak ustalona powierzchnia jest powierzchnią uprawnioną do płatności. Jednocześnie sąd pierwszej instancji wskazał na jakiej podstawie właściwe organy są zobowiązane do przeprowadzania kontroli administracyjnych i kontroli na miejscy składanych wniosków.
WSA w Lublinie zaznaczył, że dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji istotna jest okoliczność, że decyzja ta została podjęta w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wcześniej w tej sprawie orzeczeń przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 1182/20 – uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 30 września 2020 r., a następnie wyrokiem z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 406/21 – uchylił decyzję organu odwoławczego z dnia 19 maja 2021 r. Dlatego rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy był zatem związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku w sprawie sygn. akt III SA/Lu 406/21. Sąd pierwszej instancji w powołanym wyroku zobowiązał organ odwoławczy do pełnych i jednoznacznych ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i wykonania w istocie wskazań zawartych w wyroku WSA w Lublinie z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 1182/20, tj. do wyjaśnienia na jakiej podstawie organ ustalił obszar gruntów uprawnionych do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, do jakiej powierzchni działek rolnych [...] została przyznana płatność, do podania wszystkich działek składających się na ustaloną przez organ odwoławczy powierzchnię maksymalnego kwalifikowalnego obszaru oraz odniesienia się do kwestii zakazu reformationis in peius i szczegółowego wyjaśnienia podstawy takiego rozstrzygnięcia.
W ocenie sądu pierwszej instancji organ odwoławczy prawidłowo wykonał przywołane wytyczne co do dalszego postępowania, tym samym, wbrew zarzutom skargi nie naruszył przepisu art. 153 p.p.s.a. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazał, jaka powierzchnia przyjęta została do płatności i z jakiego powodu określona powierzchnia została z płatności wykluczona, przeanalizował również dane dotyczące powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO). Organ wyjaśnił też, w oparciu o jakie konkretnie dowody poczynił ustalenia co do powierzchni poszczególnych działek i szczegółowo, w postaci tabelarycznej, przestawił powierzchnię deklarowaną w przypadku poszczególnych działek przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności, powierzchnię stwierdzoną przez organ pierwszej instancji oraz powierzchnię stwierdzoną przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił jasno, że podstawą ustalenia powierzchni uprawnionej do płatności były uzyskane z Wydziału ds. GIS Biura Kontroli na Miejscu Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARIMR informacje z dnia 23 lipca 2018 r., z dnia 7 listopada 2019 r. oraz z dnia 18 września 2020 r. W każdej z wyżej wymienionych informacji wskazano, że powierzchnia MKO dla poszczególnych działek została określona na podstawie danych wynikających z ortofotomapy sporządzonej ze zdjęć wykonanych dnia 16 sierpnia 2017 r. oraz kontroli terenowej przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniach 26 sierpnia 2016 r. – 23 września 2016 r. Z akt sprawy wynika, że skarżący dla wielu działek deklarował powierzchnie większe niż powierzchnie maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) przewidziane dla tych działek. Prawidłowo zatem organ odwoławczy porównał powierzchnie deklarowane z powierzchniami MKO i w przypadku stwierdzenia przekroczenia MKO wykluczał określoną powierzchnię z płatności, co szczegółowo opisał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlatego nie ma potrzeby danych tych powielać.
W ocenie sądu pierwszej instancji organ należycie wykazał, że w sprawie zaistniały podstawy do odstąpienia od zasady reformationis in peius. Ustanowiony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy "na niekorzyść strony odwołującej się". Tymczasem organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję wyjaśnił, że przyznanie płatności do powierzchni większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar rażąco naruszałoby przepis art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz interes społeczny, ponieważ płatności obszarowe są przyznawane do określonej powierzchni, którą stanowi powierzchnia gruntów faktyczne użytkowanych przez wnioskodawcę w sposób uprawniający do przyznania płatności. W tym kontekście organ zasadnie zwrócił również uwagę na wynikający z art. 58 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 obowiązek ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości.
Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.) w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli sądowoadministracyjnej i oddalenie skargi wskutek przyjęcia błędnej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa i przyjęcie, że obowiązek ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej może uzasadniać odejście od zasady zakazu reformationis in peius - w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia normy art. 139 k.p.a. wyklucza identyfikowane interesu społecznego wskazanego w treści art. 139 k.p.a. z interesem ekonomicznym lub fiskalnym.
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli sądowoadministracyjnej i oddalenie skargi wskutek przyjęcia błędnej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji i przyjęcie, że wadliwe ustalenie przez organ I instancji stanu faktycznego stanowiącego podstawę decyzji w zakresie zwiększonej jedynie o 0,77 % powierzchni MKO uprawniającej do płatności, przy jednoczesnym odmiennym ustaleniu tego stanu faktycznego przez organ II instancji, uzasadniać odejście od zasady zakazu reformationis in peius - z powołaniem się na rażące naruszenie prawa w decyzji pierwszoinstancyjnej.
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z 153 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. i poprzez dokonanie wadliwej kontroli sądowoadministracyjnej i oddalenie skargi wobec zaakceptowania w ślad za organem II instancji, że podjęcie decyzji z naruszeniem zakazu reformationis in peius jest należycie uzasadnione przesłanką rażącego naruszenia prawa polegającego na przyznaniu płatności do obszaru większego niż MKO skoro różnica pomiędzy powierzchnią przyjętą do płatności przez organ I instancji wynosi 0.77 % w skali ponad 80 ha gruntów uprawnionych do płatności - co w konsekwencji doprowadziło do uznania za należycie wykonane obowiązków organu II instancji nałożonych wytycznymi wyroku WSA w sprawie III SA Lu 406/21 (k. 12 uzasadnienia wyroku sprawie III SA Lu 406/21 i 15 i 18 uzasadnienia wyroku w sprawie III SA Lu 1182/20).
Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy.
Organ nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie jedynie przepisów postępowania – art. 139 k.p.a. - regulującego zasadę zakazu reformationis in peius poprzez jego niezastosowanie w powiązaniu z przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. dotyczącego związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi we wcześniejszych wyrokach WSA w Lublinie zapadłych w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji, bowiem mimo iż różnica pomiędzy powierzchnią stwierdzoną do płatności przez organ odwoławczy i organ pierwszej instancji wynosiła zaledwie 0,77 % (przy rozdrobnieniu gospodarstwa rolnego skarżącego i powierzchni użytków rolnych wynoszących ponad 80 ha) zgodził się z organem odwoławczym, że w sprawie zachodzi wyjątek uregulowany w art. 139 k.p.a. zezwalający na wydanie decyzji przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującego. Z uwagi na sposób sformułowania poszczególnych zarzutów oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej NSA uznał za zasadne łączne rozpoznanie wszystkich zarzutów naruszenia przepisów postępowania.
Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Podmiot składający odwołanie powinien bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez niego odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Podstawową funkcją tej zasady jest przełamywanie oporów stron przed odwoływaniem się od niekorzystnych decyzji, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy nie pogorszy jego sytuacji prawnej, czyli nie uzyska mniej praw lub zostaną nałożone na nią nowe dodatkowe obowiązki niż wynikające z decyzji organu pierwszej instancji. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Dokonując porównania wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, nie można mieć żadnych wątpliwości co do tego, że sytuacja producenta rolnego pogorszyła się na skutek wydania przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej, przyznającej mu płatność w niższej wysokości niż wynikało to z decyzji organu pierwszej instancji.
W tym miejscu podkreślić także należy, że przepis art. 139 k.p.a. nie ma charakteru absolutnego, bowiem jednocześnie określa wyjątki, kiedy od stosowania tej podstawowej zasady organ odwoławczy może odstąpić. Te wyjątki to sytuacje, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zatem decyzja organu pierwszej instancji może w wyniku odwołania zostać skorygowana na niekorzyść strony odwołującej się, ale jedynie w tych dwóch wyjątkowych przypadkach, przy czym wyjątki te nie mogą być w żadnym razie wykładane rozszerzająco. Zatem w sytuacji odstępstwa przez organ odwoławczy od zasady określonej w art. 139 k.p.a., winien on szczegółowo wykazać i uzasadnić w jakich okolicznościach upatruje wystąpienie w decyzji organu pierwszej instancji rażącego naruszenia prawa, czy też rażącego naruszenia interesu społecznego (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt V SA 55/96, Lex nr 57554). W judykaturze przyjmuje się jednocześnie, że skorzystanie przez organ z tej instytucji powinno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji. Tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony, zwykłe zaś naruszenie prawa zaskarżoną decyzją nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1357/18, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA").
Na powyższe zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który już dwukrotnie wypowiadał się w niniejszej sprawie, kontrolując legalność wydawanych w sprawie decyzji w wyrokach z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 1182/20 oraz z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 406/21. W pierwszym ze wskazanych wyroków, WSA w Lublinie wskazał, odwołując się do zakazu reformationis in peius, że wydając decyzję na niekorzyść strony organ odwoławczy winien szczegółowo wyjaśnić podstawy jej podjęcia powołując się na konkretne ustalenia wynikające ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja nie wyjaśnia na czym ma polegać "rażące naruszenie prawa" przez organ pierwszej instancji w zakresie ustalenia powierzchni uprawnionej do płatności o 0,65 ha czyli 0,77 %, więcej, niż to co ustalił organ II instancji. Z kolei w drugim wyroku – sygn. akt III SA/Lu 406/21 – sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy zupełnie nie odniósł się do kwestii zakazu reformatiois in peius, co oznacza, że zupełnie pominął wytyczne sądu, którymi był związany.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Piśmiennictwo i praktyka sądowa jednolicie przyjmują, że w świetle treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w niezaskarżonym wyroku sądu pierwszej instancji, uchylającym zaskarżoną decyzję, wiąże nie tylko ten sąd oraz organ, lecz także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku wydanego w tej sprawie. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej (T. Woś, Komentarz do art. 153, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska. Redakcja naukowa T. Woś, Warszawa 2016, s. 895; por. wyroki NSA: z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt I FSK 857/06; z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2506/12, CBOSA).
Mając powyższe na uwadze, zgodzić się należało ze skarżącym kasacyjnie, że sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywiązał się prawidłowo ze wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wydanych już wyrokach WSA w Lublinie w zakresie możliwości wydania decyzji na niekorzyść strony, w szczególności że wyjaśnił należycie w czym upatruje rażącego naruszenia prawa w decyzji organu pierwszej instancji, skoro różnica pomiędzy powierzchnią przyjętą do płatności przez organ pierwszej instancji wynosi 0,65 ha co stanowi 0,77 % w skali ponad 80 ha gruntów uprawnionych do płatności, przy kilkudziesięciu działkach zgłoszonych do płatności. Podkreślić należy, że w tym zakresie organ odwoławczy skupił się na zgodności z prawem, w szczególności z art. 8 ust. 1 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego własnej decyzji, w oparciu o nowe wyliczenia MKO, gdy tymczasem miał wykazać, że decyzja organu pierwszej instancji w sposób rażący naruszała prawo lub w rażący sposób naruszała interes społeczny. Owszem, przepisy prawa nie pozwalają na przyznanie płatności do obszaru większego niż maksymalny kwalifikowany obszar, ale to nie oznacza jeszcze, że decyzja pierwszoinstancyjna jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.
Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie organy obu instancji dokonując wyliczeń powierzchni MKO stosowały te same przepisy prawa materialnego i wyliczeń dokonywały na podstawie tej samej bazy LIPS pozwalającej na dokonywanie pomiarów działek rolnych i ewidencyjnych zgłoszonych przez rolników do uzyskania płatności, do której dostępu nie ma rolnik. Aby zatem móc wydać decyzję na niekorzyść strony, obowiązkiem organu odwoławczego było wykazanie, że dokonane przez organ pierwszej instancji wyliczenie MKO względem poszczególnych działek nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, czego w niniejszej sprawie zabrakło. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego na str. 39 jest szczegółowe wyliczenie wobec których działek organ odwoławczy przyjął inne powierzchnie niż organ pierwszej instancji, ale brak jest wyjaśnienia dlaczego w tym zakresie wyliczenia dokonane przez organ pierwszej instancji rażąco naruszają prawo. Zaznaczyć przy tym należy, że w odniesieniu do wyliczenia prawidłowej powierzchni MKO poszczególnych działek organ odwoławczy powołuje się na informacje z Biura Kontroli na Miejscu z 7 listopada 2019 r. i 18 września 2020 r., które to informacje nie były w dyspozycji organu pierwszej instancji, a zatem oczywistym jest że nie mogły być uwzględnione przy wydawaniu przez ten organ decyzji. Posiadanie dokładniejszych czy bardziej aktualnych danych przez organ odwoławczy w zakresie powierzchni MKO samo przez się nie może świadczyć o rażącym naruszeniu prawa przez organ pierwszej instancji dokonujący ustalenia powierzchni działek rolnych do których przysługiwała skarżącemu stosowna płatność.
Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznał drugi i trzeci z zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.
Odnosząc się do zarzutu z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wymyka się on spod kontroli kasacyjnej z uwagi na błędne jego sformułowanie oraz brak szerszego uzasadnienia. Autor skargi kasacyjnej formułując powyższy zarzut nieprawidłowo utożsamia pojęcie rażącego naruszenia prawa z rażącym naruszeniem interesu społecznego poprzez pryzmat ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej. Obu pojęć nie można łączyć, bowiem czym innym jest rażące naruszenie prawa, które powinno być rozumiane zgodnie ze znaczeniem tego pojęcia określonym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a czym innym rażące naruszenie interesu społecznego.
Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed NSA, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu. Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny uznał że stan prawny i faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości.
Ponownie rozpoznając sprawę obowiązkiem organu odwoławczego będzie prawidłowe zastosowanie się do zaleceń płynących z uzasadnień wyroków WSA w Lublinie z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 1182/20 oraz z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt III SA/Lu 406/21 a także zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Dyrektor ARiMR ponownie rozpoznając odwołanie skarżącego, jeżeli zamierza w niniejszej sprawie odejść od zakazu reformationis in peius, winien w wydanej decyzji szczegółowo wyjaśnić podstawy jej podjęcia, z precyzyjnym wskazaniem w jakim zakresie dokonane przez organ pierwszej instancji wyliczenie MKO względem poszczególnych działek nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa lub w sposób rażący naruszało interes społeczny.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora ARiMR z dnia 16 lutego 2022 r.
Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego opiera się o treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a. na które złożył się wpis od skargi (200 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika – adwokata za reprezentowanie skarżącego przed sądem pierwszej instancji (480 zł). Nadmienić należy, że orzeczenie o kosztach obejmuje jedynie postępowanie przed sądem pierwszej instancji z uwagi, iż skarga kasacyjna nie zawierała wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.